美国完善煤矿安全生产法律体系作法之鉴

赵 华

近年来，我国煤矿重特大事故频频发生。2005年，我国煤炭产量约占全球的37%，事故死亡人数则占全球近80%，煤矿百万吨死亡率约为美国的70倍、南非的17倍、波兰的10倍、俄罗斯和印度的7倍。事故调查表明，虽然事故发生的原因多种多样，但归根结底是我国煤矿安全法律体系建立不完善，而且在执行过程中走形变样有着密切的关系。

我国煤矿安全生产存在法律体系不完善、技术落后、监管不力、执法不严等问题，而美国煤矿安全生产立法严密、执法严厉、技术先进、政府服务完善。因此，我国应借鉴美国煤矿推动建立完善的安全生产法律体系的经验，严格煤矿安全执法、完善相关配套制度，从根本上奠定减少或防止煤矿事故发生的制度和法律基础。

一、美国完善的煤矿安全与健康法规体系

围绕煤矿安全生产，美国自1891年国会通过第一个管理矿山安全的法规至今先后制定了十多部法律，安全标准越来越高，已建立起了一个系统全面、功能完善的职业安全与健康法律体系。1977年的《联邦矿山安全与健康法》，是美国联邦政府对全国矿山安全与健康实行监督管理的最高法律。在此法的开章之初重申了国会的几点声明：

一是煤矿和其他矿山至关重要的是其最珍贵的资源——矿工的健康与安全；二是必须采取有效的手段和措施来改进全国煤矿和其他矿山的工作条件，以防止人身伤亡事故和职业病的发生；三是矿山的经营者应对避免矿山出现不安全和有害健康的工作条件和作业负有主要责任这部法律还确立了以下几个基本原则：首先是安全检查经常化，每个地下煤矿每年必须接受四次安全检查，露天煤矿则必须接受两次检查；其次是事故责任追究制，当出现伤亡事故时，调查人员必须出具报告指明责任，蓄意违反法案的责任者也将被处以罚款或有期徒刑；第三是安全检查“突袭制”，任何提前泄露安全检查信息的人，会被处以罚款或有期徒刑；第四是监察人员和矿业设备供应者的连带责任制，监察人员若出具误导性的错误报告，矿业设备供应者提供不安全设备，都有可能被处以罚款或有期徒刑。美国20世纪70年代前后的事故调查报告显示，85%的事故是因工作人员的“不安全行为”所致，基于此，在美国《联邦法典矿产资源卷》”中对矿山工作人员包括经营者的培训作出详细规定，要求所有工作人员上岗前要接受培训，矿工每年至少必须接受8小时再培训，每12个月必须接受一次应对危险培训，矿长、工长都必须经州政府一级机关的考核，发给证书才能在本州煤矿任职，而且上岗后每年还要接受再培训，体现了全员培训的理念。随着这一系列具备严谨的规定性和良好的可操作性的法律的实施，美国煤矿生产所造成的人员死亡事故下降到世界最低水平，基本已杜绝一次死亡2人以上的事故发生。1995年9月，美国矿山安全与健康监察局制定了《煤矿安全监察程序》，详细规定了煤矿安全监察人员在履行职责时必须遵循的程序。

（一）落实严格的煤矿安全监察执法

一是严密的安全监察机制。在执法领域，美国煤矿安全生产监督机构强调独立性，其成功之处为垂直的煤矿安全监管体制架构，轮岗式的监管人事制度，雷霆式的监管执法力度，并在机制上防止监察人员与矿主、地方政府形成共同利益同盟。隶属于矿业安全与卫生局的煤矿安全与卫生办公室是一个联邦机构，它下面有11个地区办公室和65个矿厂办公室，这些办公室与矿主没有利益关系，也和各州、县政府没有从属关系，各地的联邦安全监察员每两年必须轮换对调。任何煤矿发生3人以上死亡事故，当地的安全监察员不得参与事故调查，而须由联邦办公室从外地调派安全监察员进行事故调查。矿山安全与健康检查局通过强制性执行采矿业安全与健康作业标准，来实现消除采矿业死亡事故、减少严重性非死亡事故的发生率，最终达到有效改善全国矿山作业条件，降低安全事故的目标。煤矿安全监察机构既运用强制执行矿山安全与健康标准的法律手段，面向矿山的经营者提供安全和有益于健康的开采技术支持和矿山安全与健康教育培训计划。严格的管理查处制度使监察员的行为非常谨慎，行贿受贿现象极少，保证了煤矿安全监察执法的公正、客观、科学和权威。

二是严厉的事故处罚。美国的事故成本非常高，经法院认定为责任事故后，煤矿企业要承担高额的罚款。处罚力度和罚款金额根据数个标准作出，包括：企业规模、经营者以往的违规记录、经营者是否有过失、违规的严重程度等。针对不会导致重大人员伤亡的一般性违反规定行为，政府督察人员每次每项罚款可达5.5万美元。如发生3人及3人以上的煤矿重大死亡事故，发生事故的煤矿、煤炭公司、经营者及其委托的管理人员会被追究刑事责任和行政责任。

（二）及时有效的事后补偿

为了遏制伤亡事故和职业病上升的势头，美国联邦政府实行强制性工伤保险制度。目前，美国99%的工人受到联邦或州劳工赔偿法的保护。鉴于工伤保险所针对的是危害严重的劳动风险，工伤保险具有高度的强制性，法律强制雇主必须对雇员的工伤事故负责。国家《工伤保险法》规定，赔付工伤待遇费用全部由雇主一方负担，工人和国家不负担费用。矿工在生产过程中发生伤、残、死亡事故，无论责任在雇主或矿工，雇主都应该依法给予受伤害者经济赔偿，而不因责任问题影响劳动者及家属的正常经济生活。

二、我国煤矿安全生产存在的主要问题

我国安全生产法制化建设起步较晚,在提出“有法可依”的初期，安全法律体系不完善，技术比较落后，安全欠账大，管理混乱、监管不力、执法不严。

（一）安全法律体系不完善

到目前为止，我国煤矿安全立法已形成了以《宪法》和《劳动法》为根基，以《安全生产法》和《矿山安全法》为主干，以《刑法》、《工会法》、《资源法》、《企业法》相关条文和大量行政法规、部门规章和地方立法为枝叶的较为完整的法律体系。《矿山安全法》自1993年5月1日颁布实施以来，对防止矿山事故和保护矿山职工人身安全、促进采矿业的健康发展发挥了重要和积极的作用。但由于我国法制化起步较晚，立法技术较为落后，并且长期以“立法宜粗不宜细、原则化、概括化”为指导思想，使得制定出来的法律相对于美国的《矿山安全与健康法》可操作性差，存在较多问题：

一是该法的规制对象为国有矿山企业，法律规定的各项原则和制度主要是针对这类企业，而如今独立经营、承包经营、联合经营等多种经营方式的非公有制小型矿山大量涌现，对他们的法律规制薄弱。

二是对监督管理机关的职权虽有规定，但在保障执法效果的手段和方式上规定的并不明确，无法保障安全生产监督管理机关和执法人员的有效执法。

三是对企业职工岗前教育、培训作了规定，但缺乏对从业人员进行经常性安全生产教育和培训的硬性规定，即便是岗前教育培训的规定也未形成制度化、体系化，相关内容、程序和责任不完善。

四是对矿山安全生产监督管理人员的违法行为的法律责任采用的是“行政处分”和“刑事责任”类宏观、模糊的描述，对于具体的行政处分内容和量刑情节却没有进一步的规定。而且大多数法律责任针对的都是矿山企业，对于与生产企业有关的个人，如矿山经营者、安全管理人员、安全技术人员和矿工的法律责任不加区分。这必然导致实践中对矿山企业相关人员的处罚没有规则可循，处罚不公平、不公正，影响甚至损害安全监督管理执法效果和执法形象，有损法律的效力和权威。

五是关于矿山职工的劳动保险在《矿山安全法》中的规定不明确，采取的是给予“抚恤和补偿”的原则性的规定，这不利于矿工及其家属权益的保护。

（二）技术落后，安全欠账大

目前我国煤矿整体的技术状况都比较落后，在全国的26，000多处煤矿里，就有一半左右是高瓦斯矿井，还有一些乡镇煤矿机械化程度很低，开采方式非常落后。根据国家安全生产监督管理局的数据，我国仅国有重点煤矿的安全欠账就达到5130亿元人民币，远远落后于美国的安全技术投入。

（三）从业者安全文化知识缺乏，技术素质不高

大量事故调查分析表明，目前我国发生的伤亡事故中70%一80%是由于人的不安全行为造成的。包括企业经营管理者在内的企业员工都存在对安全生产标准和技术设备掌握不够，法律意识和法制观念淡薄，自我保护能力较低的情况。

（四）管理混乱、监管不力、执法不严

我国目前与生产安全管理有关的各类法律、条例已经多达上百个，但是，即使在事故频发的今天，这些法规在一些地方仍然没有得到应有的重视。在实践中既有煤矿生产主体有法不依的情况存在，也有煤矿安全生产执法主体不依法行政的情形发生，甚至存在严重的地方保护主义倾向。大量违反煤矿安全生产法律法规的现象事前并没有受到应有的追究，更多的是在安全事故已经酿成后才加以追究。

目前我国约有2.6万个煤矿，其中2.3万个是乡镇煤矿、个体煤矿，它们点多面广、分布在全国各地，并且多以承包、租赁、股份合作等经营形式出现，在用工制度上以农民轮换工为主，流动性大又缺乏相应的培训，操作技能和自主保安意识都较低。在每年发生的煤矿事故中，乡镇煤矿占70%，而重大或特大事故占80%。此外，在煤炭生产领域还有拥有资源配置权的部门或个人的介入，官煤结合，官员贪污受贿、参股分红、兼任矿主，成了违法矿主们的保护伞，导致非法煤矿大量、无序的存在，而任何一种形式的违法违纪都可能会将夜以继日辛苦工作的矿工们推向死亡。

三、我国应借鉴美国经验，完善煤矿安全生产法律体系

（一）完善煤矿安全生产法律体系

首先，要修改《矿山安全法》。作为煤矿安全的基本法，《矿山安全法》所出现的不足已不能适应新形势的要求，应当修改：1、应健全矿山安全监督管理体制，明确各级安全生产监督管理部门的职权和执法程序，明确安全生产监督管理部门在矿山安全生产监管中的地位，理清其相应的职权和职责。2、应规范政府执法行为，完善矿山安全生产监督管理部门的执法程序，维护相对人的合法权益，增加规定禁止检查前事先通知和禁止监督监察人员从事或参与矿山生产经营活动制度，明确规定执法部门之间的协作关系。3、应确立矿工健康保护原则，明确规定维护和保障矿工健康权是国家和矿山企业的义务和责任，以切实保障矿山企业职工的健康和安全权益。应强制性地规定矿山企业必须为矿工进行工伤社会保险，以保障矿工的合法权益。

其次，要加紧制定《安全生产法》配套法规和规章。《安全生产法》是我国第一部全面规范安全生产的专门法律，但相对于美国煤矿安全生产法律、法规仍是粗线条，监督性法律规范少于管理性规范，管制性措施少于服务性措施，程序性规范少于实体性规范，重治标而轻治本，重事后补救而轻事前预防，所以需要制定和颁布《安全生产法实施条例》，以增强其可操作性。同时，要进一步完善《刑法》的相关规定，消除法律空白。将“瞒报”行为纳入《刑法》调整范围。完善“重大责任事故罪”和“重大劳动安全事故罪”的规定，提高最高刑期。

（二）严格执法 严惩违法

第一，严格安全监察执法。借鉴美国独立、垂直的安全监察体制，严格监察执法程序，加大执法力度。加强煤矿安全监察员队伍的建设，严格按照相关法律和关于煤矿安全监察员的选任制度的规定选拔煤矿安全监察员。并对其加强社会主义法治教育，确保煤矿安全监察工作高效、健康运转。认真制定监察执法计划，并按计划组织开展重点监察、专项监察和定期监察。在监察执法工作中，对违反安全生产法律法规、存在重大事故隐患的企业，实行停止生产、停产整顿和罚款等行政处罚措施，对其主要负责人和重、特大事故责任者依法予以经济处罚。及行政处罚对对待不同的企业雇主，采取不同的方式。对于那些认真遵守法律，积极制定健康和安全计划的雇主，采取建立伙伴式的合作关系并提供特别资助；对于那些没有制定有效的安全计划，没有采取强有力的措施确保安全的企业，则强化监察，并加重对检查中发现问题的处罚力度，对其蓄意违法的行为给予法定最高限度的处罚。

第二，严惩违法。参照美国法律，使违法成本大于守法成本，提高煤矿事故死亡赔偿标准，让煤矿主动将处理事故的成本放到事故预防上去，变被动安全为主动安全。依法加大对非法煤矿的打击力度。严厉打击官煤勾结，对那些借权力入股、为黑心矿主提供保护的政府官员，一经发现严惩不贷，追究其行政责任、刑事责任。

第三，严格煤矿安全生产市场准入，强化源头管理。各级国土资源、安全监察和煤炭行业行政管理部门要严格执行《行政许可法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《安全生产法》等法律法规，建立健全行政审批责任制，依法规范行政许可行为，不得降低标准、放宽条件。严把煤矿安全生产条件准入关，严格执行办矿审批制度和采矿许可制度，杜绝办矿失控，任意布点，实现安全生产工作由事后查处向事前防范的转变。

（三）完善相关配套制度

首先，进行举报奖励。煤矿安全生产事关人民群众的生命财产安全、国民经济持续发展以及社会稳定的大局，人民群众作为国家权利的享有者理应积极参与其中。为了调动广大的社会成员参与和监督安全生产工作，《安全生产法》第64条规定：“任何单位或者个人对事故隐患或者安全生产违法行为，均有权向负有安全生产监督管理职责的部门报告或举报。”要使这一权利有效行使，必须增强这一规定的可操作性。建立有效的奖励机制，调动各方面的积极性，及时举报企业生产中存在的安全生产违法行为，督导生产企业对重大隐患立即停产整顿，限期整改，严防事故的发生。借鉴美国的做法，煤矿安全监督部门在执法检查时，可吸收煤矿职工参加。其次，建立煤矿安全生产风险抵押金制度。为避免发生安全事故后矿工的合法权益得不到有效、及时的保障，所有煤矿应缴纳煤矿安全生产风险抵押金，专用于本企业安全事故抢险、救灾和善后处理。若煤矿企业负责人在事故后逃逸或事故发生后，煤矿企业在规定时间内未主动承担责任支付相关费用，安监部门及同级财政即根据实际需要，将风险抵押金部分或全部转作事故抢险、救灾和善后处理所需资金。煤矿企业生产经营期间，当年未发生事故，风险抵押金自然结转，下年不再存储。

（四）颁布矿难赔偿相关法律法规

政府作为煤矿安全生产的监管主体，应尽快出台矿难赔偿法律或条例，提高矿难赔偿标准，要让矿主出了事故赔不起，从而体现出政府对生命的关爱和对“安全第一，预防为主”方针的重视。

针对频繁发生的矿难，煤矿企业为安全事故所付出的违规成本实在太低了，死1个人，往往只需要赔上几万元就能摆平，这样对生命的低估价，死亡矿工的赔偿金与煤矿矿主的高额收益相比根本不成比例，这不足以促使矿主对安全生产的重视。山西省近期规定，因煤矿事故造成人员死亡的，矿主所付赔偿金不得低于20万元。同时，发生1次死亡3人以上事故的乡镇煤矿，将被依法吊销有关证照，由政府收回采矿权重新公开拍卖。强制性提高死亡矿工的赔偿标准，就是要警示、督促煤矿业主加大安全投入，提高煤矿安全水平，维护矿工的生命财产权益。要让事故不发生，就要让事故发生不起，让业主出了事故赔不起。所以我们应增加矿主违规成本，提高全社会的风险意识。这样才能体现对人的安全权、生命权、健康权的尊重。