我国公务员职位分类制度的演变

丁 玲

（ 贵州大学 法学院，贵州 贵阳 550025 ）

我国公务员职位分类制度的演变

丁 玲

（ 贵州大学 法学院，贵州 贵阳 550025 ）

为改变大一统单一化的干部管理体制，我国建立和推行公务员职位分类制度。至今，我国公务员职位分类制度的演变经历了三个时期。在演变的过程中，体现三个特点：结合“实然”渐进调试；坚持分类管理和党管干部相结合的原则；坚持“适才适用”和“适才适遇”。

公务员； 职位分类； 演变； 特点

本文以新中国成立为起点，对我国推行公务员职位分类制度的背景和该制度在我国演变的历程进行回顾，以求对我国公务员职位分类制度的发展特点有所把握。

一、我国建立公务员职位分类制度的历史背景

新中国成立之初，我国的干部都是由中央及各级党委组织部门统一管理。从1953年开始，逐步建立了在中央及各级党委统一领导下、中央及各级党委组织部统一管理的“分部分级”干部管理模式。所谓“分部”，是指干部的归口管理，按不同的部门或行业划分管辖范围，将全体干部划分为九类，由中央统一领导，各级党委分别管理。所谓“分级”，是指中央和地方各级党委分管各级干部的层次，按1953年的中央决定，各级党组织管理的范围是党政机关下属两级机构中担任主要领导职务的干部。这种干部管理模式是在革命战争年代干部制度的基础上形成的，它适应过去高度集中统一的计划经济时代，曾在我国的社会主义革命和社会主义建设中起到了积极作用。但这种干部管理模式有两大缺陷：首先，干部划分没有体现出工作难度、责任和任职资格的差别。从形式上看，这种管理模式具备横向和纵向的划分结构，但其中横向的划分并没有区别不同性质的工作职位，纵向上也仅仅是部门管辖上的分工，没有体现出工作难度、责任和任职资格的差别。其次，国家干部的概念笼统，外延广泛，导致公务员管理混乱。“干部一词是我国在革命战争年代，从国外引进的、泛指当时投身革命、参加革命组织、从事革命活动并负有—定职务的人员。”[1]建国后，“国家干部”的概念笼统，没有一个科学的界定和确切的内含，凡是拿国家工资的人员，除了工人以外都是国家干部，例如党和国家机关的工作人员、群众团体的工作人员、企事业单位的管理人员和各类专业技术人员都是国家干部，甚至于运动员、教练员、演员、医院护士、警察、打字员、宗教界主持等都成了国家干部。对于这样一支极其庞杂的干部队伍，没有根据人员的工作性质和工作持点以及人员成长的规律去科学地分类和管理，而是不加区别的用一种办法去管理，从而造成我国公务员管理模式、管理制度的单一、封闭、僵化，甚至混乱。

为了改变我国公务员管理制度乃至整个人事管理制度的混乱状况，党的十三大报告指出，要进行干部人事制度改革，要对“国家干部”进行合理分解，改变集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制，改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特色的管理制度。同时党的十三大报告还正式确定，在我国建立和推行国家公务员制度。公务员职位分类是推行国家公务员制度的重要基础工作。是公务员管理的基础，为公务员考试录用、考核奖惩、升迁、工资等各项人事管理工作提供客观依据。因此，我国的公务员职位分类制度与国家公务员制度是同时起步建立和实施的。

二、我国公务员职务分类制度的演变

我国公务员职位分类制度的建立和推行始于上个世纪八十年代，其演变至今经历了三个时期：

第一时期：《国家公务员职位分类暂行规定》的制定和职位分类制度的试点阶段，即1987年～1992年。

1987年，党的十三大会议上正式确定，在我国建立和推行国家公务员制度。因为公务员职位分类是推行国家公务员制度的重要基础工作，是公务员管理的基础，所以我国的职位分类制度与国家公务员制度同时起步。这一阶段，国家人事部内部专设“职位职称司”，主要负责作为国家公务员制度基础的职位分类制度的研究和设计工作。人事部组织了一批专家、学者，广泛搜集了国外实施职位分类的资料，充分比较了职位分类与品位分类的利弊，论证了职位分类在我国实施的意义和可行性，确立了我国推行职位分类的指导思想，设计出了相对成型的公务员职位分类体系。1990年5月人事部制定了《国家公务员职位分类暂行规定》。然而，由于种种原因（如这一设计过于“理想化”等），暂行规定最终没有成为法律，相对完善的职位分类体系也未被付诸实施。但它为我国公务员职位分类制度的制定、实施积累了经验，如，我国的职位分类制度从一开始就吸收了品位分类的一些因素，职等（级别）不仅仅只是职位的级别，而且既体现职位的等级，也体现职位上“人”的级别，一个职位对应多个职等。这一设计逐渐演变成为后来制度中“职务与级别的对应关系”。

此外，这一阶段也进行了职位分类制度的试点工作，从1989年开始，国家审计署、统计局、环保局、建材局、税务局、海关总署等 6个国务院部门和哈尔滨市、深圳市两个地方政府陆续开展了职位分类的试点工作。试点的具体内容包括职位调查、分析评价、列等归级、拟定规范。职位分类制度试点的选择和国家公务员制度的试点是一致的。

第二时期：《国家公务员暂行条例》阶段的公务员职位分类制度，即1993年～2005年。

1993年4月24日，国务院第二次常务会议讨论通过了《国家公务员暂行条例》（以下简称《暂行条例》），自1993年10月1日起施行该条例。《暂行条例》的颁布标志着我国政府机关人事管理有了一个基本依据。该条例中，我国公务员职位分类制度设计的内容是：在划分领导职务和非领导职务的前提下，职务等次和级别共同组成我国公务员分类制度的结构体系。具体来说就是以是否承担领导职责为职务类型划分的依据，把公务员职务分为领导职务和非领导职务，并规定了公务员的等级序列。明确了职务与级别的对应关系。领导职务序列分为十个层次，非领导职务序列分为八个层次。领导职务和非领导职务序列都对应统一的级别序列。职务与级别的对应采取“一职数级，上下交叉”的方式，如表1所示。

虽然《暂行条例》明确规定，国家行政机关实行职位分类制度，但实际上，这个时期的公务员职务与级别制度没有根据职位进行分类，也没有职位类别的划分，这是一种没有职位类别区分的简单职务分类。

第三时期：《中华人民共和国公务员法》颁布实施至今我国公务员职位分类制度，即2006年以后。

2005年4月27日，十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》），自2006年1月1日起施行该法。该法按照公务员职位的性质、特点和管理需要，横向把公务员职位划分为三个类别：综合管理类、专业技术类和行政执法类。综合管理类是指除专业技术类和行政执法类以外的公务员职位类别。专业技术类是指机关中承担专业技术职责，为实施公共管理提供直接的技术支持和保障的公务员职位类别。行政执法类是指在工商税务质检环保等履行社会管理与市场监管职能的行政执法部门的基层单位的行政执法职位中设置的公务员职位类别。

在此基础上，《公务员法》纵向设置两个类型的职务序列，也就是依据公务员是否担任领导责任，把公务员分为领导职务和非领导职务两个类型。公务员领导职务的职务层次包括十个领导职务层次，即国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。非领导职务在厅局级以下设置，分为八个职务层次即巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。

表1 公务员职务与级别制度

此外，根据《公务员法》和《公务员职务与级别管理规定》，我国的公务员既有职务，又有级别，公务员的职务对应相应的级别，职务和级别的关系是“一职数级，上下交叉”。根据《公务员职务与级别管理规定》，公务员级别由低至高依次为二十七级至一级。公务员领导职务层次与级别的对应关系是：（1）国家级正职：一级；（2）国家级副职：四级至二级；（3）省部级正职：八级至四级；（4）省部级副职：十级至六级；（5）厅局级正职：十三级至八级；（6）厅局级副职：十五级至十级；（7）县处级正职：十八级至十二级；（8）县处级副职：二十级至十四级；（9）乡科级正职：二十二级至十六级；（10）乡科级副职：二十四级至十七级。副部级机关内设机构、副省级市机关的司局级正职对应十五级至十级；司局级副职对应十八级至十二级。

综合管理类公务员非领导职务与级别的对应关系是：（1）巡视员：十三级至八；（2）副巡视员：十五级至十级；（3）调研员：十八级至十二级；（4）副调研员：二十级至十四级；（5）主任科员：二十二级至十六级；（6）副主任科员：二十四级至十七级；（7）科员：二十六级至十八级；（8）办事员：二十七级至十九级。副部级机关内设机构、副省级市机关的巡视员对应十五级至十级；副巡视员对应十八级至十二级。

三、我国公务员职位分类制度演变的特点

第一，在建立我国的公务员职位分类制度的过程中，不是从“应然”进行理性设计，而是结合“实然”渐进调试。

如前文所述，1990年人事部制定的《国家公务员职位分类暂行规定》最终没有成为法律，未被付诸实施，其重要原因之一是该设计理想化。我国的公务员职位分类制度建立之前是大一统单一化的干部管理体制，在逐步建立我国公务员职位分类制度的过程中，我们坚持的是以职位分类为导向，结合本国实际的渐进调试的原则。把现行制度当作立法的主要资料来源，在完善现行制度的过程中建立和发展我国的公务员职位分类制度。《国家公务员暂行条例》继承了我国干部制度中好的传统，如：党管干部的原则，为人民服务的宗旨等等。关于对“国家干部”集中统一管理的现状，《国家公务员暂行条例》则进行合理分解，初步建立分类管理制度。《公务员法》则继承了《国家公务员暂行条例》中领导职务与非领导职务的类型划分，并进一步按照公务员职位的性质、特点和管理等，横向把公务员职位划分为三个类别：综合管理类、专业技术类和行政执法类。在职务与级别的关系上，《公务员法》沿用《国家公务员暂行条例》采取“一职数级，上下交叉”的方式，同时针对《国家公务员暂行条例》规定的级别数量太少的缺陷增加了级别数量。

第二，在建立我国的公务员职位分类制度的过程中，坚持分类管理和党管干部相结合的原则。

我国的公务员职位分类制度脱胎于我国传统的干部人事管理制度，是党的干部管理制度的发展和完善。传统的干部人事管理制度是对所有干部不加区别地用一套办法进行单一管理，这种管理办法忽略了不同工作的性质、特点以及不同类型的工作人员成长的规律，在实践中不利于人才的合理使用和管理，不利于优秀人才的脱颖而出。分类管理是科学管理的必然要求。我国的公务员职位分类制度的建立是依次对干部队伍进行分类管理和对公务员进行分类管理的结果。党管干部的原则是中国共产党在领导武装斗争的实践中形成的传统，新中国建立后，干部一直接受党的领导。在建立我国的公务员职位分类制度的过程中，从《国家公务员暂行条例》到《公务员法》，我们坚持分类管理，但始终没有像西方国家一样实行“两官分途”（即划分政务类公务员和事务类公务员），而是始终坚持党管干部的原则。

第三，在我国职位分类制度的设计中，坚持两大基本理念“适才适用”和“适才适遇”。

世界各国的人事分类制度主要是两种：职位分类和品位分类。职位分类制度的优点主要是：（1）适应社会专业分工的需要，根据工作性质对职位进行横向划分，有利于专业化人才的发展。（2）根据职位职责程度的不同，明确规定不同的工资额度，形成合理的工资结构，以实现同工同酬，使相同或相似职位享受相同待遇。这两大优点也就是职位分类制度的两大基本理念：“适才适用”和“适才适遇”。“‘适才适用’就是‘专才专用’，就是公务员的专业化建设，要提高公务员的专业化水准”[2]；“适才适遇”就是“同工同酬”，要设计科学的分类工资制度。我们借鉴其他国家的职位分类制度，不是照搬某一国或地区的具体制度设计，而是接受这两个基本理念。《公务员法》把我国的公务员分为三个类别，其中之一就是专业技术类公务员，这正是为了给从事专业技术工作的公务员提供职业发展阶梯，稳定公务员队伍中的专业技术人才，同时也吸引社会上的专业技术人员加入公务员队伍，以利于实现“适才适用”。同时，国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列，综合管理类公务员职务序列、专业技术类公务员职务序列和行政执法类公务员职务序列构成我国公务员的职业发展阶梯。在上世纪八十年代末九十年代初刚开始设计我国的公务员职位分类制度时，制度设计者就把职等（级别）不仅看作是职位的级别，而且也看作是职位上的“人”的级别，一个职位对应多个职等。到《国家公务员暂行条例》时期，确定了职务与级别的对应关系是“一职数级，上下交叉”。而 2005年颁布实施的《公务员法》第19条第2款则明确规定：“公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。”据此，我国公务员实行的是国家统一的职务与级别相结合的工资制度。同时，《公务员法》继承《国家公务员暂行条例》采取“一职数级，上下交叉”的方式，并进一步增加了级别数量。这有利于逐步设计“统一而不单一”的分类工资制度，以实现“适才适遇”。

[1] 王雷保.公务员职位分类教程[M].北京：机械工业出版社，1989：32.

[2] 林弋.公务员立法研究[M].北京：中国人事出版社、党建读物出版社，2006：88.

[3] 全国人大法制工作委员会《<中华人民共和国公务员法>解读》编写组.《中华人民共和国公务员法》解读[M].北京：人民出版社，2005.

[4] 应松年，宋世明，仲崇东.《公务员法》释义[M].北京：国家行政学院出版社，2005.

[5] 贾自欣.我国公务员职位分类制度研究[D].中国人民大学硕士学位论文，2008.

[6] 宋世明.创新中国公务员分类管理制度的立法思想[J].中国行政管理，2003，（5）.

[7] 王喆，汪晓霞.公务员职位分类理论述评[J].北京交通大学学报（社会科学版），2007，（2）.

[8] 王霁.公务员职位分类制度的比较与借鉴[J].行政与法（吉林省行政学院学报），2005，（1）.

[9] 宋世民.解析《公务员法》中分类制度之设计原理[J].法商研究，2005，（4）.

[10] 窦泽秀，秦冬杰.我国公务员职位分类制度的重新设计探讨[J].中国行政管理，2001，（3）.

[11] 邓卫文.论公务员职位分类制度之创新[J].行政与法，2006，（3）.

On the Evolution of Classification of Civil Servants in China

DING Ling
（ School of Laws, Guizhou University, Guiyang, Guizhou 550025, China ）

In order to improve the unified and single system of cadres management, China has established and implemented the classification system of positions. Up till now, the evolution of classification of civil servants in China has experienced for three periods. Three characters are presented in this process, namely, combining the gradual debugging with the sudden one; stick to the principle of combining classified management with the party managing the cadres; keep “using talents appropriately” and “giving them fair treatment”.

Civil servants;classification of positions;evolution;characters

（责任编辑 马俊锋）

D63 < class="emphasis_bold">文献标识码：A

A

1673-9639 （2011） 02-0037-04

2011-01-29

本文为贵州大学2009年度人文社会科学青年项目成果之一，项目名称：我国公务员职位分类制度研究。

丁玲（1977-），女，贵州安顺人，副教授，硕士，主要从事政治学、行政学的教学与研究。