信息公开—强制征地制度的第三维度

2011-02-09 08:42陈若英

中外法学 2011年2期

陈若英

关于我国政府征地制度〔1〕除特别说明之处,本文采用了广义上的征地概念,既包括政府对农村集体土地和集体土地上房产的强制征收,也包括政府对城市国有土地上房屋的征收;既包括自愿的征收,也包括在双方未就征地赔偿安排达成合意后由行政机关或法院进行的强制征收。的学理讨论和法律实践较多集中于两个问题:赔偿标准和地方土地财政。本文指出,这两个问题的解决都需要获得和解读大量关于征地和地方财政的信息,但这里存在严重的信息不对称。在现行财政制度和征地制度下,这些信息散落于基层政府甚至是村民委员会的工作过程中,被征地人的诉求和上级政府的立法执法均面临高昂的信息获取成本。尽管政府征地制度并非中国所独有,但与已经完成城市化和工业化的国家相比,中国目前的征地频率居高不下,征地单位项目和总体上涉及的地域范围和被征地户数可谓史无前例,使得政府征地制度中信息不对称的负面影响尤其突出。信息不对称给土地管制这一公共消费品的供需双方都造成了伤害。对提供公共产品的政府而言,部分地方政府在强制拆迁中的暴力行为和其他权力滥用行为造成“柠檬市场”,使公民和媒体都很难区分“好”拆迁与“坏”拆迁,对立行为升级,公共政策的制定和被拆迁人救济都很难理性地进行。作为公共产品消费者的被拆迁者和公众也因为缺乏相关信息而陷入权利架空的困境。这一现状是我们不能绕过的一个严峻现实,也难以从其他国家的征地监管历史和实践中挖掘现成的答案。参考法律制度在其他领域应对信息不对称的制度安排,一条可能的出路是建立征地信息和基层政府财政收支信息公开制度,以每个征地项目而非传统的各级政府为单位进行披露,对执行征地的地方政府施加强制信息披露义务,细化应披露信息的内容,增强披露信息的可用性。这一措施将会使被征地人、监管部门和公众都获得更为丰富和高质量的信息,进而提高基层政府的决策质量和公信力。这一新制度的建立不仅有利于解决政府征地问题,还具有更深刻和普适性的意义。这一制度将提高我国财政的透明度,为公民知情权的实现提供制度保障,培养公民和政府官员参与公共决策的能力,为实现民主财政这一基本宪政价值提供更坚实的制度根基。

全文共分四个部分。第一部分阐释政府征地赔偿标准确定的地方性特征和信息不对称问题,并基于此特征指出赔偿中涉及的拆迁和安置成本福利只能由地方政府依据地方情况确定。而赔偿标准的确定和执行都必须依赖地方政府掌握的财政和经济信息,难以制定全国统一的标准,或是以全国统一的标准加以衡量。本文第二部分指出,我国对征地冲突的防止和处理不力的原因之一是征地制度和地方财政收支的透明度不高,在这样的制度背景下,力图用物业税〔2〕在本文中,物业税指政府针对不动产的所有权在所有权期限内征收的税负,英文制度和文献中称为property tax。我国的学术界和媒体也常将其称为房产税。来平衡地方财政收支需要三思而行。〔3〕在我国,政府对城市房地产考虑征收物业税的动机是多元的。除了增加地方政府收入这一传统目的,政府还希望借此抑制非自住型的城市房地产购买,抑制房价增长。本文仅考虑前一个动机和效果。笔者认为,不考虑第二个动机将不会影响本文的分析和结论。借鉴物业税较为发达的美国的经验,本文指出,对待土地财政问题更为有效和长期性的策略是将政府征地行为和相关的地方财政行为置于更有效的监督之下,赋予个人、上级监管机关和公众更有效的监督权能。而要实现这一权能,同样需要让相关各方获得地方财政收支和其他地方性的信息和知识,同样需要面对现行财政制度和征地制度造成的信息不对称问题。第三部分将信息不对称问题置于更广阔的理论和制度背景下,以便更具体和详细说明强制信息披露和信息公开制度对我国征地制度改革的借鉴意义。我们将目光投向两个在很大程度上依赖强制信息披露解决信息不对称问题的法律制度安排:环境污染防治和证券市场监管。在分析我国现有政府信息公开制度和征地制度不足的基础上,第四部分就政府征地制度和相关地方财政强制信息披露制度的建立提出了具体的政策建议和价值,并分析了这一制度革新可能面临的挑战及潜在的应对策略。第五部分小结全文。

一、征地赔偿标准的地方性和执行监督

征地的补偿主要涉及两个部分:被征收房屋价值的补偿和被征收人的搬迁、安置和停产停业补偿。我国现行的法律制度在两方面都有着墨,并力图在国家法律法规的层面对地方政府的行为进行规制。〔4〕例如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第 17条,2011年 1月 21日颁布生效,以下简称“城市房屋征收条例 ”。但这两部分赔偿的具体规则都难以通过全国性普遍适用的规范加以规制。相反,无论是房屋市场价值的厘定,还是搬迁、安置和就业成本的计算,都有赖于地方政府对地方性房地产市场和经济参数的掌握和处理;对农村集体土地上的房屋而言,甚至需要村民委员会利用地方性的信息和知识加以明确和具体化。同理,若要对地方规则的合法性、合理性和最终的执行情况进行判断,就必须拥有地方性的信息,例如当地房地产市场的价格和成本、居住成本等。村民委员会虽然不是一级政府,仅是“村民自治组织”,〔5〕《村民委员会组织法》第 2条,1998年 11月 4日修订。但其在征地赔偿和安置中扮演着重要角色,与村民的冲突不断,司法实践中不乏村民就这些问题状告村民委员会的案例。〔6〕例如厦门市马巷镇西坂村一案,厦门市中级人民法院终审判决村民胜诉,见“厦门:妇孺状告村委会获赔百万征地款”,http://www.fj.xinhuanet.com/news/2008-09/25/content_14500146.htm,最后访问日期:2010年 10月 2日。村民委员会在诉讼中的法律地位并不明朗,参见章永乐、杨旭:“村民自治与个体权利救济——论村民委员会在行政诉讼中的地位”,载罗豪才主编《行政法论丛》(第 5卷),法律出版社 2002年版。再如,在天津一个案例中,法院依据村民自治原则,未对征地赔偿问题作出判决,参见陈虹伟,焦红艳:“征地补偿款怎分配 61份起诉书折射难题”,载《法制日报》2008年 4月 20日,http://finance.sina.com.cn/china/dfjj/20080420/12254773832.shtml,最后访问日期:2010年 10月 2日。除特别说明之处,本文所指的基层政府不仅包括我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中定义的市县级和县镇级两级政府,还包括村民委员会。

对赔偿标准的规定,我国现行的法律规定反映了城乡二元的差异,并实行了房、地分离原则,对各类房地产类型的标准规定支离破碎,对耕地征收的具体赔偿标准则畸低。《土地管理法》作为法律效力仅次于宪法的法律,奠定了征地补偿的基调:按照“原用途”补偿的原则,〔7〕《土地管理法》第 47条,2004年 8月 28日修订。明确限定了耕地征收的赔偿标准,却对其他类型的集体土地和城市国有土地使用权保持了沉默。农村宅基地上的房屋长期被《土地管理法》作为地上附着物对待,农村居民直到 2010年才获得了“合理补偿安置”的权利,〔8〕参见国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》第三(八)条,2010年 6月 26日,及《保障被征地农民生产生活和长远生计——国土资源部耕保司负责人解读,〈关于进一步做好征地管理工作的通知〉》最后一段。2010年 7月 10日,下文简称“2010年征地通知 ”,见中央政府门户网站:http://www.gov.cn/ zwhd/2010-07/10/content_1650569.htm,最后访问日期:2010年 10月 20日。但其规定的“建筑重置成本”法却似乎与“合理”相去甚远。宅基地的补偿标准则仅仅笼统要求补偿总水平“应能保障其选购合理居住水平的房屋”,〔9〕参见“2010年征地通知 ”第三(八)条。细节循地方规定。〔10〕同上注。尽管农村集体土地的征收是众多暴力事件和矛盾的焦点,却因为立法权限的障碍而暂时被搁置。〔11〕例如,国务院法制办、住房和建设部负责人在就《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布接受新华社记者采访时,明确解释了这一立法权限的障碍,见陈菲、杨维汉和隋笑飞:“国务院法制办、住房和城乡建设部负责人为《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布接受新华社记者采访的新闻稿”,新华网:http:// www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201101/22/t20110122_22162914.shtml,最后访问日期:2011年 1月 26日。在“城市房屋征收条例”颁布之前,城市房屋的补偿标准问题同样悬而未决,相关的法律法规仅笼统地要求政府“依法给予拆迁补偿”〔12〕《物权法》第 42条,2008年 1月 1日生效。和“保障被征收人的居住条件”等,〔13〕《城市房地产管理法》第 6条,2007年 8月 30日修订。并未规定具体的补偿标准或金额计算方法。

在“城市房屋征收条例”的制定和颁布过程中,补偿问题成为公众意见的焦点,〔14〕陈菲等,见前注〔11〕。并最终占据了该条例五章中的一整章。〔15〕参见“城市房屋征收条例 ”第三章。这一条例采纳了实质和程序相结合的立法模式,不仅明确规定了赔偿的范围,〔16〕参见“城市房屋征收条例 ”第 17条。还将赔偿金额的确定权从政府手中交予适格且经合法程序任命的房地产评估机构,并规定了一个底线:“房屋征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格”。〔17〕参见“城市房屋征收条例 ”第 20条及第三章的其他条款。这一立法技术巧妙避开了详细描述补偿标准的繁琐任务,但却面临另一个挑战:可供参考的市场价格在今天的中国在合理的成本范围内是否可寻。

这一标准可谓是站在了巨人的肩膀之上:“合理市价 (fair market value)”已经被美国联邦判例法规定为实现“公平补偿”(just compensation)的具体标准。〔18〕Coniston Corp.v.V illage of Hoffm an Estates,844 F.2d 461,464(7th Cir.1988).但“魔鬼隐藏于细节中”,此中国市场非彼美国市场。截至 2009年底,美国房地产市场的市值达到了近 11.5万亿美元;〔19〕Andrew C.Florance,Norm G.Miller,Jay Spivey and Peng Ruijue,Slicing,Dicing and Scoping the Size of the U.S.CommercialReal EstateMarket(2010年 4月 26日草稿,Copyright CoStar,Inc.2010)附表 3,http:// www.sandiego.edu/business/documents/sizeofthemarketdraftApril26.pdf,最后访问日期:2010年 10月 2日。但无论是其征地发生的频率还是征地涉及的户数规模,都不可与中国的旧城改造或是农村城市化的征地同日而语。美国合理市价核算的精准性和便利性凸显。我国的城市房地产交易市场的成长速度可观。〔20〕根据国家统计局的统计数据,房地产企业投资额在 2009年、2008年和 2007年分别达到了人民币36亿元、35亿元和 25亿元,链接分别为:http://www.stats.gov.cn/tjsj/jdsj/t20100119_402614880.htm,http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20090226_402540710.htm,http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/ 2008/indexch.htm。但自住房保障制度从实物分房改为货币化福利开始,中国城市房地产交易市场的发展历史不到三十年。农村城市化过程中的征地矛盾最为尖锐,最需要明确补偿标准,但农村和城乡接合部却是房地产市场最新近出现和最薄弱之处,市场可比价格也最难确定。这就使得市场公平价格这一魔术棒在最被需要的地方显得最为无力。

其次,即使在合理的成本范围内推定合理市价是可实现的,期望政府官员按照该标准进行赔偿可能也只是个美好的理想。美国在这方面的历史经验值得我们注意。市场参考价格的确定并非自动的发现过程,而需要在具有细微差别的不同计算方法中谨慎选择,不同的选择会给最终的结果带来巨大的差异。对于各种方法的提供和选择需要考虑的因素,美国征地的主要联邦判例均没有涉及具体的方法和选择,而由地方法院审查,〔21〕Christopher Serkin,TheMeaning ofValue:Assessing JustCompensation for Regulatory Takings,99Nw. U.L.Rev.677,683.审查的依据则是每个州各自的征收法律中的相关规定。也就是说,地方政府官员实际掌握着计算方法的选择权。此外,数项实证研究揭示,政府经常在赔偿标准之上〔22〕较有影响力的一项研究是:Nicole Stelle Garnett,TheNeglected Political Economy of EminentDomain, 105M ich.L.Rev.101(2006),揭示了赔偿的金额甚至是评估价格的 1.5倍。但这一实证研究的对象仅是印第安纳州 (Indiana)一个市区 (St.Joseph County)的征地赔偿案例,代表性不足。或之下〔23〕例如:Curtis J.Burger&Patrick J.Rohan,TheNassau County Study:An EmpiricalLook Into the Practices of Condemnation,67Colum.L.Rev.430,439-40(1967),作者揭示:在纽约的一个州(Nassau County),在 1960年到 1964年期间,84%的被征地人获得的补偿额都比按照两种不同的计算方法计算出来的标准金额的低端还低,在 57%的征地赔偿案例中的赔偿额都低于评估值的 90%。进行补偿。帕西亚·蒙克 (Patricia Munch)对芝加哥市 1962年到 1970年的征地案件进行的研究甚至发现了过度补偿和补偿不足的固定模式:房地产价格高的区域的被征地人获得的赔偿普遍高于赔偿标准,而低价区域的被征地人获得的赔偿则普遍低于赔偿标准。〔24〕PatriciaMunch,An Economic Analysis of EminentDomain,84J.Pol.Econ.473(1976)(finding that in Chicago,Illinois,from 1962 to 1970,low-valued properties received less than market value and high-valued properties received more than market value).台湾学者张永建对纽约 1990年到 2002年的征地案件研究证实,90%的被征地人获得的赔偿额都偏离了公平市价。〔25〕Yun-chien Chang,An Empirical Study of Compensation Paid in EminentDomain Settlements:New York City 1990-2002,Journal of Legal Studies,39(1),201-244.张对台湾征地案件的研究提供了台湾地区征地补偿额偏离法定补偿标准的实证案例。〔26〕Yun-chien Chang,Empire Building and Fiscal Illusion?An Empirical Study of GovernmentOfficialBehaviors in Takings,http://lsr.nellco.org/cgi/viewcontent.cgi?article=1146&context=nyu_lewp,最后访问日期: 2010年 10月 20日。至于偏离的原因,学者们解释各异,有的认为尽量压低补偿金是地方官员趋利避害的自然选择,〔27〕这一派通常被称为“财政幻想派 ”(fiscal illusion theory)——该派认为,在地方官员眼中,征地行为的唯一成本是政府需要支付的补偿金,例如:W illiam A.Fischel,Takings and Public Choice:The Persuasion of Price,in 2The Encyclopedia of Public Choice549(Charles Rowley ed.2002).而超标准补偿则被认为是地方官员为继任获得选票屈服于政治势力强大的被征地人的结果。〔28〕Daryl J.Levinson,Making Government Pay:Markets,Politics,and the Allocation of Constitutional Costs,67U.Chi.L.Rev.345,357(2000).总之,地方政府的实际赔偿偏离合理市价似乎是常态,因此需要对偏离幅度的合法性和合理性进行判断。但无论是对这一问题的判断还是对合理市价的探寻,我们都需要更丰富的市场信息和财政收支信息。

考察完对失地和拆房的补偿问题,我们还需面对被征地人在被拆迁时的另一个沉重负担:迁移和安置。我国“城市房屋征收条例”第 17条明确规定了该等费用应当包括在赔偿金额中。与此相类似,美国联邦政府 1970年通过了一项法案专事征地中产生的迁移和安置问题 (relocation)。该法案要求联邦政府机构和所有使用联邦政府资金的地方项目在征地时提供统一 (uniform)和公正 (equitable)的拆迁安排。〔29〕《1970年安置协助和不动产收购政策法案》(2004年最后一次修订,Uniform Relocation Assistance and Real Property Acquisition Policies Act of 1970,42 U.S.C. §4601-4655(2004)前言。值得注意的是,这一法案授权联邦政府支付给被拆迁人每户不超过两万两千五百美元的搬迁安置费。〔30〕《1970年安置协助和不动产收购政策法案》Section 203(a)。与失地拆房的损失相比,搬迁安置费的计算要求更多的地方性知识和地方性信息,因为我国目前还未出现一个贯通全国的搬迁和安置市场,农村征地中的农民安置问题更缺乏市场先例。尽管我国房地产市场的发展在很大程度上逾越了地方行政区划的界限,为失地和拆房的补偿提供了一定的参考标准。由于缺乏地方性知识和信息,而中国经济正处于无前例可循的急剧的转型和调整中,信息更新速度惊人,由中央和省级政府汇总出普遍的拆迁和安置标准和规则既不经济也缺乏合理性。相反,拆迁安置计划的制定和实施几乎完全依赖于地方政府的安排,受制于地方财政、地方公共产品提供、居住条件和就业等状况。同理,对地方政府安置安排的评价也必须基于丰富和准确的地方性信息和知识。

当然,如果地方政府能完全内化征地给被征地人和其所在社群造成的损失,我们兴许根本不需要知晓地方政府制定的补偿标准及其执行情况,关于政府赔偿的地方性信息缺失也会变得无足轻重。但这一可能性已经在现实的镜子上撞得粉碎,〔31〕例如:W illiam A.Fischel&Perry Shapiro,Takings,Insurance,andMichelman:Comments on Economic Interpretation of“Just Compensation”Law,17J.Lega Stud.269,269-70(1988)。补偿不足导致我国政府和被征地人的暴力冲突频繁发生,促使我们将目光投向我国现有地方公共财政的积弊和由此而生的策略性行为。如何使地方政府摆脱土地财政的羁绊和暴力冲突遂成为征地问题讨论的又一重要的维度。在本文第二部分的分析中,我们将指出,对土地财政的准确评价和改革更需要解决地方政府财政收支和经济状况信息的获取难题。在我国财税制度透明度阙如的状况下,我们应当更为谨慎地进行地方税收权的改革。

二、土地财政改革和财税信息公开

中国公共财政体制财权上收和公共产品提供责任下分造成了地方政府财权和事责的严重不匹配,加剧了地方政府对所谓“土地财政”〔32〕关于这一问题的论述很多,例如:张清勇:“纵向财政竞争、讨价还价与中央——地方的土地收入分成对 20世纪 80年代以来土地收入的考察 ”,《制度经济学研究》2009年第 1期;李尚蒲,罗必良:“我国土地财政估算 ”,载《中央财经大学学报》2010年第 5期。的依赖。土地出让收入在地方财政收入中的比重从 2001年的约 16%上升到了 2007年的约 50%。〔33〕参见唐在富:《中国土地制度创新与土地财税体制重构》,经济科学出版社 2008年版,页 159。为提供城市化所需要的公共设施和公共产品,地方政府压低征地的赔偿额和拉高土地出让金的冲动日益加剧。在地方事责不缩减的前提下,地方政府财权的多元化似乎成为解开土地财政之结和政府征地冲突的当然方向。土地的物理特征和经济特征使土地上附着的权利成为理想的征税对象,其永续性、稳定性和较低的征收管理成本对地方政府增加收入具有不可抵御的吸引力。学者们根据土地制度和税收的一般经济原理,建言开征物业税或房产税为地方政府提供永续稳定的财政收入来源。〔34〕参见蒋省三、刘守英、李青:“土地制度改革与国民经济成长 ”,《管理世界》2007年第 9期。在中国现阶段推行这一普适原理和制度似乎顺理成章,且具有现成的法律基础;〔35〕1986年 10月 1日生效的《中华人民共和国房产税暂行条例》第 2条规定“房产税由产权所有人缴纳 ”,但该条例的第 5条第(4)款对“个人所有非营业用房产 ”暂免征收。但我国现有财政制度中的信息不透明问题却有理由让我们质疑这一看似符合一般经济规律的建议。

土地出让金和相关税费的收取,本质上是对土地开发建设行为的征税行为;与房产税、住房保有税、物业税等针对财产权持有征收的税种相比,土地出让金具有两个特征,且两个特征都与信息透明度密切相关。第一个特征是税基计算机制。土地出让金目前通过市场化的谈判(协议)或竞标 (招拍挂)中的价格撮合机制形成。尽管我国划拨和协议出让土地比例不低,〔36〕蒋省三、刘守英:“土地融资与财政和金融风险——来自东部一个发达地区的个案 ”,《中国土地科学》2005年第 5期,页 3-9。但恰是因为其不透明的缺点,划拨和协议出让方式已经逐渐退出了土地资源分配过程。随着市场的发展和成熟,市场撮合机制的效率和公平性也会逐步提高。物业税的税基计算则不同,即使在物业税和市场机制均发达的美国,物业税的税基也是基本通过评估机构评估辅之以政府的核算确定,其面临的基本问题是评估质量和政府核算的公正性。评估质量在一定程度上可依靠足够的市场竞争来保障,而政府核算的公正性则需要更为复杂的政治选举制度、司法监督和媒体监督来支撑。对我国而言,两种监督机制都尚不健全。我国长期对房地产评估机构实行政府准入管理,抑制了市场竞争的压力,提供了相当的寻租和腐败空间。未来如果将评估结果与缴税义务挂钩,寻租的动力和预期收益都将进一步提高;而且,将税务机关扯入利益链,恐会催生更令人担忧的制度性寻租行为。在今天赋予我国税务或是房地产管理部门核定税基和征税的权力也面临类似的隐患。与物业税相比,我国现行土地出让金制度的第二个特征在于征收频率的一次性,而物业税的普遍做法是每年核算征收。在透明度欠缺的政府决策过程中,与被征税人频繁接触博弈的危害可能会远胜于一次性的谈判博弈。此外,物业税征收所需要的财力和人力远非既有的地方政府人员编制所能承受,必然需要扩大税收部门的编制和资金。政府规模和财力的扩大在一定程度上会缓解专业化的压力,但并不能自动驱除透明度缺乏带来的担忧。约瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)将不透明的税制征税形象地描绘成“如何拔鹅毛却不让鹅叫的艺术“。〔37〕原文为“the art of taxation as akin to plucking a goose in a manner that ensures that it does not squawk”,Joseph Stiglitz On Liberty,the Right to Know,and Public Discourse:The Role of Transparency in Public Life, Oxford AmnestyLecture,January 27,1999。从长远来看,一个财政不透明的大政府可能比一个同样不透明的小政府更糟糕。随着我国重庆和上海两地政府于 2011年 1月对个人开征房产税,〔38〕《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》、《重庆市个人住房房产税征收管理实施细则》和《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》,均于 2011年 1月28日实施。这一理论性的担忧已然成为一个现实问题。

物业税与现行的土地出让金制度相比凸显的上述特征不难让我们看出物业税对政府运作透明度的高度敏感。物业税与透明度的第一个连接点是税赋水平的确定。如果以平衡地方财政收支为目标,减少地方政府使用征地制度,在确定合理的税赋总水平和税率时,我们至少需要了解和量化各种不同收入来源之间可能存在的消长关系。而这一发现过程必定涉及地方政府收支基本数据的收集和分析,包括征地行为中的收支。地方政府为既往的决策应当已经收集了大量的信息,但在外界从未知晓这些数据之前,如果要求地方政府以增加新税种为目的而提供这些数据,则很难阻止地方政府为证明开征新税种和高税率的必要性而在数据提供上采取策略行为,虚夸地方财政缺口和对土地财政的依赖。为避免这样的道德风险引致的策略行为,我们有必要将这些基本信息的公开与新税种开征相分离;而实现这一分离的直接途径就是上述基本信息的公开制度独立先行,在公众、上级政府和立法机关获得足够可靠的历史数据之后,再以此为基础考虑征收新税种、确定税率。

最后,即使开征物业税,我们也很难期望地方政府会在短时间内彻底放弃征地和其他就房地产收取税费的增收手段,而对后者的监督依然要依赖于对征地成本和地方财政收入信息的掌握。物业税极为发达的美国为此提供了很好的例证。美国的市镇级政府 (municipal government)需要负担本级财政支出的约三分之二,物业税占了其中一半,而剩余地方财政收入的约三分之一来自财产税之外发展出的一系列土地税费征收制度。〔39〕StatisticalAbstract 2003,页 302-303。http://www.census.gov/compendia/statab/st_abstracts.html.针对具体的公共产品提供和改善对受益人征收的“地产特别费”(special assess ments)源于英国 1250年颁布的一项法案,〔40〕关于这项制度的介绍和历史,见 Stephen Diamond,The Death and Transfiguration ofBenefit Taxation: SpecialAsses sments in Nineteenth-Century American,12J.Legal Stud.201(1983)。在 20世纪上半叶构成了市镇级政府收入的重要来源;根据 1913年的一项统计,在洛杉矶等四个城市,地产特别费占到这些城市市政收入的 20%,在所有人口超过 10万人城市中的占比也达到 12%。〔41〕Tax Foundation,Inc.,SpecialAsses sments and Service Charges inMunicipal Finance(1970),pp.9-10.美国各地都出现了大量几乎完全依赖地产特别费收入运行的“商业复兴区”(business improvement districts),2005年全美大约有 1000个这样的特别区域。〔42〕参见 Richard Briffault,A Government forOur Time?The Business ImprovementDistrict and Urban Governance,99Colum.L.Rev.365(1999)。此后,地方政府通过对开发权附加“开发负担”(development exactions),把某些公共产品和基础设施的提供义务作为开发权授予的先决条件,发展到直接向开发商事先收取费用,确保公共产品和设施在未来的供应。〔43〕VickiBeen,“Exit”as a Constraint on Land Use Exactions:Rethinking the Unconstitutional Conditions Doctrines,91Colum.L.473(1991).这与我国向开发商收取土地使用权出让金和附加的经济适用房开发任务的操作实践极为相似。自 20世纪上半叶,美国市镇级政府对这一收费手段的运用急速上升,但鉴于政治制度和司法制度对这些手段使用的充分监督,联邦立法机关和法院,甚至是各州的立法机关和法院对此基本采取了放任的态度。〔44〕参见 Been&Ellickson,Land Use Controls,Cases and M aterials,Aspen Publishers,2005。中美政治经济制度迥异,但在微观层面上,个人在面对经济利益和政治约束时的考量和选择差异并不大。地方政府通过征收土地房产税费增加收入减轻负担的动力难以完全消除甚或是驯服,对这些手段和日后可能不断翻新的增收减负手段进行财政收支和预算监督才是长久之计,而信息公开则是预算监督实践的基础。〔45〕参见李燕:“财政信息公开透明是预算监督管理的基础 ”,《财政研究》2010年第 6期。

三、信息不对称

本文的第一部分和第二部分指出了中国征地制度改革中两个重要维度均需要我们就征地和地方财政获取大量的信息。但严重的信息不对称不仅存在于被征地人和征地机关之间,也存在于地方政府和上级政府之间。执行征地的地方政府掌握了几乎所有的信息,个人、上级政府和公众都缺乏法律手段抑或替代机制获取这些信息。与其他已经完成城市化和工业化的国家相比,中国的政府征地发生频率更高,涉及的地域范围和户数更广更大,进一步加剧了信息不对称给立法和执法带来的困难和成本。这是任何公共决策都不能绕过的一个严峻现实,也因此无法在其他国家的征地监管历史和实践中寻找到可资利用的答案。除了影响被征地人权利的实现和上级政府对下级政府的监督,这样的信息不对称还具有更为隐蔽的危害性。普通消费品市场中消费者和生产者之间信息不对称造成“柠檬市场”的机理〔46〕George Ackerlof,The Market for Lemons:Quality Uncertainty and the Market Mechani sm,Quarterly Journal of Econom ics,84(3)(1970),488-500.也会在公共产品市场上造成类似的结果:当公民和媒体因为缺乏信息无法区别地方政府的“坏”征地和“好”征地时,会倾向于假设所有的征地行为都是“坏”行为,而这样的假设会消弭地方政府进行“好”征地的动力,使“坏”的征地行为驱逐“好”的征地行为。

信息不对称问题和其影响早已受到学者重视。〔47〕Joseph Stiglitz为 2001年诺贝尔经济学奖颁奖所做的发言提供了一个综述:Information and the Change in the Paradigm in Economics,Prize Lecturer,December8,2001,http://nobelprize.org/nobel_prizes/economics/laureates/2001/stiglitz-lecture.pdf。甚至在极其推崇信息公开的美国金融市场,经济学家也被批评通常只关心哪些信息为公众所及,而不关心这些信息是如何被披露的。〔48〕Lucian Bebchuk,Jesse M.Fried,PayW ithout Performance:Overview of The Issues,30J.Corp.L. 647(2004-2005).这一批评同样也适用于对我国强制征地制度的讨论。他同时指出增强信息透明度对公司施加的成本比较低,因为这些信息已经存在。〔49〕同上注。类似于消费市场,对立法和执法而言,信息不对称使法律对有害行为的发现和惩处成本高昂,难以避免复杂的博弈、腐败甚或是彻底失败。政府的主动查处和受害人追诉这些传统的法律手段都常常因此而失去惩处和威慑的功能。降低法律执行成本的一条路径就是迫使信息持有人披露信息以换取一定范围的行动自由,奖励能以较低成本获取信息的第三方主动披露信息,改善立法质量,使有效执法成为可能。以下仅举两例说明这一思路在法律制度上的具体运用和效果,以期证明在政府征地制度中推行信息披露制度的制度可行性。这两个例子分别是企业对污染物排放的报告制度,以及上市企业及其关联人和内幕人对关联交易和内幕交易的披露制度。

污染物排放几乎是生产活动的必然产物,法律对此采取了排放量控制而非禁止的手段,通过对超标排放施加法律责任来威慑和减少污染排放行为。但无论是排放标准的制定,还是对超标排放的惩处都需要获得排放物构成和排放量的基础信息。排放企业的数量和地理分布决定了由执法部门或潜在受害者来进行监控的成本过高。美国创设了对污染企业施加污染物排放的强制报告义务,〔50〕例如我国《大气污染防治法》第 12条,美国联邦《清洁水法》(CleanWaterAct)第 308(a)(A)条,以及美国联邦《清洁空气法》(Clean AirAct)第 114条。并辅之以一系列的制度安排确保报告义务的履行。〔51〕这些措施涵盖科技、刑法和奖励:联邦法律要求排放企业安装 24小时不间断的实时监控仪器,并在仪器记录上出现时间空白时认定企业超标排放,从而减少企业关闭仪器的动力。对谎报、漏报和私自改动排放监控设备的行为甚至施加了刑事责任;与此同时,用财务奖励诱使可能掌握排放信息的第三方主动向政府部门报告:法律禁止企业开除或是歧视向政府提供企业上述行为信息的雇员;法律明文授权环保部门对提供上述信息的人士给予重金奖励,奖金可以高达 25万美元;上述内容摘自:Robert v.Percival,Christoner h. Schroeder,Alan S.Miller and James p.Leape,Environmental Regulation:Law,Science and Policy,4thEdition, Aspen Publishers,页 933-944。这些措施至少有以下的优势:能增加消费者对这些信息的需求,从而将消费者给予企业的市场竞争压力转变成为高效低价的法律执行手段。调动第三方,例如企业股东和雇员的信息优势,使一般公众关注此问题,对企业形成社会压力,进一步增加企业的违法成本。〔52〕例如,Khanna,M.,“Non-Mandatory Approaches to Environmental Protection.”J Econom ic Surveys, 15(3),2001:291-324。

遭遇严重信息不对称,强制信息披露制度被发挥得最为淋漓尽致的领域无疑是上市公司的监管。高度分散的股权和数量巨大遍布各地的股东为上市公司的关联人和内幕人的机会主义行为提供了沃土;经济决策的复杂性和巨大的行政成本也使得政府监管部门无法胜任侦探和公诉人的功能。强制信息披露制度已经成为各国证券市场监管的最主要手段。在证券市场和监管都最为发达的美国,尽管学者对于联邦证券监督管理委员会对上市公司施加的强制披露义务多有质疑,〔53〕MichaelD.Guttentag,An Argument for Imposing Disclosure Requirements on Public Companies,32 Fla.St.U.L.Rev.123(2004),对支持和反对美国联邦证券市场信息披露制度的理论问题提供了较为全面的文献综述。但这些质疑都从未否认及时获得准确信息对于保护相关利益方和公众的必要性。学者们从不同角度批评上市公司强制信息披露制度,但这些理由不仅不能削弱信息强制披露制度与我国征地制度的相关性,反而凸显了这一制度潜在的必要性。这其中最尖锐的批评是作为证券市场监管基础的“市场失灵”并不存在,政府因此没有足够的理由取代市场施加强制披露义务,因为上市公司在投资者和消费者“用脚投票”形成的市场竞争压力下会自愿披露足够的信息。〔54〕Stephen A.Ross,Disclosure Regulation in FinancialMarkets: Implications ofModern Finance Theory and Signaling Theory,in Issues in Financial Regulation177(Franklin R.Edwards ed.,1979).但政府不同于股份公司,公民用脚投票的一般可能性很小,获取信息的权利诉求更为强烈。〔55〕Hirschman,AlbertO.,Exit,Voice,and Loyalty:Responses to Decline in Firms,Organizations,and States.Harvard University Press,Cambridge,Massachusetts,1970,转引自 Stiglitz,前述脚注〔31〕。在我国征地的情形下,除了从地方政府获得征地的有关信息,被征地人不具有任何替代的信息来源。同时,地方政府之间也鲜有竞争,被征地人几乎不能“用脚投票”。而有能力“用脚投票”(即永久迁徙和移民)的个人几乎都是社会的精英阶层,被征地或是在被征收中被侵权的可能性最小。还有学者认为联邦证券披露制度有违美国的联邦制原则,可以被各州迥异的强制披露制度有效替代,〔56〕Roberta Romano,Empowering Investors:A Market Approach to Securities Regulation,107Yale L.J. 2359,2372(1998)和 Stephen J.Choi&Andrew T.Guzman,Portable Reciprocity:Rethinking the International Reach of Securities Regulation,71S.Cal.L.Rev.903(1998)。但这一法律障碍和政治体制障碍在我国并不存在。因此,面对众多地方政府在全国各地进行的征地行为,强制信息披露制度仍然有希望成为保护被征地人、公众和上级政府监督的一把利剑。

无论是污染物的排放还是关联交易都是企业经济活动必不可少的组成部分,不可能也不应当被完全杜绝,政府征地行为也是如此。对于这些能够创造经济利益的行为,一味地堵截和限制地方政府行动只能加剧代理问题、使各方的博弈转入地下,逃脱个体和公众的监督,浪费更多的公共资源。强制信息披露制度却能在大幅减少监管部门和受害者执法成本的基础上加强监管效果,避免政府臆断给市场造成的效率损失,从而增加社会福利。这些优势使得这一手段的使用范围由污染控制传导至政府对其他类似行为的监管,例如房屋涂料的铅含量报告制度,食品营养成分报告制度等。在纵览现有信息公开制度的基础上,我们将在第四部分中提出具体的制度安排建议,分析其功能和价值,并对可能面临的问题和挑战加以说明。

四、征地信息公开的制度建议及其价值与面临的挑战

此前已有学者提出了土地知情权的概念和法理基础,〔57〕参见王振清、胡华峰:“土地知情权保护若干问题探讨——以政府信息公开制度下个人土地权益的保护为视角 ”,《法律适用》2010年第 6期,总第 291期。征地信息和地方财政收支信息的公开在现行法律法规中也已有提及。在国务院《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)中,与地方财政和征地补偿有关的信息属于政府应当“重点公开”的信息。〔58〕《政府信息公开条例》第 10条、11条和 12条,2008年 5月 1日生效。国土资源部的《征用土地公告办法》也早在 2002年就要求征地政府公告征地的补偿标准和人员安置计划。〔59〕国土资源部《征用土地公告办法》第 5条,2002年 1月 1日生效。但就知情权、决策权和监督权等权能的实现而言,这一法律框架却面临一系列严峻问题。

首当其冲的问题是《条例》本身的执行状况堪忧。〔60〕程义峰、秦亚洲、陈冀杨、金志:“‘信息公开’年考观察 ”,《瞭望》周刊,2009年 7月 20日,转引自: http://news.xinhuanet.com/legal/2009-07/20/content_11737839.htm,最后访问日期:2010年 10月 2日。当然,只要推动这一立法出台的动力仍然存在,我们就有理由相信这一条例的执行情况会不断改善。同时,公民可以要求行政机关公开相关信息,也出现了要求基层财政部门公布信息的诉求,〔61〕2009年,杭州陈旭律师和他的当事人向杭州市财政局和国土资源局申请公开拆迁有关信息,见《2010中国财政透明度报告——省级财政信息与部门行政收支公开状况评估》,上海财经大学公共政策研究中心,上海财经大学出版社 2010年版,页 16。公民还可以以行政机关未公布相关信息的行为提起行政诉讼,或是依据《物权法》提起侵权之诉,〔62〕《物权法》第 62条和 63条。但此种不告不理的模式对个人的成本过高,处理周期长,难以适应我国大量征地行为的推进速度。第二个问题是《政府信息公开条例》要求公开的信息无助于被征地人和监督机关的判断和决策。《条例》要求公布的信息是乡镇级、市县级和省级各级的汇总数据,提供了分级财产预决算所需的基本信息,但并不能为具体的被征地人提供具体征地项目的赔偿信息,更不能为被征地人提供横向比较和衡量的基准。《征用土地公告办法》要求征地政府公告补偿标准和人员安置计划,但该公告是在实际征收前作出,并不能反映实际执行的情况,既不能作为补偿标准横向比较的对象数据,更不能作为进入地方财政收支表的数据。最后,《政府信息公开条例》所规定的信息公开义务止于乡镇政府,而不涉及村委会。预算公开的制度框架下,县级和乡镇的预算公开也仅是某些地区的实验。〔63〕例如,上海市财政局《关于进一步推进区县预算信息公开的指导意见》(2009年 10月 22日生效)要求公开七项财政收支信息。上海市财政局《推进实际预算信息公开的实施方案》(2009年 11月 5日生效)罗列了必须要公开的具体信息类别,包括“国有土地使用权出让金 ”收入。尽管村委会负有村务公开的义务,但征地赔偿和安置,以及相关的收入与支出并不在必须公开的信息之列。〔64〕《村民委员会组织法》第 19条和第 22条。这部分信息的缺失将使得全面衡量补偿水平和基层政府财政状况变得异常困难。因此,无论是从当事人对具体征地项目赔偿水平做横向比较的角度,还是从改革土地财政的决策角度,目前的信息公开体制都存在相当的困难。

为达致上述目标,我们需要大幅度提高信息的相关性和可用性。因此,有必要扩大信息公开的责任主体和信息公布的结构。具体而言,信息公开要针对每一具体的征地项目进行,而非一定期限内的汇总数。对于每一项目,公开的内容应当至少包括征地事由、赔偿金、安置和相关成本等。2011年 1月公布的“城市房屋征收条例”在这方面提供了必要但似乎被忽略了的法律依据。该条例的第 29条规定:“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案,并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。”如果这一项以征地项目为单位收集和公布信息的机制得以执行,会为整个强制信息公布制度提供基础信息,奠定基础。

在农村集体征地中,实际执行机关通常会延伸至村民委员会,而城市的征地一般也离不开区县政府甚至是街道办事处。与此相匹配,信息公布的义务主体也需要延伸到村民委员会和城市最基层政府机构。为方便当事人匹配政府在具体项目上的征地支出与收入,应当公开的信息涉及的时间段应当延伸至被征地的抵押、出让、开发,甚至是销售阶段,追踪提供该地块的土地出让金收入,政府和私人开发成本,最终的用途和销售价格等等。对于不能完全匹配的征地项目与开发项目应当予以简要说明。当然,为使当事人和政府的判断不偏颇,便于本级和上级政府的预算收支平衡表编制,相关的各级政府应当提供各种收入和支出的分类和汇总数。最后,信息公布的对象不仅应当包括被征地人,上一级人民政府,还应提交县级和其他本级人民代表大会,使对政府财政行为享有监督权的人民代表大会能够对征地的收入与支出行使实际监督。

此外,为确保这一新制度的切实执行,从财力保障、威慑和激励三个角度同时建立配套制度实属必要。如果新制度对地方财政负担雪上加霜,很容易引发地方政府的抵制和拖延。因此,我们建议中央对此配套预算资金,用以帮助地方政府应付数据的整理、公布和报告所产生的额外负担。在充分的财力支持下,可以考虑提供专门的政府网站公布并保存相关信息,便于各相关利益人和公众随时查询和研究。其次,尽管“城市房屋征收条例”第 29条提及了对征收补偿费用管理和使用的审计,但仅笼统地要求“加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督,并公布审计结果 ”,并未赋予或要求政府对每个征地项目的收支情况进行审计。为避免地方政府的浪费和其他投机性行为,应当赋予审计署权力对每一个征地项目和政府公布的相关信息自行审计或聘请独立第三方进行审计,对地方政府不公布或是公布不准确的行为形成威慑。第三个辅助制度是对履行信息公开义务的地方政府通过中央财政转移支付的方式进行奖励,奖励的具体形式可以部分或全额报销地方政府支付给被征地人的补偿金。尽管通常的报销制度会引致道德风险,导致滥发补偿金的危险,该风险在这一制度中却未必会很严重,因为已经公布的补偿金会受到其他相关利益实体的监督。

就这一制度的可行性而言,我们需要考虑两个现实约束:成本与改革动力。就财务成本而言,政府需要为此新增加的负担也许并不如想象中那么大。地方政府出于私利和平衡地方财政的需要,一般会根据二级市场的价格和历史成本倒算出让金和征地补偿金等支出,这些信息已经是地方政府过去和未来决策必定要产出的信息。也就是说,基层政府将不需要为履行新的强制信息披露义务而额外制备相关信息。从成本收益角度考虑,既然公共财政一直都在承担这一既有的信息产出和收集成本,政府理应花费较少的边际成本公开这些信息。但信息公开平台的设立和运行本身需要投入一定的成本,如果中央政府能在技术和财政资源上给予补贴和支持,会减少这一制度推行的成本阻力。而这一假设的情形是否能发生,涉及改革的动力问题——一个需要日后的事实加以证伪的经验性问题。但这一制度可能具有的功能和价值兴许会催生出推进这一制度的动力。

相较于直接修改集体土地和农村房产的赔偿标准抑或是开征物业税,这一制度将能在现有法律框架内达成提高集体土地和农村房产的补偿标准的目标,因为城市房地产征收和农村的大量协议征收已经远高于《土地管理法》确定的标准,《城市房屋征收条例》的实施将进一步稳定和保障城市征地的补偿水平。对这些信息的公开将有助于拉动农村征地的整体补偿标准。同时,信息的公开将可能为利益相冲突的各方和公众提供理性对话的可能性,因为这是帮助人们区分“好”征地与“坏”征地最行之有效的方法之一,〔65〕John StwardMill,On Liberty,Mill,J.S.1961(1859).On Liberty.In The Philosophy of John Stuart Mill.M.Cohen Ed.,New York:Modern Library:185-319.缓解日益尖锐的矛盾和冲突。这两个功能都将使我们更接近于征地改革的目标。解决征地冲突和土地财政紧迫性因此可能成为信息公开制度建立的动力。

最后,我们有必要讨论征地项目强制信息公开制度对于推进政府财政透明度的制度意义,从而发现信息公开制度的另一个动力来源。征地项目信息主要反映地方政府的财政收入情况,是财政透明度要求公开的重要信息。而财政透明度又是现代政府公共治理和民主财政的一项基本价值。〔66〕参见晏晨辉:“论财政透明度、良好公共治理与构建民主财政 ”,《当代财经》2006年第 6期。但我国财政透明度与国际规范和各主要工业国家实践的差距明显,财政透明度对一国政府吸引投资、平衡财政状况的预期社会收益并未能充分推动财政透明度在中国的制度建设。〔67〕参见王雍君:“全球视野中的财政透明度——中国的差距和与努力方向 ”,《国际经济评论》2003年7-8期。而自上而下的改革模式存在决策者“信息和知识的匮乏,决策和行动将面临更高的错误成本”,〔68〕参见王锡锌:“公众参与和中国法治变革的动力模式 ”,《法学家》2008年第 6期,页 93。征地项目的信息公开将有助于为财政透明度制度建设提供自下而上的推动力。这一潜在的功能将会为财政部和一些地方财政部门正在尝试的财政预算透明度改革提供自下而上的动力,从而获得这些部门的配合。

除了对于财政透明度和民主财政上述间接作用外,征地项目的信息公开还具有更为直接的功能:为财政透明度的制度建立提供人力资本的准备。信息的收集、编制、公开和信息决策的过程将会给地方政府的各级人员提供一个绝佳的培训机会,为财政管理人力资本的积累和升级探索出一条自下而上的途径。与此同时,被征地人,特别是农民也获得了公民教育的特殊机会。由政府自上而下组织的培训教育与基础教育一般很难企及遍布在城市和乡村角落里的被征地人。且不说这种抽象培训的实际效果,畸高的私人成本就难以将个人吸引到讲堂中。不同于一般性的公共参与信息,面对征地过程中公布的信息,被征地人会因其巨大的激励效果,在个人经济利益驱动下解读和思考,从而积攒参与公共财政生活所需要的微观经济知识、财政知识和公共管理知识,〔69〕我在关于到香港上市的国有企业的研究中发现了类似的区别激励机制,并对该机制进行了较为详尽的描述:当现代财务和管理技能是公司上市成功所必需,而成功上市会给企业高管带来巨大的经济利益和政治资本时,国有企业的管理人员学习效果明显提高,与传统的培训项目和行政高压形成鲜明的对比。见Ruoying Chen,The Information Challenge to China s Legal System under the Economic Transition(英文草稿), http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1665435。增强参与私权救济和公共治理的能力和需求。人力资本的开放性用途使得这一制度将能惠及其他的公民教育和公共参与能力培训,分享这些领域的动力。由此进行的公民培训对于我国的宪政民主建设也具有长期价值。我国宪法只规定了公民的纳税义务,但并未就公民的这一宪法义务赋予任何的权利。〔70〕参见李韦森:“欧洲近现代历史上宪政民主政制的生成、建构与演进 ”,提交北京大学法律经济学研究中心成立仪式暨“法律经济学与中国 ”讨论稿,2010年 11月 1日)。为被拆迁人和公民提供上述信息将有助于公民了解政府征收税赋和支出税收的详情,从宪法之外的其他法律和非法律途径获得权利保护,从而弥补这一宪法缺陷。

五、结语