教育产权理论对民办高校运作的启示

汤保梅

(黄河科技学院校长办公室，郑州450063)

一、相关概念的界定

对于教育产权的界定，不同研究角度的描述是各有侧重的。法学意义上的教育产权有广义和狭义之分，狭义的教育产权即学校产权。学校产权是在国家教育方针指导下，学校为履行教育职能而形成的一种财产权利。它经由国家法律所认可，具有法律的权威性和强制性，是依法确立并受法律保护的权利。［1］经济学视角下，对教育产权的普遍理解是:教育产权就是拥有已举办的教育机构财产的权利，即人们围绕特定的教育财产而结成的权利关系;［2］经济学意义上的教育产权可定义为教育产业的参与者对稀缺的教育资源及其经营收益各自享有的包括物权和人身权在内的排他性权利集合;［3］教育产权是参与教育活动的组织和个人围绕教育财产而形成的一组权利关系。［4］

就经济层面而言，教育是建立在公共经济基础(不是公有经济，公有经济是公共经济的重要组成部分)之上的一项社会事业的系统工程。以公共经济为基础、多种经济成分混合而成，是教育经济的一个显著特点。公共经济学理论认为，产权源于稀缺性，没有稀缺性就没有产权。产权是经济所有制关系的法律表现形式。建立在公共经济基础上的教育产权，是由于教育资源的稀缺性派生而来。

基于以上理由，笔者将教育产权理解为是教育主体对教育客体所拥有的所有、占有、使用、支配、收益和处置等权利。简言之，就是在教育资源的配置过程中，教育产权主体围绕教育产权客体形成的权、责、利关系。和一般的产权所包含的内容类似，教育产权也包括两个方面，一是教育主体对教育客体如何处置的权力，二是该主体通过对该客体采取这种处置能够产生相应的效果。教育产权也可理解为教育权益，教育产权主体的各项权利和职能是通过利益主体(投资教育者和教职员工)来实现的。教育产权客体包括有形教育资产和无形教育资产，有形资产是指办学物质条件，包括土地、建筑、教学设施等硬件;无形教育资产是指该教育机构在办学过程中的学校风气、教育特色以及由此形成的教学经验和教育思想，还包括由整个办学过程凝聚成的良好的社会效应等。同时，教育产权客体还包括学校教育资源配置过程中形成的债权和债务。

二、教育产权的特征

(一)教育产权的排他性

黄少安认为:“所谓产权的排他性，实质上是产权主体的对外排斥性或对特定权利的垄断性”。［5］教育产权同样具有排他性，排他性是教育产权的首要属性。教育产权的排他属性意味着必须要对教育财产和产权主体的权、责、利进行清晰明确的界定，如果界定不清，教育产权就无法排他，产权的界定和激励功能也难以发挥作用，因此，教育主体就很难尽责。

(二)教育产权的有限性

产权的有限性包括两方面意思:一是指任何产权的有限性，主体权利必须有数量和范围的限制，二是产权存在实现程度的有限性，主体的权利运行只能在一定条件下行使，产权只能在相对意义上和程度内实现。

国家的经济社会发展水平、社会运行的成熟程度、教育发展的程度和教育法规政策等基本上勾勒出教育产权的有限轮廓。教育与国家主权、社会发展密切联系，国家通过制订教育发展的各项标准对教育实施控制，这些标准包括师资标准、学校设置标准、课程设置标准等等。我国教育法规定教育不以营利为目的，即对教育产权的收益权的限度进行粗线条的勾勒，学校尤其是民办高校的资产收益是受到限制的有限收益。与其他企业产权相比较，教育产权是不充分性产权，这更体现了其产权的有限性。而这种有限性对于主体在经济方面受益的限制恰恰保证了主体在育人方面收益的放大。

(三)教育产权的可交易性

产权的交易是产权在不同主体之间的转手和让渡。交易是人类经济活动的基本组成部分，可以划分为买卖的、管理的和限额的交易，也是产权在不同主体间转移的三种方式。产权的可交易性既是产权的重要属性，也是产权发生作用或实现其功能的内在条件，只有排他的、边际清晰并可计量的产权才可能具有可交易性。产权是否用于交易，既取决于主体的需要和资源配置的状况，也取决于社会市场意识的有无。

以上是对经济领域产权交易的分类，但这种分类对于教育产权也同样适用，在市场经济下，教育主体很少有可能永远独占教育资源，为实现自身更大的利益，是一定要进行产权交易的。教育产权也可以分为买卖的、管理的和限额的交易。买卖对外可理解为教育市场上以公平买卖为原则进行的交易，对内可理解为学校以其资源在经济社会发展中进行有偿社会服务，其实质是对教育资源的有效整合。管理的交易是学校决策层和管理层、执行层之间的产权交易。限额的交易是在社会定价定额、明确交易对象的基础上，学校与相关组织或学生之间等进行的交易，如学校基建、学生学费等。学校与学生之间的交易的载体是知识的传递，这种交易不能完全用市场交易的规则来衡量。

(四)教育产权的可分解性与整体性

产权的可分解性，是指特定财产的各项产权可以分属于不同的主体，其中包含两方面的意义，即权能行使的可分解性和利益的可分解性。产权的现实分解取决于现实的社会经济条件，宏观上取决于生产力发展与生产关系的运动规律;中观上取决于主体拥有财产的数量和质量、对产权行使能力的要求与所有者自身所具有的能力之间的相对状况;微观上取决于主体对产权进行的界定和度量。产权的现实分解，是在原有产权制度基础上做出产权关系调整，是产权的再次整合。

教育产权的分解程度主要由教育发展状况决定，当教育产权主体无法继续理想地支配教育资源时，产权就需要进行分解，以提高教育资源配置的效率。教育产权的分解程度与国家教育管理的政策密切相关。总体上，如果教育管理实行集权的体制，其产权的分解程度就较低，如果实行分权管理的体制，其产权的分解程度就较高。

教育资源的整体性是在理解教育产权的分解时必须要考虑的，教育是以培养人为目的的社会活动，教育资源运作的终极目标是培养人，促进人的全面发展，这在客观上决定了教育资源的整体性。完整的教育资源为促进学生全面发展提供了现实条件。

(五)教育产权的作为性

所谓产权的作为性就是产权主体在财产权利的界区内有权做该做的，有权阻止外力消极的影响并要求系统内的不同层级必须做什么等权利。产权的运作首先要有其主体的作为，否则就不可能实现产权的利益。产权是“作为性权利”。

教育产权也是作为性权利，当现实的各种条件制约了产权主体依据自己的权利从事产权活动，那么此时产权主体拥有产权的程度是有限的。产权主体的产权行为也能反映产权运作状态的优劣，如果教育产权主体对产权不作为或者消极作为，那么教育产权的运作很可能不如人意。

三、教育产权特征在民办高校运作中的延伸

(一)民办高校有效运作的前提:清晰的教育产权

教育产权的界定是指对教育资产的所有、占有、使用、支配、收益等权利有清晰而明确的界定。在所有权之下，谁有权使用、支配学校的资产，谁就有权从中受益，谁就对学校资产的保值增值负责。教育产权各项权利的清晰界定和明确归属可以降低因权力不确定性引发的争议，避免有利益一拥而上，有责任无人承担的局面出现，更重要的是减少产权主体间的不确定因素，降低交易成本。如果没有产权关系的清晰界定，在交易时往往要花费很大的收集信息成本，并增加了交易的随意性，执行成本、监督成本等，造成高成本但实效差的结果。学校运作有效的前提是学校产权所涉及的相关主体的责、权、利清晰。清晰的教育产权界定才能清楚产权主体间的责、权、利关系，这样才能使产权的约束、激励和优化资源配置功能更有效地发挥作用。

民办高校是一种特殊的教育形式和载体，需要对其教育产权进行界定。部分民办高校多元投资主体的存在使得排他性的权利界定和保护成为其有效治理结构构建的关键。这种界定有利于达到不同权利主体的责任和权利对等，防止多个权利主体之间的相互侵占和侵害。首先，不同层级的教育产权主体要根据自己的权利为自己所拥有的教育产权创设清晰的环境和氛围。其次，民办高校的决策层不能因为自己具有决策的权利而忽视管理层和执行层的权利。第三，学校的不同层级和部门，不能因所处地位不同而通过矮化别人以获得更多利益。第四，单一投资主体的学校要对校内的次级系统的次级产权做出有效界定，否则各子系统会出现权能运作碰撞的内耗现象。简言之，明晰的产权界定是民办高校有效运作的前提。对处于重新洗牌的民办高校而言，这是需要首要思考的一个问题。

(二)民办高校有效运作的基础:有力的教育产权约束

教育产权的有限性和我国教育法规定的教育不以营利为目的的特性，决定了教育产权从本质上来看是一种不足性的产权，它与企业的产权相比，其在资产收益权方面是受到限制的，而这种限制必然与社会资本的盈利诉求相违背，但这就强化了教育资源的育人功能。如何既保证教育的育人目的，同时又体现一定的资产收益，这在目前民办高校的运作中是一个必答题也是一个难题。民办高校投资主体投入的资本将转化为学校的资源，这些资源如何在允许的范围内做到资产收益最大和育人效益最大?在经济层面需要考虑资源的收益，在教育层面需要考虑教育理念的与时俱进和这些理念转化为常态行为的张力。对民办高校教育产权的严格限定还能防止产权主体中私人权能对公共权能的侵害，进而保证教育产权运作水平的提高。

(三)民办高校有效运作的措施:合适的教育产权交易类型

民办高校内部的教育产权交易多是管理型交易，决策层通过行政命令对学校进行产权调整，从学校的存在与否到权能的具体匹配，以实现教育资源的优化配置为目的。在管理型交易中，民办高校内部也要受一定交易原则约束，不能以自上而下的命令挤压交易原则的张力，否则学校系统内不同层级应有的张力就会萎缩，其整体运作水平就会低下。

部分民办高校资本的多元化决定了其教育产权交易的多元化。学校在兴建校舍、购买仪器设备时能够进行买卖交易，这属于买卖型的交易。而学院诸多事物的管理则属于管理型交易，如学生学费定额、教师工资、人才培养方案、办学条件等都是受国家政策限制的，是受一定制度约束的交易。利用其管理资源、教育教学资源参与办学的民办高校的主要管理者以及其他投资者获得回报则是限额的交易。

上述同时存在的几种交易类型，决定了民办高校的日常运作和治理是十分复杂的。如何有效的确定相关交易类型的比重及各自运作的机制，使之能相互协调，使相对分割的交易权利主体功能在特定的环境下加以整合，协同完成育人的整体性目标，则是民办高校必须考虑的问题。

(四)民办高校有效运作的目标:完整有效的教育产权

社会的变化很容易导致教育产权主体难以应对日益增长的教育需要，这在客观上就要求对教育产权进行有效分解，引入不同类型的投资者，以增加产权的执行效率，提高教育产品的有效供给。民办高校的多元投资主体就是教育产权分解的产物，它不仅为教育格局的变化做出了贡献，更是给教育领域带来了竞争和活力。

针对教育结果而言，教育的终极目标是为了提高人的素质，培养人的能力，实现人的自我完善和发展，在很多时候和很多场合，教育的投入是很难用经济学的效益性规则来衡量的，它对学生所产生的影响也往往很难用经济指标来衡量。因此，完整的教育产权不仅要考虑到各方投资人的合理回报，更要在关注经济利益的同时，关注与人整体发展相关的无形收益和社会效益。所以，衡量一个民办高校运作的成功与否，不是仅仅只看它规模有多大，赚了多少钱，，更是要看它培养什么样的人，培养的这些人在社会上能干些什么，在多大程度上服务于社会，服务于民众。完整有效的教育产权必须保证教育的经济性和教育性的协调。

(五)民办高校有效运作的保障:灵活低廉的产权界定技术成本

民办高校的有效运作，离不开技术手段的支撑和保障。产权界定的技术成本直接决定民办教育产权的运转效率，如果教育产权界定的技术成本过高，则很难对教育产权主体进行清晰的界定，产权制度也就无法对产权的激励机制做明确的规定。产权界定的技术成本一方面由社会总体技术水平发展状况决定，另一方面与技术开发费用的高低和人们的重视程度有关。产权界定、保护和监督产权交易的成本直接决定了教育产权制度运行的有效性。

教育产权界定的技术随着人们对教育产权的重视程度而发展，对教育产权清晰界定、保护和维护教育产权交易的公平、公正能激励更多的社会资金投资教育并提高教育资源的使用效率。

《民办教育促进法》第五十一条规定:“民办高校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。但是，目前《促进法》及其实施条例对民办高校取得“合理回报”的规定较为严厉，手续也较繁琐。很少有学校会明确表示希望得到“合理回报”，但很多学校都在朝这个“合理回报”张开双臂。这样，一旦民办高校通过正常途径很难获得“合理汇报”，其必然就会通过其他方式获得，运行成本就比较高，其效益就必然低下。鉴于此，国家的政策应该更具有针对性和可操作性，使民办高校在产权运作方面更加顺利和高效。

［1］潘懋元．教育主权与教育产权关系辨析［J］．中国高等教育，2003(6)．

［2］张铁明．教育产业论:教育与经济增长关系的新视角［M］．广州:广东高等教育出版社，1998．

［3］崔玉平．高等教育制度创新的经济学分析［M］．北京:北京师范大学出版社，2002．

［4］徐文．教育产权论［D］．武汉:华中师范大学，2004．

［5］黄少安．产权经济学导论［M］．济南:山东人民出版社，1995．