城市社区地震应急能力建设探索

张小丽 侯晓新

近年来频发的自然灾害给人类社会造成了巨大的灾难，特别是地震灾害已成为全球面临的严峻挑战。随着我国城市化进程加快，城市高楼大厦栉次鳞比，人口高度密集，地震灾害越来越大地威胁着人们的生命和财产安全，因此全面、科学地做好防震减灾工作，尤其是加强城市抗震设防建设，也日益成为各级政府构建安全和谐社会的重要课题和民众关注的民生问题。社区是城市的细胞，是构筑城市抗震设防的基础，要做好防震减灾工作，真正实现“社会参与，共同抵御”这一国家防震减灾战略，就必须以社区为主体构筑防震抗震阵营，实施防震减灾国民教育，提升基层社区地震应急防范能力。我们以广州市中心老城区一普通社区试点探索综合防范地震灾害能力建设，从完善组织机构、抗震设防、科普阵地建设和组织开展宣传教育、应急演练等方面入手，构建了政府重视、民众参与、制度健全、措施得力、特色显著、综合防范力强的防震减灾示范社区，产生了较好的社会效益。

一、广州市海珠区江南中街青凤社区基本情况

青凤社区位于广州市旧城区商业繁华地带、“全国购物放心一条街”江南西路的南面，辖内面积0.042平方公里。社区内有大楼63幢，住户1789户，人口约5110人；有银行、学校、幼儿园、商铺和各类企事业单位等100多个；此外，著名的全国道德模范赵广军同志在此设立了赵广军生命热线，以“奉献、友爱、互助、进步”的志愿者精神教化了无数的问题青少年。社区旺中带静，绿化面积约1.2万平方米，治安秩序良好，曾先后获得广州市“文明社区”、海珠区创建国家卫生城市先进集体、海珠区文明社区、群众治安保卫工作先进集体、先进基层党组织等光荣称号。

二、青凤防震减灾综合示范社区建设背景及思路

广州市海珠区防震抗震办公室是个无三定方案的政府内设机构，与广州市海珠区科技和信息化局合署办公，工作人员全部兼职从事防震减灾工作。近年来我们克服机构、人力、财力、专业等方面的困难，以“开拓创新、积极探索、扎实有效、逐步推进”为思路，开展了多项有影响力的防震减灾工作：2005年在广东省各区、县级市中率先完成首个防震减灾五年规划的编制工作；2006年建成广州市首个地震应急避难场所、组织了广东省第一次大型公众地震应急疏散演练；2007年建成了广州市首个防震减灾科普示范中学、创建了全国第一所青少年防震减灾无线电应急通讯培训中心，并组织开展了区域性大型业余无线电应急通信演练，该中心于2008年汶川地震发生后26小时成功联通四川灾区，发挥了越距通联救援作用；2008年在广东省率先开展防震减灾课程进党校工作、在广州市率先开展防震减灾综合示范社区建设工作；2009年设计、制作了可供居民、志愿者和地震工作者等不同层次人员临震使用的地震应急包，并成功申请外观设计专利和实用新型专利各一项等。海珠区防震抗震办公室也由此先后获得了国家、省、市多项荣誉。

经过近几年的努力，我区虽然在防震减灾工作方面取得了较大成绩、有许多亮点，但都属于单方面、不成系统的工作。如何发挥基层政府地震职能部门优势，开拓一条新型民众防震减灾的路子，真正实现“社会参与，共同防御”之国家防震减灾战略，是我们在汶川、玉树地震后考虑最多的问题。汶川、玉树地震灾害启示我们，做好社区抗震设防工作和国民自救互救工作是减轻地震灾害最有效、最直接的方式，惨痛的灾难让我们不得不思考建立基层社区综合性抗震减灾方式和途径，尤其是经济高度发达、人口高度密集的城市社区，未雨绸缪尤为重要。2009年，我们借广州市人民政府地震办公室试点建设防震减灾综合示范社区之机，深入调研，全面发动，政策引导，综合筛选，开始建设社区综合防范地震灾害体系，并以青凤社区为重点，采取“宣、测、防、练、救”多措并举的方针，分步实施系统规划、制度建设、全面摸查、阵地建设、抗震设防、宣传演练、强化意识等方面工作，经过近一年半的努力，建成了集应急响应机制、应急避险设施、自救互救体系、主题宣传阵地和灾情速报制度基本俱全的综合防范地震灾害社区，获得了有关各级领导和专家们的好评。

三、青凤社区综合防震减灾能力建设情况

青凤社区防震减灾能力建设主要包括各类应急机制建设、宣传阵地建设、建筑物摸查、次生灾害源摸查、抗震设防建设、自救互救体系建设、开展宣传教育活动和应急演练等方面。

（一）加强地震工作领导，完善制度（预案）建设

创建防震减灾综合示范社区是项全新的工作，无现成模式和经验可借鉴。首先，我们多次深入调研，反复研究街道、社区开展创建工作的可行性和实操性，并结合多年防震减灾工作经验，编写出台了《海珠区创建防震减灾综合示范社区工作指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》阐明了示范社区建设内容、创建要求和工作程序等，并相继制定了创建综合示范社区工作方案，更加明确了创建工作指导思想、组织领导、目标任务、资金筹措、人力要求等多方面具体事项。其次，成立了以街道办事处主任为组长的地震工作领导小组和地震应急指挥组，应急指挥组下设抢险救灾组、治安保障组、医疗救护组、疏散安置组和后勤保障组等七个应急小组，并编写了《江南中街（青凤社区）地震应急预案》和《青凤社区居民家庭地震应急预案》等与区级地震应急预案对接，形成了由区、街、社区、职能部门组成的应急反应体系。应急预案规定街道、社区的应急指挥和处置机构以“多线配合、齐抓共管”为原则，涵盖了临震指挥、疏散、抢险、安置、治安、物质供应、救治、环卫、防疫等方面的应急工作，并每年根据人员职位变更情况更新一次。

（二）多种形式打造防震减灾人文环境，潜移默化强化居民防灾避险意识

防震减灾宣传教育工作是综合示范社区建设一项重要任务，提高社区居民防震减灾意识、增强应对突发地震灾害能力是综合示范社区建设宗旨。建设中，我们以社区防震减灾人文环境建设为重点，以“创新、务实、有效”为原则，设计建设了一系列防震减灾宣传阵地。这些阵地因地制宜，构思巧妙，大小结合，美观实用，不拘一格，入街入巷，寓教于乐，充分发挥了较好的宣传效果，同时营造了良好的人文科普环境。具体措施如下：

一是在社区中心广场建设大型防震减灾主题科普园。主题科普园由1个主题雕塑、8幅主题浮雕和8块科普知识展板组成，是目前广东省规模最大的社区防震减灾科普园。由绿草和地球组成的主题雕塑高3.1米，背景宣传墙面积约56平方米，表达了人类战胜地震天灾、学会与地震共存的决心；八幅面积分别为4.75平方米的主题浮雕则生动形象地揭示了地震工作重要属性和环节，“地震是一种自然现象”、“地震是群灾之首”、“地震观测”、“震害防御”、“地震避险”、“地震救援”、“震后重建”和“美好明天”等浮雕画面，让民众直面地震现象和工作，近距离感知地震、了解地震；八块面积分别为2.20平方米的科普展板则图文并茂地宣传了地震知识和防震避险措施要点等，具有较强的实用性。整个主题科普园立意新颖、深入浅出、通俗易懂，让民众欣赏之余消除恐惧心理，增强防震减灾意识，提高参与抗震设防的积极性。

二是利用围墙建设大型防震减灾科普长廊。社区街道旁有一长达一百多米的闲置围墙，这里人来车往，是社区的交通要道。为了让居民更多地学习和掌握地震应急避险知识、地震警钟长鸣，我们利用围墙建设了大型防震减灾科普长廊。科普长廊由10幅各6平方米的卡通宣传画组成，内容包括：世界大地震概况、家庭防震要诀、防震避震与互救自救要诀、标语等，以连环画的形式宣传应急避险知识，生动有趣，直观易记，吸引了不少过路居民、学生和流动人员驻足观看，发挥了很好的宣传教育作用。

三是利用社区小巷墙面建设地震专题宣传栏和宣传标语。除建设大型防震减灾主题科普园和地震科普长廊外，我们还利用社区小巷内墙面设计、建设了多个防震减灾宣传栏和标语分散在社区各个方向，内容主要为：地震基本常识、家庭防震要诀、家庭避震措施、震后自救互救要诀、“防御地震灾害，构建和谐青凤”和“居安思危群测群防未雨绸缪抗震设防”标语等，想方设法引导民众认识地震，提升防震抗震意识。

四是制作大批地震应急避险常识宣传板渗透居民楼道。为了使防震减灾知识全面渗透社区各个家庭、学校、商铺、单位，使居民出行即可迎面感受防震减灾教育，我们还专门设计制作了一批地震应急避险常识宣传板，黏贴在社区各居民楼道或楼梯口共计46处，主要内容为遇到突发地震灾害时，身处楼内的居民群众应该怎样保持冷静、迅速反应、应急避险、安全撤离。

五是编印独具特色的地震知识宣传折页广泛派发。为了加大宣传地震科普知识力度，我们编印了二套特色不同的地震知识宣传折页在社区广泛派发。第一套宣传折页印数5000份，主要介绍地震法律法规、地震基本知识，包括地震发生前怎么做、地震发生时怎么做、地震发生后怎么做等多方面内容，循序渐进地向居民介绍防震抗震知识和要点；第二套宣传折页印数1000份，主要利用防震减灾主题科普园资源进行宣传，有效扩大了主题科普园在居民中的影响和宣传效果。

（三）全面筹划，加强抗震设防建设

未雨绸缪，积极布防，提高社区应对突发地震灾害能力是防震减灾综合示范社区建设的首要任务，海珠区防震抗震办公室与街道紧密合作，整合资源，因地制宜，开展了一系列卓有成效的工作。

一是摸查区域内各种涉震要素，全面筹划社区抗震设防布局。一年多来我们对社区内幼儿园、中小学校、空地、楼道、房屋结构、次生灾害源等情况进行了全面摸查，辖区内共有幼儿园1座，学校两间，大楼63幢（均为框架混凝土结构），住户1789户，社区总人口约5110人（其中流动人口约1800人），次生灾害源3个。通过摸查，我们清晰地掌握了社区内抗震设防相关信息，并根据实际情况部署了抗震设防工作，设置了居民应急避险疏散通道、规定了应急疏散人员分组和疏散路线等，临震时居民根据《江南中街（青凤社区）地震应急预案》中应急疏散方案分组有序疏散。

二是利用区域校园空地设置社区应急避险场所。青凤社区区域内有中学和小学各一所，校园内有宽阔的操场空地，我们利用这两个操场建起了两个应急避险场所，用于临震时安置疏散群众，并在学校大门外侧安装了醒目的应急避险场所标志，还根据实际情况编写了《避险场所应急预案》，以保证需要时避险场所能够顺利启用。同时，在社区应急疏散各通道上设立了通往避险场所的疏散方向指示牌共36个。其中，海珠区江南新村第一小学是我区于2007年创建的广州市防震减灾科普示范学校，社区避险场所的建立不仅完善了社区地震应急条件建设，也促进了学校、社区防震减灾工作交流和联动，实现了孩子、家庭、学校、社会齐参与、共受益的局面。

三是利用居委会资源建立社区地震应急指挥所。根据《江南中街（青凤社区）地震应急预案》，突发地震灾害时社区居委会将自动转变成社区应急指挥场所。为实现社区应急指挥功能，我们利用居委会办公场所、居民活动室等资源，通过配备视频监控系统、对讲机、固定电话、电脑、网络系统及高音喇叭等应急装备，建成了社区地震应急指挥所。指挥所视频监控系统平时可对分布在社区8个常开和常闭出入口以及6个居民休闲区和道路随时进行治安监控，一旦临震可用于指挥疏散人群、保障治安和调配物资等；指挥所的电脑网络系统平时用于居民开展远程教育和娱乐，临震则发挥应急监控、视频传输等技术支撑作用。今后在有财力的情况下，还可将该指挥所与区应急指挥中心对接，实现一体化应急处置。

四是设计制作地震应急包向社区居民发放。为了引导居民提高防范地震灾害意识，增强避险自救能力，我们特意设计制作了2000个地震应急包向居民发放。应急包中配有带指南针的高音口哨、线锯、简易医疗包、挖掘手套、防尘口罩、环保电筒等自救工具，并附有家庭自备物品清单、地震应急知识宣传折页、居民家庭信息卡等，引导居民根据家庭实际情况自行配置和充实应急物品。由于该地震应急包具有独特的创新性和实用性，经国家知识产权局审查，成功申请了外观设计专利(申请号：2010305169517)和实用新型专利(申请号：201020529991X)各一项。

五是整合资源建立群测群防体系。为加强社区防震减灾队伍建设，便于经常性开展社区防震减灾活动，保障社区应急救援反应速度，我们在江南中街道成立了防震减灾志愿者队和地震应急救援队，并制定了《海珠区江南中街防震减灾志愿者队和应急救援队应急分预案》，大大增强了社区应对突发地震灾害的能力。防震减灾志愿者队现有队员34人，其中党员志愿者10人、赵广军生命热线志愿者18人，并由全国著名志愿者赵广军出任队长，任务是普及防震减灾知识，震后协助开展自救互救。应急救援队现有队员10人，由街道城管科负责人任队长，任务是在发生突发地震灾害事件时迅速展开救援行动，并协助维护非常时期社会治安。我们将队员信息入册建档、系统化管理，并鼓励更多的志愿者和街道工作人员加入到队伍中来。此外，我们还制定了江南中街青凤社区地震前兆宏观异常情况及地震灾情速报制度，在街道设立了两名兼职防震减灾助理员和三名地震灾害速报员。地震灾害速报员的主要职责是发生地震灾害后迅速反应，将区域内人员伤亡及分布情况、建筑物损毁情况、附近地貌的变化等震情、灾情速报有关部门，以更好地协助上级部门开展应急救援工作；防震减灾助理员主要承担街道、社区日常防震减灾工作，如宣传教育、地震前兆宏观异常情况报告等，震时参与救援工作，维护社会稳定。

六是设置应急物资储备用房。为了完善应急救援、应急保障等方面应急工作，我们利用民政部门的物资储备室作为应急物资储备用房存放地震应急物资，如饮用水、地震应急包、挖掘手套、自救互救工具、棉被等，同时对周边的超市、食品店进行了摸查，并通过民政职能部门制定应急物资供应分预案满足临震时应急保障需求。

七是绘制地震信息图宣传社区抗震设防情况。为了清晰了解社区内抗震设防相关信息，合理利用各类抗震设防资源，我们将青凤社区所有地震相关因素汇集，绘制了青凤社区地震信息图，内容包括：居民楼分布情况、房屋结构情况、应急指挥中心位置、疏散路线、避险场所、次生灾害源等抗震设防信息，以及社区内各地震宣传栏、标语、科普园的位置等宣传阵地信息，并将“地震信息图”张贴在社区居委会，广而告之。

（四）经常性开展宣传教育和应急演练，提高居民应对突发地震灾害能力

为了加强居民防震减灾意识教育，引导居民群众正确认识地震、高度重视抗震，有效防御地震，形成持续、常态化应急能力，我们采取各种措施，区、街、社区经常联合开展各类防震减灾宣传活动和应急演练。

一是将防震减灾纳入街道、社区日常宣传教育工作，并结合社区实际情况和人文特点，经常开展形式多样的社区防震减灾宣教活动，如：入户向居民派发防震减灾科普读物和小册子《家庭防震减灾常识》、《城市社区防震减灾知识读本》、《建设安全和谐家园从学习防震减灾常识开始》、《居安思危，防震减灾靠家——致青凤社区居民群众的一封信》、《汶川地震经验与启示》等；二是制定切实可行的防震减灾宣传教育计划，利用全国防灾减灾日、唐山大地震纪念日、科技活动周、全国科普日等，开展各种地震专题宣传活动，如：举办专家讲座和知识图片展、开展现场咨询答疑活动、悬挂横幅宣传标语、播放专题教育片、举办有奖知识问答等活动，并结合普法、创文和其他各种社区活动在居民中广泛派发地震宣传资料；三是强化专业技能，对街道和社区的防震减灾助理员、灾情速报员、应急救援队队员和防震减灾志愿者等经常进行专业化培训，提升社区防震减灾骨干队员的业务能力；四是经常组织各种规模、类型应急演练，提高社区应急反应能力和自救互救能力，演练类型有学校应急疏散、社区应急疏散、消防演练、医疗救护演练和综合型应急演练等，如：2010年7月22日在青凤社区开展的大型应急疏散和救援演练内容包括：应急指挥、紧急疏散、搭建应急帐篷、应急医疗救护、自救互救、应急物资供应、应急防疫等多方面，参练人员包括学生、居民、街道工作人员、志愿者等共计150余人。这些演练产生了良好的实战效果，对城市管理者和广大社区居民掌握自救互救技能、提高地震应急能力有着积极的促进作用。

四、青凤防震减灾综合示范社区建设社会效益

以社区为单位开展综合防范地震灾害能力建设，不仅促进了我区防震减灾三大工作体系建设和基层防震减灾工作开展，发挥了良好的示范作用，还产生了较好的社会效益：

一是构建了良好的社区人文环境，促进了文明社区建设、创建文明城市工作和居民文明素质提升；二是防震减灾科普环境建设结合常规化、形式多样的宣教活动，极大地增强了广大群众防震减灾意识，丰富了广大居民的地震知识，提升了民众战胜天灾的信心；三是社区应急防范和救援体系建设以及设施的完善，有效提高了社区应对地震灾害乃至各种突发性灾害的能力；四是体现了党和政府重视民生、关爱民众、积极防灾、公共服务和城市管理水平进一步提升。

五、城市社区防范地震灾害建设基本要素

经过一年半的探索实践，我们建成了具有综合防御地震灾害能力的城市示范社区，其建设经验和防震减灾要素如下：一是具有地震应急响应机制和地震前兆宏观异常情况及地震灾情速报制度，并落实相关责任单位和责任人；二是掌握社区各方面涉震情况并合理进行抗震设防布局，包括摸查建筑物结构，设置应急疏散路线、应急避难场所、社区应急指挥所和应急物资储备用房等；三是组建街道防震减灾志愿者队和防震减灾应急救援队，并经常性开展业务培训，提高队伍的应急救援和反应能力；四是因地制宜、多形式建设防震减灾科普宣传阵地，积极营造“宁可千日不震，不可一日不防”的社区氛围；五是政府引导，发挥防震减灾示范学校作用，通过青少年、志愿者和街道工作者等的影响，构建以家庭为主体的震害防御和自救互救体系；六是经常性组织开展防震减灾宣传教育活动和各类应急演练，培养居民处震不惊，有效提高应对突发地震灾害能力。

防震减灾重在重视，贵在坚持。今天的探索，仅仅是我们基层防震减灾工作的起步，我们将不断总结，发挥科技和科普职能工作优势，逐步推广试点经验，居安思危，警钟长鸣，建设更多综合防御地震灾害社区，对社会负责、为民众祈福。