政治现代化视野下中西政府权力比较

李 超，李蔚萍

(1．郑州大学公共管理学院，郑州450001;2．中州大学 经济贸易学院，郑州450044)

政府权力原本是一个流动的整体，其内部结构只是为了这个整体的良好运作而架构的。虽说从古代至现代，政府权力结构走过了一个从简单到复杂的漫长过程，政府权力的现代化是一个从理性化、世俗化到制度化、民主化的系统结构，然而，四个要素之间并非完全共时性或历时性(更接性)产生并运作的，因此，政府权力的现代化是一个非常复杂的结构和过程。再加上各国、各地区历史与现实的不同，更扩大了各国、各地区政治权力的现代化差异。

一、政府权力的理性化

所谓“政府权力的理性化”，是指从传统政治体系向现代政治体系的转型过程中，政府的权力和权威从传统的以部族、家族的根本利益为核心的“王朝理性”向以现代民族国家的“国家理性”(整体利益)方向运行或发展的过程。因而，统一和权威是政府权力理性化的集中标志。

首先，从理念方面看，众所周知，中世纪的西方，盛行的是“有限王权论”。所有权力和权威，包括国王及其政府的权力和权威来自法律和习俗规范，即“法律造就国王”。权力理性化理念产生较迟，相反，早在16世纪，欧洲大陆的法国已提出了最高权力和权威的概念——主权。其次，从实践方面看，17世纪是政府权力理性化向欧洲大进军的时代。17世纪初西方基督教世界的每个国家，从英国到法国，从葡萄牙到芬兰，从爱尔兰到匈牙利，都有等级代表会议，而到17世纪末，这些国家的议会大多被取消，或者是权力大大削弱。等级代表会议的权力大多被集中到专制国王及其政府手中。在德国，政府权力的理性化是从铁血宰相俾斯麦开始的，美国的政府权力理性化开展得较欧洲国家为迟，美国政府权力的理性化实际上是19世纪后期南北战争后才真正开始的。

在中国，虽然早在秦汉时期就出现了统一的中央集权的政府权力和权威，但整个封建时代，与其他东方国家一样，封建王朝的政府权力均以神权和家族利益为基础而非以世俗理性和国家利益为基础。单纯有集中的权力和权威而无世俗理性和国家利益，并不能说政府权力已理性化。1927年国民党南京中央政府建立之后，只是表面上统一了中国，但实际上它只控制了长江流域的几个省，直到1949年新中国建立，中国共产党是用革命的手段真正统一了中国，并建立了权威的中央政府。

众所周知，作为政治现代化的基本要素或首要标志是政府权力理性化，而政府权力理性化的主要体现是政府权力和权威的集中，但有了较集中的权力和权威，并不等于政府权力理性化了，关键是看集中的权力和权威是否为世俗理性和国家利益服务。在评价统一和权威、集权与专制时，不能简单化，要尽可能分清是否有利于政治现代化的成分或层面，然后根据其主要成分和层面是否有利于政治现代化来对统一和权威、集权与专制作出恰如其分的历史定位和现实评价。

二、政府权力的世俗化

所谓“政府权力的世俗化”，是指政府权力的结构与功能不断分化与组合，使政府权力不断专业化、技术化、复杂化、系统化的过程。实际上，不是政府权力的分化程度越高，越会自动或无条件地带来政府权力运行的高效能。政府权力的世俗化实际上必须内含专业化需要的分工与合作两种基本的价值取向，而且高度分化的同时意味着高度的集中与协调。

英国资产阶级革命之后，英国才开始了政府权力世俗化(分化)的进程，其中最显明的例子是17世纪末、18世纪前期内阁制的逐步形成及其权能的扩大。英国政府权力的世俗化较大规模进行主要是19世纪几次选举改革后的事。20世纪中叶之后，英国政府的结构—功能适应现代社会公共事务日益复杂化的需要，向着权能高度分化和高度集中的方向发展。美国政府权力的结构—功能分化与英国有所不同，美国政府权力世俗化的趋向有利于总统及其行政部门。与英、美相比，法国政府在结构—功能分化的同时，其权能的集中化和协调化问题一直解决得不好。

旧中国的政府体制与明清政府体制有一点至少是相同的:结构功能在分化，但权力部门之间没有相对独立性，所有政府分化了的权力均从属于最高权力，这是违背现代政府专业化以提高政府效能的原理的。正是这一点，使旧中国政府的运作效能无法在世俗化的过程中同步得到提高。建国后从1954年宪法开始，中国政府权力的世俗化依法进行，中国政府权力的世俗化是极为片面的，只有结构分化，尚无功能独立性。改革开放以来，经过几次政府机构改革，特别是1988年以来的政府机构改革，中国各级政府的结构有所减少，功能有所转变，政府机构间，特别是立法、行政和司法机构间的相对独立性有所成长，但这种相对独立性的规则化程度即法律化、制度化程度尚很有限，因此，政府结构功能的世俗化程度不够高，它影响着中国整个政府体制的总体功能的发挥和中国政府整体效能的提高。

政府权力的世俗化既体现为结构—功能的更多分化，也意味着结构功能的更多协调，在现代化前期与中期政府权力的结构分化进程虽有扩大政治民主的目的，但主要是为提高政府效率。到现代化后期，在基本确立民主体制的前提下，政府权力的功能适当集中不仅仅是为了提高政府效率，更重要的是更好地保障政治民主的真正实现。现代化国家在政府权力的世俗化进程中，既要注意效率取向，又要重视民主价值，但不可能也没必要将效率取向与民主价值完全同等对待。

三、政府权力的制度化

所谓“政府权力的制度化”，指政府权力的来源、组织和运作从传统政治体系中以君主个人意志和少量不完善的法律制度为转移，向现代政治体系中由一系列法律制度加以规范化、程序化，以提高政府权力对变化着的社会环境系统的适应能力、内聚能力和创新能力的过程。实际上就是通过政府权力系统的法律化、规范化和程序化，提高政府适应社会变革需要，吸纳社会更多认同和支持，求得增强政府权力自我稳定、自我发展能力的行为和过程。

英国政府权力制度化的两个最突出的特点是:第一，其制度化进程伴随着国家权力中心从国王向议会，从议会向内阁的两次大转移。制度化实际上只是把这种权力中心转移的事实给予法律化、规范化而已。第二，其制度化既表现为书面的法律化，也表现为非书面的惯例化。与英国相仿，法国政府权力的制度化也是从限制王权和政府权力开始的，第五共和国的政治制度安排包括政府权力的制度化才真正与现代工业社会的核心价值—效能相协调。这同影响法国政府权力制度化的其他配套制度，如公民权利制度，特别是经济社会权利制度、政党制度、利益集团制度等制度的现代化的“滞后”是同步的。美国政府权力的制度化与英、法均有不同，除把政府权力建立在书面的条文的制度化规范基础上这一特点外，美国政府权力制度化的另一大特点是:经济社会危机加快了美国政府权力制度化的步伐。

在中国，自秦汉、隋唐至明清(清中叶)，传统政府权力的制度化程度比同时期西方国家的政府权力的制度化水平要高得多。然而，从传统政府权力的制度化向现代政府权力的制度化的转变，中国却大大滞后于西方国家。中华人民共和国建立后，特别是1954年之后，比较大规模的政治制度化措施才得以采取，这无疑大大推进了新生共和国的国家能力和政府能力的提升。显然，一个政治体系中假如没有强有力的制度化措施去限制最高权力走向专制，那么，这个政治体系的政治制度化水平不能算是高的，即使其他法律制度非常发达。

各国政府权力的制度化进程各有先后，侧重点互有不同，但有三点是共同的:第一是政府权力的制度化不仅有公民权利的扩大和限制，更有对政府权力的扩大和限制;第二是政府权力的组织与运行的规则更理性、更系统;第三是政府权力的组织与运行的规则更文献化、法律条文化，更趋同化。现代化国家在政府权力的制度化进程中，一方面要从本国国情出发去设计政府权力制度化的切入点和侧重点，另一方面也要注意各国政府权力制度化的共同性和普遍性。只有这样，才能平衡公民权利与政府权力的关系，才能减少两者潜在的、可能的矛盾和冲突，使政府权力的制度化进程更加平稳、扎实。

四、政府权力的民主化

所谓“政府权力的民主化”，是指政府权力从传统的排斥臣民参与和控制的贵族性权力向现代的容纳公民参与和控制的大众化权力转变的过程。这意味着:第一，公民政治参与的领域和事务的扩大。第二，公民政治参与的途径和手段更加丰富多彩。第三，公民政治参与的方式、方法有了质的变化。第四，国家政权或政府权力的性质逐步从少数人的政权向多数人的政权方向发展。可见，所谓“政府权力的民主化”，实际上是以扩大公民政治参与为主要途径和手段的促使政权性质形式上或实质性地从少数人的政权转向多数人或大众化的政权的过程。

在英国，大规模的政府权力民主化进程大大晚于政府权力的理性化、世俗化，而与政府权力的制度化又几乎并肩而行。英国王权的民主化，即从封建贵族专制主义“王权”向资产阶级立宪主义“王权”的转变，始于“光荣革命”，但其大体完成要至19世纪后期。政府权力的民主化始于王权的立宪化即从贵族化到资产阶级化，发展于选举政治、政党政治的现代化，成熟于利益集团政治的现代化。法国政府权力的民主化是与它的政体的现代化从君主制向共和制、从议会共和制向半议会半总统制发展密切联系在一起的。从君主制走向共和制使法国公民更多地参与政治，影响政府权力的价值取向有了一个良好的政体形式之前提。反过来，公民更多地参与政治，影响政府权力的价值取向也是议会共和制走向半议会半总统制的重要社会基础或曰民意基础。与英国、法国有所不同，美国现代民主的发生和发展的真正动力是从19世纪中叶开始，资本原始积累已引起社会现代化的强烈冲动:从传统农业社会向现代工业社会的转变;与经济社会的现代化相伴随，政治形态也被迫逐步现代化:民主化、权威化和制度化。

与欧美各国相比，传统中国的政府权力民主化是在专制政体受到内外强烈挑战的情况下开始的。原因在于:内生于中国的传统专制政治已严重阻碍传统中国接受并发展新的生产方式和知识技术。就是说，中国政府权力的民主化是从共和制代替君主专制开始的，但由于长期的封建专制制度和思想、战争状态和后来“左”倾思想的影响，加上目前中国的整体经济社会发展水平还很低，社会结构整合有限，因此，中国政府权力的民主化道路还有很长一段路程要走。

不论欧美发达国家或发展中国家，政治民主化内含的精神实质是一致的:公民更多地参与政治过程，更多地影响政府政策，政府权力日益为公民社会和公民个人所控制。虽然政府权力民主化是现代政治或现代政府的核心特征，没有政府权力民主化就谈不上现代政治或现代政府，更谈不上现代政府权力的现代化，但仅仅有现代政府权力的民主化，并不能实现整个政府或政府权力的现代化。政府权力的民主化的向度和速度，一定要与政府权力现代化的其他子系统相配合。

从对政府权力现代化的理性化、世俗化、制度化与民主化等各个层面进行深入细致的分析研究中，不难看出，虽然政府权威和公民参与是两个十分关键的因素，但政府权力的现代化是一个具有内在密切联系的整体系统，四个要素在时间和空间上常常是并存发展的，但不同时间序列、不同空间范围中四者的整体结构是有所不同的。这取决于该政治体系的内外环境状况的特殊性。这就启示我们，无论是欧美发达国家还是广大发展中国家，政府权力要实现从传统向现代的转变，必须按照自身的时空特点和环境条件去设定、开展和评价政府权力的现代化进程，不可简单划一，从而找准适合自己的政府或政治现代化的契入点或突破口，从而分阶段、有计划推进政府或政治现代化进程。

［1］施雪华．政治现代化比较研究［M］．武汉:武汉大学出版社，2006．

［2］罗荣渠．现代化新论续篇:东亚与中国的现代化进程［M］．北京:北京大学出版社，1997．

［3］施雪华．论政治现代化的模式［J］．武汉大学学报:社会科学版，2002(11)．

［4］陈振川．中西政治现代化模式此较［J］．中共南京市委党校学报，2006(2)．