民族地区基层政府领导力：问题透视与路径选择

徐铜柱

(湖北民族学院 文学与传媒学院，湖北 恩施 445000)

政府领导力是政府的本源所在，是政府职能有效发挥的关键。民族地区基层政府领导力是指基层政府领导(包括个体和群体)根据变化了的行政环境的客观需求，充分运用各种资源，引领被领导者积极有效地实现公共目标的一种综合力。这种综合力直接体现政府的执政能力，决定公共政策的执行效果，影响被领导者对领导者的追随程度。民族地区基层政府领导力除具有一般意义外，又重点在品质力、自治力、执行力、协调力、回应力、诚信力、创新力等方面有着特殊诉求。民族地区基层政府直接面对广大民众，其使命在于为公众提供优质充足的公共产品和公共服务，促进民族地区又好又快的发展。如果没有有效的领导力作保证，政府的使命就无法实现，还将逐步丧失其存在的合法性基础。本课题组从维护民族地区社会稳定的视角来分析基层政府领导力存在的主要问题，从而探讨提升民族地区基层政府领导力的有效路径，以期为民族地区构建稳定和谐的民族关系、实现社会的可持续发展做出积极的贡献。

一、民族地区基层政府领导力存在的问题

随着经济改革的不断深入，社会的转型步伐加快，新的社会分层已经显现，由此导致一系列新的矛盾的产生，特别是民族地区一些地方由于发展的不平衡而引发的矛盾较为突出，稍有不慎就会演变成群体性突发事件，破坏社会和谐，影响社会稳定。民族地方政府直接面对基层，是社会稳定的基石，在民族地区经济和社会发展进程中发挥着直接作用。然而，面对社会转型时期的各类矛盾，基层政府领导力面临着新的巨大的考验，也存在一些实出问题。

(一)信任基础薄弱，领导威信降低

民众的信任是政府执政的根基，威信产生领导力。然而，民族地区基层政府的信任危机已成为影响社会稳定的重要因素，成为群众越级上访的推动力。从政府与民众的关系看，政府的权威来自于民众的认同，如果民众的认同感低，政府的权威就低，就难以产生高效的领导力。一些民族地区基层政府官员的腐败行为及其对公众利益的漠视，造成政府形象受损，公众信任度降低。从政府外部环境看，由于转型时期政府供给能力的不足，在某些公共事物管理上的“缺位”，特别是 “权力寻租”行为的泛化，影响了政府在人们心目中的形象，政府威信进一步降低，制约了政府领导力的有效发挥。《边疆民族地区社会稳定的影响因素与防治对策研究》课题组调查结果显示，在“民族地区当前最突出的社会问题”的选项中，有46.82%的人认为是“群众利益受损”，另有34.12%的人认为“政府乱作为”，还有33.39%的人认为是“干群矛盾”[1]。这三方面都涉及到政府与民众的关系问题，从中不难看出民族地区基层政府信任基础受到很大挑战，政府形象和威信受到质疑。

(二)政府与民争利，公共政策失衡

政府虽然是公共组织，但也有为自身谋利的诉求。在市场经济发展中，基层政权一个引人注目的新角色，是从事经营，成为经济人。这种新角色，一方面对地方经济的发展起到推动作用(如增加地方的市场投资、工作机会和收入)，另一方面则与其他经济人形成利益竞争乃至冲突关系(如资源、资金、机会和市场控制权的竞争)[2]。当前许多民族地区基层政府热衷于搞开发区、建造公园、圈占土地、经营城市等形象工程，其原因是这些工程能为政府自身带来巨大的利益。许多工程尤其是已查处的腐败案件中总有政府无法抹去的身影，表明政府作为公共组织自利性的广泛存在。正因如此，政府的公共政策就难免保持其真正的公正性，常与强势利益集团相结合，以自身利益的最大化为政策价值取向，在制定公共政策时不得不兼顾利益集团的诉求，结果是以公共政策形式出现的政策往往只是披上了公共性的外衣，实质上并不代表真正的公共利益，反而牺牲了基层民众的普遍利益。现实中经常发现许多简单的利益补偿问题政府不愿快速解决，引起民众不满而层层上访，其深层原因在于政府与民争利。调查中时常会发现这样的情景：一方面是基层政府以发展地方经济、提高人们生活水平为目的正在聚精会神搞建设，一心一意谋发展。而另一方面所谓经济发展的目标受益者(民众)，却在以维护权益的目的层层上访、越级上访，成为影响社会稳定的风险点。目前民族地区基层政府政策失衡突出表现在政策目标的错位、公共决策的非理性和公共政策偏离社会和谐发展和可持续发展等方面。

(三)危机意识淡薄，处置危机低效

民族地区基层政府习惯于传统的官僚模式的运行方式，对许多敏感的社会危机问题常常表现出应对能力低下、按部就班、反应迟缓等状况，其原因是政府缺乏危机意识，导致处置危机效率低下，这与当前构建和谐社会的政治诉求极不相符。从政府效能来看，政府效能强调的是数量与质量的统一，功能与价值的统一，目标与手段的统一，过程与结果的统一[3]。民族地区基层政府在实际的领导过程中，效能一直没能得到应有的重视，许多本属于政府应该去做的事情而没有做或没有做好，造成公共服务短缺，民众意见大，从而埋下社会不稳定的隐患。正是由于民族地区基层政府危机意识淡薄，不能形成有效的社会风险预警机制，一旦面对突发事件时，政府常常陷入被动局面，难以在突发事件爆发初期进行有效处置，使问题进一步扩散，往往从小的、局部的问题上升到大的、全局性的社会稳定问题，不仅损害政府形象，而且给后期处置增添更大的成本。

信访是群众表达利益诉求的方式，是对社会矛盾减压的渠道。以某民族自治地方2010年信访事件复查复核受理办结情况为例(见表1)。政府有些部门对待群众信访问题的处理存在不及时、不办理等问题，说明基层政府一些部门的问题意识、危机意识淡薄，这与把危机化解在萌芽状态的理念相悖。

表1 统计时间：2010年1-12月 单位：件

(说明：数据来源于调查材料的综合)

(四)基层组织弱化，调控能力不足

基层组织位于维护社会稳定的第一线，应充分发挥自身的调控能力，把社会矛盾化解在萌芽状态，对于维护社会稳定具有决定性作用。然而，调查发现，一些民族地区基层政府领导力不强，缺乏有效的调控能力，不能有效化解群众的矛盾。究其原因，主要是在于：一是人员素质不高。一些基层干部缺乏正义感和大局意识，对群众中的矛盾采取回避，害怕承担责任，没有公共精神和全局观念，从而使小矛盾酿成大事件。二是有些乡镇政府机构设置不合理，职能重叠，导致无人负责的局面。三是经费有限，有的自身维持难以为继，因而不能创造性的开展工作。基层政府目前这种状况无法承担调控复杂局面的重任。

二、民族地区基层政府领导力的提升路径

提升民族地区基层政府领导力是维护社会稳定、构建和谐社会的客观要求。党的十七届四中全会明确提出：“加强领导班子和领导干部领导能力的培养，贯彻发展是硬道理、稳定是硬任务的战略思想”、“切实抓好发展这个第一要务，履行好维护稳定这个第一责任。”把维护社会稳定的工作提高到空前的高度和战略层面来要求。这一目标的实现需要与之相适应的政府领导力的提升才能顺利推进。在当前形势下，应从以下方面提升基础政府领导力。

(一)重塑政府形象，提升政府公信力

当前民族地区基层政府领导力建设的首要任务是重塑政府形象，增强公众对政府的信任，提升政府公信力。这就要求政府从与群众利益息息相关的事情做起，确保政府行为的公正合法，消除民众心中的不良印象，构建政府与民众稳定的信任关系。

1.公平行政。公平行政是公众对政府行为的本能的朴素的期盼，公众希望政府的任何决策与行为都不会损伤自身利益，相反还能保护自身利益，这一期盼是因为人民政府的性质让他们有理由相信。市场经济是实现社会高效率的重要途径，但却不会自发地实现社会的公正。而实现社会公平是政府的本质规定，尤其在我国现阶段，由于收入分配不公所形成的贫富差距的不断扩大，已成为影响社会稳定的重大社会问题。解决的办法只能靠公平行政：首先是机会平等，政府不能垄断信息，要给民众提供平等的发展机会。其次是公平分配，让人民公平享受社会发展的成果。正如罗尔斯说：“分配正义(distributive justice)问题永远是这样的：基本结构的制度作为一种统一的制度体系应该如何加以调整，以使一种公平的、有效的和富有生产力的社会合作体系能够得以持续维持、世代相继”[4]。公平的分配制度是消除公民相当剥夺感和不满情绪的重要制度安排。

2.依法行政。李良才的研究认为，当前民族地区社会稳定的影响因素是“政府乱作为”，这反映了一些民族地区基层政府行为不规范、随意行政的现象比较严重，成为影响政府形象的重要原因。本课题组对某自治州2011年1月份信访问题内容的统计中，政法类问题排名第一，占信访总量的14.80%，也进一步说明了基层政府依法行政存在较大问题。当前应切实规范政府行为，坚持依法行政，建设法治政府，不断提炼政府自身的良好品质，提升政府形象的美誉度，从而重塑政府与民众的良好的信任关系。首先政府应依法维护公众的利益，防止自身成为与民争利的利益集团或利益集团的保护者，要充分展现政府作为公平正义代表的象征意义。其次是坚决惩治腐败行为。世界银行指出：“腐败亵渎了公众的信任。”当前对地方政府信任最大、最直接的威胁来自于腐败，而且腐败对政治信任的侵蚀具有极大的传染性和扩散性[5]。历史反复证明，只要是政府惩治腐败的各项举措都能得到公众的拥护和支持，是政府赢得人心的重要手段。

(二)准确定位政府角色，增强政府服务职能

计划经济向市场经济转轨，要求政府亦从权力政府向服务型政府转变，回归政府人民性的本源，践行“全心全意为人民服务”的根本宗旨，进一步加强政府的服务职能。

1.强化以人为本的服务理念。新时期应强化政府“以人为本”的服务理念，真正实现政府由统治行政向服务行政的转变。政府作为国家的伴生物，长期被看作是一种凌驾于人民大众和社会之上的力量，这就形成了政府是维护政治统治的工具，政府与公众之间的关系不对等，忽略了社会公众需求对政府行为的导向作用。强化政府服务理念，首先要求政府克服“官本位”，树立“民本位”、“社会本位”的理念。即人民是国家的主人，政府的权力来源于人民的让渡，政府为人民服务是天职[6]。因此，政府应把自己定位成一个服务者的角色，重塑服务意识、公仆意识、民本意识的观念，把为公众服务作为自己的首要职能。

2.切实提供优质的公共产品。政府服务职能的重要体现就是提供优质的公共产品和公共服务。调查发现，广大农村和城市社区基本公共产品长期供给不足，成为公众产生不满情绪的重要原因。服务型政府要求民族地区基层政府积极回应公众日益增长的公共需求，推进政府职能重心的转变。首先，政府应充分尊重民意，按公众的需求提供服务，从“为民做主”向“由民做主”转变。其次，加强基础设施建设，尤其是事关公众切身利益的住房、道路、饮用水等社会公益事业要加大投入力度，尽快满足公众的基本要求。第三，努力提高基层社会的医疗卫生、疾病防治、基础教育、科技信息等服务质量与水平。第四，关心社会弱势群体，积极开展农村社会福利和社会保障事业，尽快建立农村群众生活最低保障制度。

(三)完善公共决策机制，增强公共政策科学性

改革开放以来，中国社会结构发生了根本性变化，社会分化不但加强，新的社会阶层已初步形成，权势集团、利益集团和弱势群体成为社会的三大主要阵营。农民和下岗工人成为弱势群体的主要成分，他们的生存权与发展权难以保障，经常为了自身的基本权利而长期上访，成为群体性突发事件的主力军。政府应充分重视这一现实，运用公共政策维护弱势群体的合法权益。当前主要任务是：

1.建立公众参与的决策机制。目前民族地区基层政府根据民意来进行决策还没有形成干部的自觉行为，许多政策的制定都是政府的一厢情愿，农民等目标群体没有参与权，弱势群体的诉求得不到体现，有时甚至被强势集团所左右。政府应制定倾斜弱势群体的公共政策，就必须改革和完善现有的决策机制，从决策主体、决策程序、决策内容进行完善，确保制定的政策合理性和科学性。

2.健全利益补偿机制。当前的利益补偿机制存在诸多不合理性，导致广大农民、下岗工人、城市拆迁户的利益受损，成为群众上访的直接诱因。目前的利益补偿问题主要有标准不统一、标准过低、内容不全、政策前后不一致等方面。健全利益补偿机制关系到广大弱势群体的切身利益。首先政府应充分调研，了解实情，将符合国家规定的补偿范围做细做实，扩大补偿范围。其次，调整补偿标准，补偿标准应考虑市场因素和社会发展水平，不能总是沿用传统标准，让土地的增值被开发商占有。维护广大公众的利益是政府的应有职责，是政府领导力的直接体现。

(四)创新社会管理机制，提高社会管理水平

1.畅通公众的利益表达渠道。畅通信息表达渠道，建立公众利益诉求表达机制是维护社会稳定的前提性条件，也是提升领导力的重要方法。信息准确，处置及时，本身就意味着主动。一些民族地区基层政府在处置突发事件时总称群众“不明真相”， 其实，责任并不在群众，而是在掌握“信息发布权”的地方政府本身。比如贵州瓮安事件有一个重要原因就是政府信息不透明。如果群众的正当利益长期得不到表达，就容易产生对政府的不满、不信、不服的对立情绪。信息社会政府应转变社会管理方式，由传统的“堵、捂”转向“疏、导”。首先，拓展对话渠道。在完善信访制度的基础上，建立健全有效的信息发布机制、面对面对话机制、利益协调机制，形成有效的社会减压体系。其次进一步完善领导接待群众制度、听证制度、群众评议干部制度、公示制度等形式，让老百姓感到“活的有尊严”。只要群众能够找到有效的表达意愿的途径，社会不满情绪就会得到宣泄，很多矛盾就会得到有效化解，从而减少社会不稳定因素。

2.重视和引导社会公民组织建设与管理。社会公民组织具有聚合利益、提供服务、反映诉求、规范行为的积极作用。政府应支持和鼓励社会组织的发展，充分利用好、保护好、发挥好其积极作用，这不仅有利于降低政府社会管理的成本，而且有利于增强公民的社会认同感、归宿感[7]。民族地区基层政府应支持社会组织开展工作，吸纳社会组织参与社会建设与管理，让社会组织帮助政府承担一些社会公共事务，以提升公民社会的自我管理能力。当然，政府应注重对社会组织的监管和引导，使其行为符合社会稳定和发展的根本要求。

(五)培养政府危机处理能力

民族地区基层政府危机处理能力是政府领导力的重要组成部分。随着经济的发展，我国已进入了人民内部矛盾的凸显期、刑事犯罪的高发期和敌对斗争的复杂期。德国社会学家乌尔里希·贝克提出了“风险社会”理论，认为我们进入了“除了冒险而别无选择”的时代[8]。民族地区基层政府不仅要具有危机意识，更应拥有公共危机的应对力。公共危机的应对力是在政府对于突发的公共事件、公共危机等的预见能力、反应能力和处理能力[9]。在风险社会里，社会的稳定与发展取决于政府抗击风险、化解危机的能力。

1.提高危机预警能力。危机预警是防范危机的基础性工作，在危机处理中具有重要意义。许多矛盾若能在危机爆发前予以解决，不仅能降低危机处理成本，而且可有效降低社会风险，维护社会稳定。危机预测首先应树立危机意识，在日常的管理工作中把化解社会矛盾、解决群众利益等问题当作大事来抓，不能视而不见，形成“危机麻木”症。其次，排查危机隐患，掌握导致危机的诱因。目前地方矛盾突出的领域主要有城市拆迁、农村土地征用、下岗人员的权益保障、库区移民补偿、企业改制后遗症等方面，这些问题是引发群体性事件的重点隐患，政府应随时关注相关群体的动向，做到心中有数。第三是建立信息反馈网络，确保信息准确无误。掌握信息就是掌握主动。

2.强化危机处置能力。危机一旦爆发，民族地区基层政府领导力就集中体现在危机处理的能力上。政府领导应保持清醒头脑，切勿慌乱。首先，迅速启动应急预案，要求相关部门和人员迅速到位，查清缘由，了解公众诉求，控制事态的扩散。其次，建立新闻发言人制度，正确引导舆论导向。政府应主动、及时将事件信息传播给社会公众，减少人民的猜疑，预防谣言的滋生。最后，科学展示政府形象。处置危机事件中政府面对广大公众要用事实说话，使公众相信政府是务实的政府、公正的政府，是值得信赖的政府。政府在处置危机事件中的形象展示主要体现在三个方面：一是责任政府形象。政府应表明对广大公众利益的高度关切，切实体现和维护公众的合法利益，对政府中不作为或乱作为的干部及时处理。二是透明政府形象。通过公开信息，减少政府与公众之间的信息不对称，预防政府公职人员渎职的可能性。透明政府形象体现在危机处理政策公开、危机处理主体公开、行政程序公开以及处置结果公开等方面[10]。三是高效政府形象。效率是衡量政府危机处理能力的重要尺度。危机处理过程中切忌拖而不决，效率不高，这样容易丧失危机处置的最佳时机，导致事件升级，政府威信降低。相反，高效快捷处置突发事件是政府领导力的集中体现，是减少行政成本，树立政府形象的重要方略。

[1] 李育才.边疆民族地区社会稳定的影响因素分析[J].黑龙江民族丛刊,2010(1).

[2] 张静.基层政权：乡村制度诸问题[M].上海：上海人民出版社，2007:49.

[3] 叶雷.提升政府领导力是建设和谐社会的必然要求[N].常州日报,2007-08-26.

[4] 何颖.政府与和谐社会的构建[EB/OL].http://www.zzps.cn/bmzy/tsg/displaynews.asp?id=4139.

[5] 邹育根.当前中国地方政府信任危机事件的型态类别、形成机理与治理思路[J].中国行政管理，2010(4).

[6] 俞可平.政府创新的理论与实际[M].杭州：浙江人民出版社，2005:150.

[7] 中国行政管理学会课题组.中国群体性突发事件成因及对策[M].北京：国家行政学院出版社，2009:44.

[8] 王宏伟.应急管理理论与实践[M].北京:社会科学文献出版社，2010:2.

[9] 胡晓晔.和谐社会视角下的政府领导力建设初探[J].中共云南省委党校学报，2008(10).

[10] 武霞.论公共危机中政府形象面临的挑战及救济途径[J].公共行政，2009(3).