各国税务部门机构设置的发展趋势研究*

□ 刘慧平

(湖南税务高等专科学校，湖南 长沙 410116)

各国税务部门机构设置的发展趋势研究*

□ 刘慧平

(湖南税务高等专科学校，湖南 长沙 410116)

从各国税务部门的组织结构的发展变化、各国大企业税收管理部门的设置以及各国税务部门组织分布的发展变化三个方面进行研究，以为我国的税收征管模式改革提供借鉴。

税务部门;机构设置;发展趋势

在开放型的全球经济中，税务管理将更为复杂。纳税人对通货膨胀、税收政策、汇率、税率以及税务机关监督贸易和收入情况的能力方面的变化更为敏感。全球化在提高海外收入的同时，也降低了税务机关对纳税人收入进行监督的能力。因此，优秀的税收管理机构应当对其所处环境以及纳税人所处环境的变化时刻保持关注。1999年0ECD财政事务委员会发表一系列税务管理论文，《良好税务管理原则》为其中之一，对税务机构的建设提出了一些原则的意见。该文指出:“提倡自愿守法是税务机关的主要着眼点。税务机关开展工作时，应该做到:第一，以公平、公正、公开的方式执行税法;第二，向纳税人解释其权利与义务以及适用的投诉程序和救济机制;第三，坚持提供高质量信息并且准确、及时地处理来自于纳税人的问询、请求和申请;第四，根据法律规定的纳税人权利和义务，提供可靠的信息服务;第五，确保税收遵从成本被保持在能够执行税法的最低水平上;第六，赋予纳税人在适当时候评论税收政策及程序的机会;第七，仅仅在法律允许范围内使用纳税人信息;第八，与纳税人建立并维持良好的工作关系。”

在过去十年里，在这八条原则的指引下，许多税务部门的组织机构都进行了一系列重大改革来提高工作效率和质量，提升对纳税人的服务水平。根据OECD财政事务委员会(CFA)下属的税务管理论坛(FTA)《OECD国家和所选非OECD国家的税务管理:比较信息系列(2008)》的调查报告总结出以下共同特点:

一 各国税务部门的组织结构的发展变化

近10年来，各国税务部门的组织结构的发展变化有一个明显的趋势。概括地说，就是经历了从一个基于“税种类型”标准的模式转变为基于“功能型”标准的税务管理组织机构的发展变化过程。最近，又出现一种向“纳税人类型”模式的发展趋势。

“税种类型”模式:税务管理最早的组织模式是建立在“税收类型”标准之上的。在这个模式中，独立的多功能部门对每个税种都要负责任，而且他们之间都是相互独立的，都是自行管理。尽管这种模式能够实现其目标，但这个模式有许多缺陷，包括: 1)由于相互之间功能的内在重叠，管理效率低下，而且成本过高;2)一个纳税人如果有很多种税要交的话(如企业)，其实是很不方便的，因为他们要到各个不同的部门去办理类似的业务(如欠税问题);3)不管是对税务部门还是对纳税人来说，不同税种的管理和协调执行，变得更复杂;4)各部门的分离增加了对待纳税人的不公平程度;5)这样的机构设置使员工主要局限于管理某一特殊税种从而妨碍了员工的适应性;6)构建这样的税务运转体系，使管理变得很零散，从而使得组织的计划和协调工作更复杂化。正是由于这些缺陷，许多税务部门决定重组其机构，最终认为建立一个基于“功能型”标准的模式可能会提高整个运转体系的工作效率。

“功能型”模式:在“功能型”模式中，员工被有组织地分为功能小组(例如登记，会计，信息处理，审计，征收，申诉受理等等)，工作一般是跨税种进行。用这个方法来组织税收工作使得跨税种的工作流程更加标准化，从而简化了信息系统和对纳税人的管理，同时提高了运行效率。与“税收类型”模式相比较，“功能型”模式看起来有很多优势，它的采用对提高税收管理业绩很有帮助。(例如得到统一口径的纳税咨询，开发统一的税务登记系统，统一的税款支付与会计方式，更有效率的税务审计管理与欠税追缴)。尽管如此，许多的税务部门还是认为这个模式不完全适合针对不同类型的纳税人的执法行为，因为不同类型的纳税人具有不同的特点，他们对税法遵从的态度与采取的行为是不同的。

“纳税人类型”模式:最近，少数发达国家正尝试主要按照“纳税人类型”(例如大公司，中小企业，个体户等)组织服务和行使职权。建立关于“纳税人类型”模式的理由是每种类型的纳税人都有不同的特征和税法遵从行为，这些对于税务部门来说就代表了不同的风险。为了有效地应对这些风险，税务部门需要提出和实施一些策略(例如要求出具法律证明，纳税人的培训，改善服务质量，更加明确针对性更强的审计)，以适合每种纳税人的特征和税法遵从行为。

美国的税务机构改革最具代表性。1998年，美国国会通过了《联邦税务局重组与改革法案》，拉开了该局历史上规模最大的重组与改革。这次改革围绕不同纳税人群体的特殊需求来设置组织机构旨在通过机构重组来改进纳税服务工作，提供更多的纳税人权益保护，更好地落实1997年的《减轻纳税人负担法案》。

由图可以看出，联邦税务局组织主体部分“纳税服务与税收执法部门”是围绕工薪和投资收益、小企业和自雇业主、大中型企业、免税组织与政府机构四大类纳税人设置的，不再是按照行政区域逐级设置的全职能局。这样，从最基层的税务人员到总部的管理层之间只有四个层级:税务人员——部门主管——片区主管——总部主管，整个组织架构实现了高度扁平化，整体工作效率大为提高，使纳税人能够享受到统一、规范、快捷、高效的纳税服务。

二 各国大企业税收管理部门的设置

调查报告显示，各国税务部门(在接受调查的43个国家中有33个国家)的机构设置有一个很明显的趋势，就是建立专门大企业管理部门来管理大企业纳税人的部分或全部税务事宜。

大企业纳税人跟其他类别的纳税人有很大的不同，在有效的税务管理中存在一些特殊重大的风险。许多税务部门认识到，要抵御这些风险需要根据其特点和税法遵从行为采取合适的策略与方法来应对。基于种种考虑，很多税务部门都建立了专门的大企业管理部门，由一些专业素质很高的员工和专家来管理这些大企业纳税人的部分或全部税收事务。在接受调查的税务部门中，这些部门可能具有不同的称谓，活动范围和本质可能会不同，但是大部分都是为了改善税务部门的管理能力以便提高这些大企业纳税人的税法遵从度。

由于各地情况与条件的不同，国与国之间确定“大企业”的标准差异很大，划分“大型”和“非大型”企业的界线也不同。用于确定“大型企业”纳税人的一般标准或者用于设立大企业管理部门的标准主要包括:1)营业收入或销售总额;2)总资产;3)每年缴纳的所有税收收入;4)某个行业的经营业务(例如银行，保险或石油);5)重要的国际业务或者外企合作; 6)员工数量。有许多税务部门强调对集团公司以及附属子公司的管理以保证他们作为一个“汇总纳税人”来确定和应对其税法遵从风险。另外，一些税务部门(例如爱尔兰和南非)将“高净值资产”个人纳税人管理的责任也赋予给了大企业管理部门。他们认为，那些大公司、大企业与这部分“高净值资产”个人纳税人之间有着直接关系，并受其控制。

通过详细调查研究发现大企业管理部门具有下列比较普遍的特征:1、大企业管理部门征管范围倾向于覆盖所有直接或间接的税收，能对汇总纳税人税收事务进行管理。2、都具备服务职能和稽核审计职能。3、采用“户籍管理员”的办法——为大型企业指定联络点，方便其与税务部门联系。4、为提高效能，通过行业研究团队和经济专家对国家经济关键领域的研究力量，重视专业知识的积累与研究。1)利用一个国家的主要或关键行业的研究团队(例如澳大利亚和荷兰);2)利用每个行业的研究团队(在个别税务部门)(例如英国和美国)。5、除了具备税收和会计专业技能外，专家小组还包括有具备行业知识、经济、国际税收问题和计算机审计专家。6、在很多国家里评估工作是大企业管理部门的一项主要工作。

三 各国税务部门组织分布的发展变化

以前，许多国家税务部门都是由很多的区域性和地方性分支机构组成的，由这些机构来行使管理职能，保证税法的有效执行。机构设置需求的影响因素包括需要管理的纳税人数量，纳税人的地区差别以及纳税服务的总体目标。近些年来，很多的发展变化导致了许多国家税务部门办公网络的规模和性质发生了重要的变化:

1、政府部门对提高效率的要求:为了响应国家提高效率的要求，很多国家税务部门都重组成为数量较少的大型管理局，以实现规模经济的目标。在一些国家，管理组织和报告渠道都已经扁平化，包括一些区域性管理层的废除。

2、新技术驱动组织变化:新技术的出现使得许多税务部门将一些常规性的功能(例如纳税申报和缴款的处理)集中到一些专门的大型处理中心，来处理大量同类型的工作。

3、技术进步驱动纳税服务发生变化:在提高纳税服务效率和质量的目标的驱动下，许多国家的税务部门都采取措施，使各种各样的纳税服务资源使用渠道得到最大化的运用(例如电话、客户办公室、因特网)。这包括:1)使用专门的电话中心来代替更昂贵、更分散的办法，使用电话来处理纳税人的要求和联系顾客洽谈税务事宜;2)使用更加现代化的办法来缴纳税款(例如通过银行系统或者网上支付)，这压缩了大规模的现金或支票处理业务，这是以前那些税务部门的业务特点;3)通过互联网提供的服务减少了对地区性税务机构面对面服务的需求。

4、“整体政府”的发展:在一些国家，“整体政府”框架下，相继出现了一些政府部门网点，所提供的服务包括了税收相关的服务内容，而这些服务以前是由各地税务部门提供的。

近年来，许多税务部门都通过对其机构分布的合理化改造来提高工作效率。如保加利亚:在2004到2005年间，中央集中税收管理的工作顺利完成，自此以后市政府开始征收地方性的税收与其他收费。这就要求将1300名员工(9000名员工的14%)从中央税务部门转移到地市级部门，这也促使位于地区中心的机构(隶属中央税务部门)数量大减，从2003年340个缩减到2006年29个。英国从2005年开展对直接税和间接税的整合以来，为了获得更高的效率，皇家税务海关总署开展了一个机构改革项目，即在2006—2007年进行的“劳动力改革审查项目”。其目的是为了保证办公资源满足日后员工和工作的需要。皇家税务海关总署估计，如果撤掉那些不必要的办公场所，到2011年前，每年节省下来的成本开支会高达1亿英镑。作为部门改革项目的一部分，节省下来的资金可用于改善顾客服务与其他改造项目上面。到2007年的3月31日为止，皇家税务海关总署已经减少了10144个全职职位——为目标12500个的81%，有1051个工作岗位重新安排在伦敦和英国东南部——为目标的77%，到2008年4月1日，重新调整了1950个职位。

［1］OECD财政事务委员会.良好税收原则［R］.1999.(Committee of Fiscal Affair Forum on Strategic Management Principles of Good Tax Administration–Practice Note 1999).

［2］OECD税收管理论坛.43国税收征管信息比较［C］.2009.(Forum on Tax Administration Tax Administration in OECD and Selected Non－OECD Countries:Comparative Information Series【2008】2009).

F812.423

A

1008－4614－(2011)01－0008－04

2011－01－09

刘慧平(1972－)，女.湖南衡阳人，湖南税务高等专科学校副教授。