非税收入改革的政治逻辑*——基于J省A区的个案研究

郭小聪，李谭君

一、问题的提出

非税收入是政府财政收入中相对于税收收入的一种收入汲取方式。在我国，“非税收入”一词2001年首次出现在官方文件中，一般包括行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等。在中国，中央政府的非税收入比重比较正常，地方政府的非税收入的比重却过大。以省级数据为例，2005—2007年，陕西省非税收入占一般预算收入比重分别为80%、72%和81%;吉林省2006年归口财政统管的非税收入达到234亿元，比上年增加21%，占当年地方财政全口径收入507.8亿元的46.9%①齐守印、王朝才:《非税收入规范化管理研究》，北京:经济科学出版社，2009年，第14页。。这些数据说明，地方财政中非税收入占据非常重要的地位。

非税收入的前身是预算外资金，计划经济时代就已存在。与现在的非税收入相比，从计划经济时代到1992年确立市场经济之前，预算外资金的主体还是国有企业。不过，计划经济时代我国对预算外资金的控制非常严格。改革开放后，1978—1986年我国的预算外资金实行部门所有、自收自支、自行管理的制度;1986—1995年实行部门所有、计划收支、区别管理的制度②高培勇:《实行全口径预算管理》，北京:中国财政经济出版社，2009年，第20页。。实际上，1978—1995年预算外资金管理制度是将预算外资金的产权界定给部门，是一种部门产权制度。1996年发布的《国务院关于加强预算外资金管理的决定》将预算外资金界定为财政性资金，这本质上是将之前的部门产权转变为国家产权。自此，预算外资金与预算内的非税收收入构成了现今的非税收入。需要指出的是，即使是纳入预算内的非税收入，与预算外资金一样，也是收支挂钩的，这一点往往被忽视。实际上，“虽然名义上将部门的非税收入纳入了预算内管理，支出通过预算安排，收支脱钩管理，但为了防止非税收入的减少，财政部门实际工作中往往仍采取‘收支挂钩’的管理原则，即只有执收部门收取非税收入后，财政部门才会给执收部门拨付款项”①徐永翥:《完善我国政府非税收入预算管理的思考》，《中央财经大学学报》2007年第8期。。

非税收入收支挂钩，意味着部门具有实质的安排自身收入和支出的预算权力，这损害了预算的完整性。这种有违现代公共财政理念的做法引发了许多问题，如“三乱”现象严重、社会分配不公、政府部门收费养人、社会负担沉重等。为应对这些问题，中央政府实行了收支两条线、国库集中支付、部门预算等改革②国库集中支付和部门预算改革是独立的改革，非税收入管理的方方面面都渗入其中，为论述方便本文将其划入非税收入改革的范畴。。各级地方政府所采取的措施，往往是在综合这些措施的基础上，结合本地区实际情况进行更为全面和深入的改革。比如，2004年湖南省率先在省级层面进行了非税收入管理改革，2006年以来江西省在一些部门和地区实施的收支脱钩改革等。

那么，地方政府的改革是否已经消除了非税收入管理所带来的种种问题?改革背后的逻辑是什么?有关非税收入的文献绝大多数采取“问题—对策”式的分析框架，着重于非税收入的管理过程，忽视了非税收入背后的政治过程，也缺乏扎实的经验研究。本文拟通过对一个县级区非税收入管理的个案研究，偏重于分析非税收入背后的政治过程，对上述问题进行回答。

二、研究设计

本文以个案研究为研究方法，选取中部J省P市A区为研究对象③A区概况信息来自A区官方网站，预算内财政数据来自A区2008年预算报告，预算外数据来自作者对A区财政局预算股股长WCH的访谈。。A区位于J省的西部，属P市管辖，辖区面积853平方公里，人口约40万。A区的工业基础在中部县区里面相对较好，2008年该区三产业比重为12:66:22，第二产业中以工业陶瓷、煤炭和水泥等资源型产业为支柱。2008年A区GDP为80.17亿元，财政总收入51，530万元;一般预算收入29，375万元，其中预算内非税收入4，741万元;基金预算收入8，053.8万元，其中土地出让金收入7，444.2万元。另外，2008年A区预算外非税收入约为3，000万左右。将预算内外的非税收入以及基金预算收入合并统计，2008年A区非税收入总额约为15，794.8万元，占A区一般预算收入的53.8%，财政总收入的30.7%。上述数字没有计入A区垂直管理部门的非税收入，一旦计入，相应数字会更高。

个案研究可以追求结论的外推，“个案研究……遵循了‘分析性扩大化原则’。所谓分析性扩大化，就是运用思维抽象，从个别(即个案样本)中解剖或抽象出一般或普遍结论”④王宁:《个案研究中的样本属性与外推逻辑》，《公共行政评论》2008年第3期。。从A区的案例来看，A区的典型性体现在三个方面:首先，如上所述，非税收入在A区财政收入中所占据的份额比较高，这在中部县区中比较典型。其次，A区与多数中部县区一样，面临严重的财政压力。学界普遍认为分税制改革所导致的地方财权与事权的不匹配，是地方政府陷入财政压力的重要原因。财政压力使地方政府更加重视非税收入，这对地方发展经济，在招商引资中构建良好的声誉不利。这种困境在中部县区广泛存在，因而，分析A区的非税收入改革，很大程度上也是探讨财政困境下中部县区政府的制度选择。再次，A区在非税收入管理方面进行了比较大的改革，收支两条线、国库集中收付、部门预算等方面的改革都已经陆续付诸实施，其自主性的改革，如会计集中核算、非税收入集中征收等措施，也都具有一定的典型性。

本文采用目的性抽样的方式，通过对涉及A区经济发展的各类行动者进行访谈获取信息。访谈分三次进行:2009年8月，作者走访了A区的财政、地矿、建设、水务、文广、环保、公安等部门;2010年4月，有针对性地走访了A区的一些企业，涉及工业陶瓷、鞭炮、煤矿、建筑等行业;2010年11月，针对写作中所出现的信息盲点，又做了一些回访，重点走访了乡镇领导、A区主管过人事部门工作的官员以及一些退休干部等。三次调研总共访谈了25人，32人次。另外，作者从一些公开渠道获取了大量信息，如《A区区志》、A区档案馆、A区政府官方网站和政府信息公开网站等。为保护访谈对象的隐私权，本文对这些对象的姓名做了处理，用被访者姓名拼音的首字母来代替。

三、从等级机制到准市场机制:A区非税收入管理演化的实质

(一)A区非税收入管理从等级机制到准市场机制的演进

韦伯在论及官僚制时指出:“整个国家的行政费用都放在它的财政预算上，拨给下级机构以经常性的运作资金，国家调节和监督资金的使用。”①［德］马克斯·韦伯著、林荣远译:《经济与社会》下卷，北京:商务印书馆，1997年，第304页。从交易费用的角度来讲，这是一种等级治理机制。Frant借用威廉姆森的观点，对等级机制和市场机制做了详细的界定:“在等级制组织中，个人可能获得加薪或升职等，但不能够直接占有交易中的收益”，“是一种低能激励(low-powered incentive)”;市场机制则是一种“高能激励”(high-powered incentives)，它“是由市场交易提供的激励，特定交易所产生的特定收益直接由交易方占有”，私人部门的高能激励，即市场机制不适应公共部门②Frant H.High-Powered and Low-Powered Incentives in the Public Sector.Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.6，No.3(1996).P.367.。本文所考察的A区的非税收入管理，实质是两种机制的混合，是一种“准市场机制”。

1984年以前，A区没有独立的财政部门，支出由P市直接安排。1984年以后，A区建立了自己的财政部门。“1984—1988年，区机关各部门的经费由区机关事务局管理，各单位为报账制，事业单位经费则下拨至各主管局管理。”③《A区区志(1971—2002)》，第492页。所谓报账制，也就是不独立核算，所有的收支都要报给上级指定的单位做账，本单位只经手，不做账。这样一来，支出控制权完全集中在区机关事务局手中。从交易费用理论角度来讲，这一制度的实质是等级机制，A区下属职能部门受到A区政府严格的预算控制④1980—1990年代预算外资金还包括以集体企业利润上缴形式存在的预算外资金，但1990年代中后期改制后集体产权企业基本消失。为保持论述的一致性，本文放弃关注这一时期来自集体企业的预算外资金，聚焦于A区部门的预算外资金。。“1989年起实行分单位经费包干制，超支不补，结余留用。这一制度的实行，对调动各单位的理财积极性起到了很好的作用，但对部门的行政事业收费的管理却有所放松，因而造成一些单位搞‘小金库’，出现乱发奖金、补贴的现象。”⑤《A区区志(1971—2002)》， 第492页。经费包干意味着预算内财政依然承担了对职能部门的财政供给责任，但在财政下拨经费之外，A区职能部门要通过行政事业性收费自己承担一部分经费供给责任。这一制度变迁表明A区的职能部门在财务上获得了一定的自主权。

在A区1990年预算报告中，时任财政局长声称:“积极支持行政事业单位创收，组织收入，弥补事业费的不足，凡有条件的单位，要逐步做到事业费的自给。”这一目标已经达到，作者访谈的环保、地矿、建设等部门的被访者几乎不谈及财政拨款，只谈收费问题。用A区地矿局征费股工作人员FGX的话来说，是“自挣自吃”:“我们局有行政编制6人，全额拨款事业编制14人，全局现有工作人员42人……说是说有20个区财政全额保障的编制，实际上还是靠局里自挣自吃，我们所有的开支都是靠自己征的费。区财政每年会下达收入任务，收入任务数完成后区财政和我们局进行分享，目前的分享比例是3∶7。区里对我们局收钱都是按收支两条线管理，先交财政，后返还。”

垂直管理部门的经费也主要靠自给自足。A区土地分局部门信息公开网站上的一则信息详细地说明了该局2007年的经费管理状况:“分局财务纳入市、区财政统一管理，实行综合预算，在市本级会计核算统一核算，严格实行收支两条线，所收取的土地规费一律先缴入市财政，再按相关规定进行返还。市财政局对我局的年收入预算为262.4万元，其中:固定收入12.4万元(公务员拨款9.7万元、退休人员拨款2.7万元)、变动收入250万元(主要指征地管理费、土地登记费、土地证照工本费等)，支出预算为248万元(包括基本支出、直接成本支出、征管经费支出)，而我局实际年预算支出为500万元，人员经费年需250万元，公用经费的不足主要从下属事业单位予以弥补。”也就是说，P市财政对A区土地分局真正的“无偿拨款”只有12.4万元，其余超过500万的经费全靠收费解决。

当然，也有一些单位没有什么非税收入，如统战部、档案局等，A区实行财政全额保障，这些部门在A区被称为“清水衙门”。另外，有些单位本身有一定的非税收入来源，但不足以保障自身的运转，如法院、安监局等部门，A区采取的是一部分经费收支挂钩、一部分经费财政补足的制度。

表面看，A区对非税收入来源丰厚的单位采取的是完全的市场机制。实地调研中，作者则发现A区财政部门试图遏制收支挂钩所带来的负面效应，这体现了等级机制的逻辑。A区地矿局办公室主任HGY谈到:“我们收费也不是想收多少就收多少，区财政每年会给我们下一个任务数，这个任务数不像税收那样年年增长，而是依据我们每年的开支来决定，我们每年的开支还是可以大概确定的，因为有市里确定的人均经费标准，这一人均经费标准，乘以我们的部门人数，再进行一些微调，就可以决定了……我们收费，基本上是按照任务数来，如果花不完，就会‘黑账’，区财政会没收这些没花完的钱……之所以会出现花不完的情况，是因为区里的会计核算中心会有一些审批，这些审批总归是有些用处的。”所以，从A区的案例来看，非税收入收支挂钩制度并非完全的市场机制，部门经费自给行为也受到了财政控制;在财政程序的约束下，收支挂钩并不等同于“多收多支，少收少支”。本文将这种现象称为“准市场机制”:一方面，部门需要通过非税收入实现经费的自给自足，这体现了市场机制的逻辑;另一方面，财政部门对职能部门所施加的程序控制，可以在一定程度上限制部门的支出行为，这体现了等级机制的逻辑。

(二)A区非税收入管理中准市场机制演进的原因及后果

显然，在1980年代国家将预算外资金界定为部门产权的背景下，A区1988年之前实行的等级治理机制是一种变异，这一变异需从A区的独特情况来解释。A区建区于1971年，当时的机构和人员非常精简:“1971年9月成立区革委会，下设机构12个，公社8个，镇1个，场1个，年末统计，区公社机关在编行政干部195人，其中区机关33人，公社机关162人，加上区机关借用五七战士9人，自费干部3人，业务技术人员5人;公社机关借用五七战士36人，业务技术人员32人。”①《A区区志(1971—2002)》，第780页。亦即，建区之初的1971年，A区区机关实有工作人员数为50人。随着各项工作的开展，A区机构和人员的增加是必要的。表1反映了A区区机关1971—2000年的机构编制增长情况。

表1 A区区机关1971—2000年机构编制增长情况

依表1，1971—2000年的三十年间，A区区机关的机构编制数一直处于增长状态。从1980年代初期的情况看，由于建区不久，A区机构编制数的增长是政府职能完善和扩展的正常需要。而且，机构编制数的较快增长并没有导致A区政府人员规模的急剧膨胀。据被访者的普遍看法，A区1980年代区政府机关的人员规模比较精简。这种情况下，A区对区属职能部门实行报账制，亦即等级治理机制，管理难度并不大，技术上也可行。

对区属职能部门实行报账制，意味着A区财政承担着更多的财政负担。随着A区机构在“职责同构”的约束下不断增长，以及分配大中专毕业生和城镇户口退伍军人任务的加重，A区领导者可以预见到机构和人员增长对财政所造成的压力。从《A区区志》的记载看，各职能部门1980年代以来都经历了人员增长，其中有关土地局的记载最为详尽，如表2所示。

表2 A区土地局1983—1999年一些年份的在册人员数

作为理性行动者，A区领导者可以预期到职能部门的规模由于职能扩展和人员分配任务的增加而增加，这种情况下鼓励职能部门实现经费的自给自足，可以降低预算内财政的负担，有利于A区领导者将资金投放于自己偏好的政策领域。另外，1980年代我国财政管理中的主流是“放权让利”，A区这种选择也符合这一潮流。需要指出的是，被访者们普遍表示，1980年代和1990年代初期A区政府人员增长是正常的，远没有到人浮于事、人满为患的程度。这与当时的人事编制体制相关，据1991—2000年间担任A区劳动人事局局长的被访者YCX说:“1996年之前编制管理由市里主导，当时的大中专毕业生及退伍军人的分配都是由市计委统一安排。这一体制的权力主要是在市里，不过这也意味着市里承担了更多责任。当然，当时市里的分配渠道也比较多，包括各种行政机构、事业单位和企业单位。”

这种体制遏制了A区政府人员规模的急剧膨胀，因而，采取准市场机制之后，A区非税收入管理状况还能够保持相对平稳的状态。为遏制职能部门对企业可能的“攫取之手(grabbing hand)”，A区发展了一种独特的制度安排，即相关的收费主管部门与乡镇政府谈判，商定一个双方都能够接受的额度，再由乡镇政府统一向下属乡镇企业收取。H镇1990—1996年担任财政所长、后担任过该镇主管财政副镇长的YCW就这一制度安排谈到:“我们在谈判时肯定是要为乡镇企业考虑的。如果我们觉得收费有些多，我们就会跟他们讨价还价。所以有时要收两万的话，我们经常能够砍到一万五甚至更低。”《A区区志》的记载也反映了当时非税收入管理的相对有序状况:“通过清理1993年1—6月各单位的收费情况，发现区直38个单位行政性收费317项，不符合市区精神的收费项目9项，收取金额23，148元。”但这种状况并没有维持多久。随着市属企业改制的进行，P市消化待分配人员的能力显著下降，因而1996年P市向县区下放了人事分配权力。这一政策的本质是P市“甩包袱”，由县区自己来消化新进人员，这导致了A区人员分配压力大增。YCX谈到了人事分配权下放到区级后对A区人员规模的影响:“从2000年开始，区里每年都要分配五六十人，这比以前市里控制的时候增加了很多。我们曾算了一下，人事分配权下放后，A区每年政府工作人员都要增加一个中型乡镇(的机关工作人员规模)……上级考虑到区里的压力，特意在自收自支编制上给开了一些口子，算是给予政策上的支持。”

人员分配制度的转变，打开了人员无序膨胀的潘多拉魔盒。客观上，政策规定需要分配的人员，如计划内招生的大中专毕业生以及城镇户口退伍兵，造成了A区职能部门和乡镇的人员规模在1990年代中后期超过省编办下达的财政全额拨款编制数，但这也消解了编制控制的严肃性，为A区人事分配中的腐败行为提供了制度空间。在调研中，被访者不讳言人事分配中的腐败现象，他们均指出A区科级以上干部在人员安置上有一定特权。实际上，给予A区科级以上干部人员分配的特权，可以使这些官僚大力支持A区领导者的施政，从而形成一种施恩—回报(patron-client)关系。这对A区有权力的干部而言是共赢的安排，但不可避免地带来人员膨胀的后果。从表1数据看，由于行政编制一般变动不大，我们可假定A区1993年的行政编制与2000年持平，7年内A区人员规模已膨胀一倍以上。到2010年，据A区预算股股长WCH的信息，A区职能部门的自收自支编制人员已超过1，000人。这一数字相当于10年前A区区乡两级事业编制人员的总和。人员膨胀必然带来职能部门所需经费的迅速增加，这直接影响到A区的经济发展。

据《A区区志》记载，在1998年该区对部门收费进行的检查中，共检查乡镇企业6个、个私企业5个，发现违纪金额达20多万元，相对1993年清查时的数字呈几何级数的增长。进入到21世纪，A区虽然也间或对部门收费进行清理和检查，但成效不大。A区某工业瓷厂老板DWM在谈到职能部门的收费时说:“区里的部门简直把我们当成唐僧肉了，走外婆家样来个不停。我们千万不能得罪这些部门，否则他们随便一个理由就可以让我们受不了。”A区纪委书记XBP在2006年进行的“A区发展大讨论”活动中发表《软环境建设之管见——关于我区优化发展环境的调查和思考》，文中也谈到了这种乱象:“行政事业性收费巧立名目，提高标准，延长期限。有的部门擅自设立收费项目或搞搭车收费，捆绑收费，有的部门把已经废止的文件作为依据继续收费。去冬今春，我区有几个部门在没有任何法定依据的情况下，到14家企业收取了3，000—5，000元不等的工作经费……有的部门和公职人员利用职务之便，到企业或吃吃喝喝，或进行娱乐消费，或报销发票，转嫁负担;或摊派书刊，或强制接受指定服务，从中牟利;或无偿占用车辆和其他财物，甚至要求企业为其个人消费埋单。”①资料来源:A区官方网站。

这种乱象，既与准市场机制所提供的高能激励相关，也与A区职能部门非税收入管理中的自由裁量权相关。被访者FGX和HGY透露，他们在征收矿产资源补偿费时，并不是严格按照销售收入的1%来征收的。这一方面是因为“煤矿做假账比较普遍，很难确定其真实销售额”;另一方面按照这一标准征收会导致“所有煤矿都将会被征死”，在征收中他们会具体看煤矿的煤质、销售状况和实力，结合区财政下达的任务数，确定一个合理的、各方都基本能接受的数额。A区水务局副局长DPL也认为:“坐实征收企业的水土保持费，企业根本承受不了，区政府也指示水务局不要征得太厉害了。”这种状况使职能部门在征收相关规费时具有高度的自由裁量权，A区企业处于绝对弱势地位。到企业吃吃喝喝、报销发票、收赞助费等现象，就是职能部门和企业力量完全不对等的产物。收赞助费、报销发票等行为完全脱离于财政程序的监控之外，这使得职能部门能够在正常的财政程序之外获得额外的福利。因而，部门有激励将非税收入转移到制度外。

A区非税收入管理从等级机制演化到准市场机制，造成了部门对企业的攫取，加之政府间竞争的升级，A区企业流失情况在2000年后日益严重。作为A区支柱产业的工业陶瓷产业，许多大厂家已经转移到了P市的其他县区。A区一位公务员的反思性文章反映了这种情况:“根据初步调查，截止到2006年5月底，我区陶瓷业界人士在P城内及Y区、L县、开发区新办公司的达50余家，其中30%既有公司又有经济实体，70%是以陶瓷贸易为主，但多有实体挂靠。这一块的资金流失主要是三个方面:一是在注册资金方面，50家公司中，注册资金在300万元以上的有8家，计2，400万元以上，注册资金在50万元的有42家，计2，600万元，两项共计5，000万元。二是在固定资产投资方面，约5，500万元，如在开发区的XA陶瓷公司已上1，700万，在Y区的AY化工有限公司已上1，300万，YA工业陶瓷有限公司已上1，100万，仅这三家合计固定资产投资就达4，100万元。三是个人存款转移及利润分配方面……以上三项共计流失资金在3亿元以上……根据相关数据框算，仅陶瓷业一项，A区一年流失税收不少于2，000 万元。”②资料来源:A区官方网站。

研究改革开放后地方政府在经济发展中的作用的文献，普遍认为财政包干制为地方发展经济提供了激励。需要指出的是，财政包干制对地方政府的激励主要来自于集体产权企业以利润形式上缴的预算外资金，部门所征收的行政性收费并不具有发展经济的激励效应，反而，它对企业发展是不利的。正如A区案例所反映的，A区乡镇企业大发展时期，政府人员规模受到了以市为主导的人事分配体制的严格约束，这使得A区部门的人员相对较少，部门所需经费也较少，所以A区可以从容发展出保护乡镇企业的制度。随着乡镇企业转制的进行，以及A区职能部门人员的持续增加，上述制度丧失了存在的基础，进而，A区政府在经济发展中的作用也从扶持转变为攫取。本文这一观点与陈抗等人不同。陈抗等人认为:分税制导致了地方政府的财政压力，地方政府的财政资源因此迅速从预算内向预算外甚至是制度外渠道转移，二者管理的不规范使得地方政府在经济发展中由扶持之手转向攫取之手①陈抗、Ayre L Hillman、顾清扬:《财政集权与地方政府行为变化——从援助之手到攫取之手》，《经济学(季刊)》2002年春季号。。从A区案例看，分税制固然是地方财政压力的重要原因，但将非税收入/预算外收入管理的不规范仅仅归结于分税制，会掩盖地方治理中的一些非理性因素。实际上，A区政府除了在土地出让金方面可以分享到大部分收入②按照A区《关于进一步规范国有土地使用权出让收支管理工作的通知》，A区土地局只享有土地出让金净收益的5%，其余为A区所有。该文件来自于A区财政局信息公开网站。，其余非税收入的大部分由职能部门占有，这决定了A区政府不可能通过加大非税收入的征收力度来获取大量可自主支配的财政收入。

A区政府对非税收入管理中的准市场机制的态度是矛盾的。一方面，非税收入的征收权掌握在部门手中，这决定了非税收入(土地出让金除外)主要由职能部门控制;同时，在政策性因素和人事腐败因素造成政府人员规模膨胀不可避免的情况下，准市场机制将人员膨胀带来的财政负担落在了部门肩上，这并不会损害A区领导者的可支配财力，从而将成本外部化了。从这个角度看，A区领导者乐于在非税收入管理中采用准市场机制。另一方面，非税收入管理中的准市场机制又造成了部门对企业的攫取，这损害到了A区领导者的利益。这种状况，蕴育着改革的可能。

四、A区非税收入改革的政治逻辑

A区的非税收入改革是一个连续过程。一方面，中央政府自1990年代以来采取了诸如收支两条线、国库集中收付、部门预算等措施，J省政府在2008年左右也实行了执收执罚部门收支脱钩的改革，这些改革是自上而下的，A区是这些改革措施的执行者;另一方面，A区政府也自主进行了比较全面的非税收入改革③这种改革并不一定以非税收入改革的名义出现，但其内容与非税收入管理密切相关，本文也将其纳入非税收入改革的范畴。。从性质来说，这些改革属于强制性制度变迁。按林毅夫的观点，强制性制度变迁中，只要统治者的预期收益高于强制推行制度变迁的预期费用，他将采取行动消除制度不均衡;但是，如果制度变迁会降低统治者可获得的效益或威胁到其生存，那么可能仍然会维持某种无效率的不均衡④林毅夫:《诱致性制度变迁和强制性制度变迁》，盛洪主编:《现代制度经济学》下卷，北京:北京大学出版社，2003年。。林毅夫强调的是强制性制度变迁给政府性行动者所带来的政治收益和政治成本，而政治成本和政治收益，由于利益集团的干扰，会导致强制性制度变迁并不一定实现社会收益最大化，这体现了制度创新的政治理性和政治逻辑。所以，A区非税收入改革中的制度选择，本质上是基于政治理性的计算，是政治逻辑作用的结果。

(一)自上而下的非税收入改革

A区的非税收入改革是一个连续渐进的过程。早在1990年代中期，A区的预算报告中就已经谈到收支两条线改革。据A区财政局预算股股长WCH介绍:A区财政部门通过收支两条线等改革，已经实现了对职能部门收费的严密监控。需要指出的是，收支两条线只是实现了非税收入管理中的收与支的分离，而非彻底的脱钩。为进一步加强对职能部门的监控，1999年A区实行了会计集中核算制度，“实行委派会计制度，各单位账务由会计中心集中统一核算，工资由财政统一发放”①《A区区志(1971—2002)》，第492页。。在被访者A区职业中专校长YZF看来，会计集中核算制度的效能并不太明显，“单位一把手已经签字了，这笔钱可以发。会计核算中心作为一个审查机构，只要这笔钱不是太过分，也犯不着在这些问题上跟支出单位闹别扭”。

国库集中支付改革和部门预算改革对职能部门的约束要大一些。A区国库集中支付改革相对较晚，2010年才开始实施。《A区国库集中支付改革实施方案》②资料来源:A区财政局政府信息公开网站。规定:A区建立国库单一账户体系，同时取消区会计核算中心现有集中管理的预算单位银行账户，重新设立单位基本账户和单位零余额账户。在支付方式上，采取直接支付和授权支付的方式进行，直接支付主要包括工资福利支出、政府采购支出、专项经费支出、商品和服务支出中可以直接办理转账支付的购买服务、货物、工程项目等支出;授权支付主要包括零星招待费、差旅费、零星办公用品购置等费用。在A区财政局工作人员JMH看来，国库集中支付对控制职能部门的支出行为有效果:“这样一来，区财政对下面部门多了一个控制手段。以前，随便拿张票就可到局里报账，甚至白条子都可以。现在就不行了，报销超过一千，就要区财政审批。国库改革之后，造假也难了，因为不是单位直接拿现金去销账，而是要获得财政局同意，并通过银行付款，想虚开和高开发票，就要收款单位配合，风险就大了，也犯不着为这几块钱去冒险。”不过，在被访者XGF看来，这些改革措施还是难以控制职能部门的一把手，“有时招待费会超过额度，但职能部门一把手还是有办法的，比如，把一些招待费造到项目经费里，问题就解决了”。

A区部门预算改革也是从2010年开始实施，这一改革最大的变化在于预算外资金被强制纳入预算内管理，一个单位一本预算。同时，部门收入和支出预算的程序、内容都得到了相当程度的细化。不过，在XGF看来，“部门预算只是加强了对部门的控制，对区领导的控制相对较小”;在WCH看来，“部门预算改革还是未能实现真正的收支脱钩，因为区财政比较紧张，也怕部门没有积极性收钱”。实际上，即使是在财力宽裕的地区，部门预算改革也没有实现收支脱钩。马骏和於莉对东部发达地区某市的经验研究表明:财政改革虽然成功地将预算外资金赶进了财政的“笼子”，但财政部门并未将这一部分资金视为可统筹使用的一般性收入，因为部门控制着征收的努力程度;如果财政部门对这一部分收入动硬刀子，职能部门会采取“你统筹，我就少收”的策略，财政部门还需要弥补这一部分收入下降的后果③马骏、於莉:《中国的核心预算机构研究——关于中部某省会城市的案例研究》，《华中师范大学学报》2007年第2期。。

本文认为:这些改革可以较好地控制部门小金库现象，经由正规的财政程序，A区职能部门征收的非税收入的收与支都受到严格监控，这可降低A区职能部门制度外的收费行为，从而A区财政部门能够用制度化程序在一定程度上控制职能部门的攫取之手。比如，打白条和收赞助费之类的制度外收费行为，在正规程序之内不可能实施，一旦实施，部门领导就面临着司法指控的风险。所以，自上而下的非税收入改革措施，符合A区领导者的利益追求，因而得到了他们的忠实执行。然而，这些改革措施没有废除收支挂钩机制，也就没有触及非税收入管理中的准市场机制。

(二)回归等级机制何以难?

非税收入管理问题受到了J省财政厅的重视，J省财政厅急切地希望实现非税收入的收支脱钩。2006年，J省财政厅发起了各级政法部门收支脱钩改革。依据J省财政厅下发的《关于进一步做好政法部门收支脱钩管理工作的意见》，J省财政厅试图实现政法部门的收支脱钩。但是，改革经费“分级管理，分级负担”④资料来源:J省财政厅官方网站。，这实质上是将改革成本大部放在下级政府身上。在A区财政非常困难的情况下，这一改革很难实施。被访者WCH透露:“收支脱钩完全变成财政部门的事了，其实应该是区领导才可能推得动，有些事情不是我们财政部门能做得了的……根本就无法收支脱钩，省下拨的收支脱钩改革配套拨款已经成为了政法部门的固定补贴了。”另外，J省2007年起在HC县进行了执收执罚部门收支脱钩改革的试点，后在2008年和2009年分两批在全省60个县区推行，A区也在其中。从笔者的调研来看，受访者普遍表示，收支脱钩没有落到实处。A区的津补贴改革，即俗称的阳光工资和绩效工资改革，能够反映这一事实。A区《关于规范区乡两级机关公务员津贴补贴发放工作的实施意见》规定:“津贴补贴发放资金区直机关在职人员按原渠道负担，离退休人员无非税收入和专项工作经费的单位由财政全额负担、有非税收入和专项工作经费的单位自行负担。”①资料来源:A区政府信息公开网站。

这两项改革是上级政府为恢复非税收入管理中的等级机制所做的努力，但没有取得预期的效果。实际上，一系列困难阻碍了A区非税收入管理实现收支脱钩，回归等级机制。

第一，财政压力 政府人员膨胀，加上1994年分税制改革，A区财政逐步陷入困境。一旦A区在非税收入管理方面回归等级机制，原先受准市场机制激励的职能部门的征收努力程度将下降，从积极的方面说，这可以减少职能部门的攫取行为，但不可避免地导致非税收入的下降。P市检察院退休干部XYQ在谈及检察院的财政保障制度时说:“政法部门收支脱钩喊了很多年，但一直脱不了钩。这迫使检察院去‘找蛇打’，只有‘找蛇打’才能维持运转……检察院自己负责的那部分钱，只有把钱打到财政去了，财政才会拨钱下来。”显然，收支脱钩之后，“找蛇打”的现象将不复存在，这一部分收入不可避免地会下降，需要A区财政弥补，自然会进一步加剧A区的财政压力。必须承认，A区非税收入管理中存在种种乱象，但这种“乱”，至少有一部分是用于部门的正常运转。要精确区分“乱”与“不乱”的临界点，现有体制下似无可能。

第二，编制管理的难题 如前所述，A区政府人员规模的膨胀既有政策性原因，也有庇护政治的原因。实行收支脱钩改革后，在财政压力的约束下，A区必然要进行人员编制的调整。人员编制的调整面临种种困难，问题的症结在于没有一个具有可行性的编制标准。依据《A区区志》的信息，A区几乎所有区属职能部门的行政编制都是个位数。就J省编办核定的编制数来说，由于允许事业编制的存在，A区职能部门名义上的财政拨款编制数有了增加。作者在访谈时发现，对于一些部门，如地矿局、公安局、乡镇等，省定全额拨款编制是比较充分的，但对建设局、环保局和文广局等部门却远远不够。以A区建设局为例，A区建设系统现有人员197人，全额财政拨款人员19人②资料来源:A区政府信息公开网站。。全额财政拨款编制数，在A区建设局副局长YJG看来，“远远不够正常工作的需要”。但是，全系统197的人数，在其他被访者如地矿局的FHX和HGY看来，则是人浮于事③《A区区志》记载，2002年建设局局机关有工作人员28人。到2009年，据A区信息公开网站数据，这一数目已膨胀到50人。，这是A区“油水衙门”的通病。然而，在现有人员数和省定财政拨款编制数之间，何种规模的编制数才最适宜，却难以确定。当然，财政压力有可能倒逼A区政府确定合适的编制数，但随即而来的问题是:如何消化超过这一数额的冗员?现有人员中谁留谁去?如何给予斥退人员补偿?补偿资金如何筹集?这既会冲击政府冗员现象背后的庇护政治网络，又会进一步恶化A区的财政状况。对于任职期限一般不超过5年的A区领导者，显然没有激励去触及这些深层次问题。

第三，交易费用的干扰 在等级治理的情况下，即使排除职能部门超越正常要求的征收行为(相当于上文所谓的“找蛇打”行为)，A区在监控职能部门正常的非税收入征收行为中也面临着高昂的交易费用。一些非税收入项目，如证照费、考试费等，A区已经建立的办证中心可以实现集中收费。这一制度安排实现了对征收部门的现场监控，会显著降低A区财政部门监控职能部门征收这些非税收入项目中的交易费用。但是，诸如排污费、矿产资源补偿费等，征收的额度大，征收部门和缴纳对象之间存在着激烈的讨价还价，因而财政部门所面临的衡量费用非常高昂。当然，财政部门可以通过下达征收任务的方式来确保征收部门的努力程度，但非税收入不像税收那样与经济增长之间存在相对直接的相关关系，由此可以预见任务数额的确定和征收额度的完成过程中，财政部门会面临高昂的讨价还价费用。所以，高昂的交易费用进一步降低了A区进行非税收入收支脱钩改革、实现非税收入管理从准市场机制回归等级机制的激励。

(三)选择性保护:A区自主进行的非税收入改革的实质

周黎安认为:我国对地方官员的治理存在着“晋升锦标赛治理模式”，地方政府的经济发展绩效与地方官员晋升存在着显著关联，是一种强激励，这会使地方政府对所属部门形成强有力的约束，从而发挥地方政府在经济发展中的“扶持之手”作用①周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第5期。。本文不同意这一观点。如上文所述，现有体制下A区无法废除非税收入管理中的准市场机制，也就无法从根本上遏制职能部门对企业的攫取。不过，在“晋升锦标赛治理模式”的约束下，A区政府领导者虽无法从根本上解决问题，但其有能力在一定范围内约束职能部门，降低非税收入管理中准市场机制的负面效应。

戴慕珍认为:地方政府层面的法团主义将企业家的利益吸纳进入了地方国家利益结构之中②Oi，J.C..Rural China takes off.Berkley，Los Angeles and London:University of California press，1999.。Yep指出:中国地方政府的法团主义并非真正的法团主义，企业家之间存在着按照对辖区贡献构成的等级排序③Yep，R.The Limitations of Corporatism for Understanding Reforming China:an Empirical Analysis in a Rural County.Journal of Contemporary China，2000，9(25).。在A区，如果说存在“地方政府法团主义”，那也只是吸纳数目有限的大企业，绝非吸纳所有的企业。2001年，针对企业非税收入负担沉重的现实，A区规定全区16个重点新改扩项目均由一位县级领导挂点帮扶。2002年，A区又制定了《关于进一步保护企业合法权益的规定》等文件，向全区一批外资企业和年产值500万以上的企业发放了A区发展保护环境重点保护单位铜牌，为企业制定了《企业合法权益保护卡》，加大了对这些重点企业的保护力度④《A区区志(1971—2002)》，第745页。。同年，A区成立了专门的优化经济发展环境办公室、A区企业负担监督工作领导小组、百强企业涉政事务代理中心，在此基础上，A区成立了公共政务管理局，与A区优化经济发展环境办公室合署办公⑤资料来源:A区公共政务管理局宣传册。。这些制度创新，核心在于保护A区的以百强企业为代表的大企业。比如，针对职能部门收费行为使企业不堪其扰的状况，从2006年8月份开始，A区实行了百强企业和重点项目“二十个平静日”制度以及之外时段检查备案制度，要求各部门和单位除安全生产和税务稽查外，每月1日至20日，不得对百强企业和重点项目进行检查，此外时段进行检查，必须先到区百强企业涉政事务代理中心备案，由代理中心进行前置接待⑥资料来源:《A区优化发展环境工作情况汇报》。;为避免繁杂的审批和许可手续影响企业的发展，A区发展了百强企业涉政事务代理制度，为全区百强企业和重点项目无偿提供区本级设计行政管理的事务代理服务，包括行政审批、行政收费、行政检查(前置接待)等，对区级以上的性质事项和中介服务也可受申办人的委托进行代理或协助办理⑦资料来源:A区公共政务管理局宣传册。;为进一步遏制职能部门的乱收费行为，A区在百强企业设立软环境建设监测点，每个监测点的监督员原则上为监测点企业的法人代表或负责人，监督员可以切实加强对各部门涉企收费、服务以及执法检查等内容的社会监督⑧资料来源:A区政府信息公开网站。。

相比起大企业所受到的优待，中小企业的境遇并没有多大的改善。被访者WSD是H镇通过招商引资引进的客商，从事鞭炮生产，他的情况在中小企业主中较有代表性:“当初招商引资的时候，政府所做的承诺非常漂亮，我开鞭炮厂所需的各种证件根本就不要我自己去跑，各个部门非常爽快、迅速。但等我落地生产后，收费的部门就来了。都是狮子大开口……挂在厂房墙上的一些牌子，有关安全生产规程的，收了我们3，000多块。D镇一个鞭炮厂不信邪，就按照区安监局规定样式做，只花300多块，但安监局不同意，强迫那个厂撤下来，否则什么证件都办不了。最后那个厂也没办法，只得乖乖掏钱。”

本文将地方政府对大企业和中小企业给予不同待遇的做法称作“选择性保护”。与中小企业相比，大企业产生了更多的税收，资产的可移动性也更强，自然具有更大的讨价还价能力，这自下而上地向A区政府施加了压力。从政府治理的角度来讲，“晋升锦标赛治理模式”向A区施加了自上而下的压力。在这两种压力的作用下，在不能从根本上废除非税收入管理中的准市场机制的前提下，A区通过选择性保护机制保护了百强企业，既可实现财政和政治上的收益，也规避了全面改革所要面临的管理风险和政治风险。

五、结 语

要根除非税收入管理所带来的种种社会问题，研究者普遍认为需要实现非税收入的“分流归位”，即对现有非税收入，应取消的取消，应保留的进一步规范，应合并入税的合并。从本文的观点看，“分流归位”可以使一些主要的非税收入项目转变为税，由此剥夺了一些职能部门的征收权力，地方政府在获取这一部分收入方面不再受制于职能部门，进而，地方政府监控剩余的非税收入项目数量下降，由此也降低了监控的交易费用。在此基础上，辅以严格的预算制度，就可为实现非税收入管理的等级治理打下坚实的基础。不过，正如A区案例所表明的，政府人员规模的膨胀是非税收入管理采取准市场机制的重要原因，所以，要根本解决非税收入管理问题，必须考虑与非税收入密切相关的冗员问题。在冗员问题已经形成路径依赖的情况下，要彻底解决也会面临非常多的困难，但不解决这一问题，由此产生的社会问题会继续积累，政府治理的理性化也无从谈起。从目前的情况看，尽快切断人员膨胀的途径，多渠道消化现有超编人员，用雇员制解决长期困扰编制管理中编制员额不能满足实际工作需要的问题，是解决地方政府冗员问题的可行政策选择。这些措施有利于控制政府人员规模，由此非税收入管理的准市场机制的负面效应可以降低，“分流归位”也就具备了良好的基础，这最终会使非税收入管理走向完全的等级治理。