低碳经济视角下政府考评机制的创新

李悦 王建中

低碳经济视角下政府考评机制的创新

李悦 王建中

低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为基础的经济模式，是在全球气候变化和能源危机下产生的新型的发展方式，是人与自然协调发展的基本要求和必然趋势。为促进低碳经济，改变传统的发展模式，协调好环境保护与经济发展的关系,本文从政府考评机制的角度出发,按照指标体系的构建原则，依据模糊层次综合分析法，建立了绿色政绩考评指标体系框架，以推动我国低碳经济的发展水平。

低碳经济政府绿色政绩考评体系模糊层次综合分析法

一、引言

低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为基础的经济模式，是人类社会继农业文明、工业文明之后的又一次重大进步。它通过大幅度提高能源利用效率，大规模使用可再生能源与低碳能源，大范围研发温室气体减排技术，建设低碳社会，维护生态平衡。发展低碳经济是一场涉及生产方式、生活方式、价值观念、国家权益和人类命运的全球性革命；发展低碳经济，是中国走可持续发展道路的必然选择。

长期以来，我国在政府政绩考核方面过分注重经济业绩,形成了环境保护与经济增长的失衡。因此,要想从根本上解决低碳经济发展战略与经济增长之间的矛盾和冲突,就必须彻底转变片面追求经济增长的错误的发展观,通过改革政府政绩考核制度,即实行绿色政绩考评考核，把生态环境保护指标纳入政府政绩考核的指标体系,引导各地方各级政府树立科学的发展观和政绩观。

本文在发展低碳经济的背景下，提出转变传统的政府考评机制，探讨建立经济综合发展、社会和谐发展、生态环境保护发展的绿色考评内容体系，使政府在施政中既重视经济效益、社会效益，又重视生态效益。这不仅有利于社会的全面、协调、可持续性发展，同时对我国切实可行的发展低碳经济提供了良好的制度保障。

二、绿色政绩考评的涵义、特征、建立原则

1.政府政绩考评的涵义

从经济学的投入——产出关系上定义，政府政绩考评是指对一定时期某一特定政府管理过程中就政府各个方面的投入、产出的关系所反映的绩效进行评定和划分等级。从考评内容上定义，政府政绩考评就是根据一定时期政府政绩评估的目标和评估标准，运用科学的考评技术和方法对政府整体工作的效率、效果、经济、公平等全面进行分析与客观评价的过程。

绿色政绩则融入“绿色价值观”、“生态政绩观”价值理念，从是否以全面协调可持续发展为根据、是否以正确处理好经济发展与生态环境的关系、是否以有效促进人与自然、社会和谐发展等，对地方政府实施低碳经济的效果进行客观全面真实的评价。

与以往的政绩考评不同的是，绿色政绩考评改变了片面追求经济增长方式，统筹兼顾经济数量和经济质量、效益，是经济、社会、环境的全面发展的倾向。

2．绿色政绩考评的特征

传统的政绩考评，对经济以外的其他价值的重视度相对较低，仅局限于对经济的片面增长，忽视了经济运行质量、社会效益和环境保护的可持续性。绿色政绩考评，是站在生态发展理论的基础上，遵循经济合理性、社会合理性、生态合理性“三位一体”原则，把对经济总量、速度增长的追求作为考评所追求的多元价值中的一个组成部分，将考评内容从经济领域扩展到自然、社会多领域，纳入了诸如科技创新、社会保障、民生改善等反映社会效益的基本内容，促使政府行为向经济、社会文明、环境优化、资源持续利用和生态良性循环的方向发展。

3.绿色政绩考评的原则

绿色政绩考评指标体系是一个复杂的体系，涉及到环境、资源、社会、居民、经济、政策等多个方面，需要选取相应的指标，并形成评价指标体系。在构建各地方政府绿色政绩考评指标体系时，应遵循以下原则：

⑴导向性

绿色政绩考评的目的就是规范、引导各地方政府领导向低碳经济发展的方向和目标发展。考评应充分体现低碳经济建设的节能减排，做到既考虑可持续发展的问题，又顾及目标的可及性问题，从而达到既能真实地体现科学发展观和发展低碳经济对各地方政府的客观要求，又能对政府的行为加以控制、引导、使之向低碳经济的发展目标不断努力。

⑵系统性

绿色政绩考评要从各地方政府的职能出发，根据各内容和本地区实际情况，综合考虑各个内容要素的合理构成及逻辑关联度，进行系统分析，合理确定。反映出不同维度之间，相同维度中不同内容之间的相互联系，使考评的各要素能满足系统化的要求，实现系统的最优化。

⑶可测性

可测性是指考评内容要素所需的信息，应具有合法的来源及可靠、可信的收集途径和较强通用性，并尽量减小主观因素的影响，以确保信息的正确性和一致性。所确定的考评内容要素无论是定性的，还是定量的内容要素，其概念含义应该清晰，便于操作。

⑷可比性

可比性是指考评结果要能在横向和纵向上进行比较，按照工作共同点设置考评内容要素，需讲究统一性，即同一指标的涵义、口径范围、计算办法、计算时间和空间范围等必须统一，各考评内容要素与相对应的各类统计指标等也必须统一，使考评出的结果，能在同一地区的不同时期间进行比较，能在同一时期不同地区间进行比较。同时，所考虑的考评内容要素，既要充分体现各地方实际需要与客观条件的相对稳定性，又要对地方未来的发展趋向有所预见，并努力保持一定的稳定性。

⑸可用性

可用性是指在满足考评目的需要的前提下，从各地方实际及考评人员能力素质出发，每个具体指标的设置和划分不仅要能反映政府政绩的优劣，而且要便于对各地方政府的工作成果的数据采集、计量和考评。要尽可能的简单易懂，让广大参评对象所理解。

三、低碳经济发展下的绿色政绩考评指标体系的构建

1.考评指标体系的框架

发展低碳经济是一项涉及面广、综合性很强的系统工程。为了科学合理地保证低碳经济的发展状况，利用相应的数据信息资料，建立一套设计合理、操作性较强的政府绿色政绩考评指标体系，为有效地实施低碳经济管理及决策提供数据支持是十分必要的。低碳经济的发展涉及社会、经济、生态环境、技术、生活等多方面，因此，根据以上原则将绿色政绩考评指标体系分为四个层次，如表一。

2.指标体系的相关解释

⑴经济发展指标

经济发展指标是政府考评中的一个重要方面，主要是指政府对所管辖地区经济工作方面的考评。在该指标中，突出强调的是政府工作的经济性和效益性。

①GDP

国内生产总值是指在一定时期内(一个季度或一年)，一个国家或地区的经济中所生产出的全部最终产品和劳务的价值，常被公认为衡量国家或者地区经济状况的最佳指标。

②人均GDP增长率

人均GDP增长率=（当年人均GDP－前1年人均GDP）/前1年人均GDP

以上两项指标越高，表明该地区经济发展水平越高。

⑵社会发展指标

社会发展指标是指在经济发展基础上社会全面运行情况，包括当地居民的生活水平和质量及生存环境。在该指标中，主要体现政府工作的效果性和让人民满意的服务宗旨。

①人均可支配收入增长率

人均可支配收入指个人收入扣除向政府缴纳的个人所得税、遗产税和赠与税、不动产税、人头税、汽车使用税以及交给政府的非商业性费用等以后的余额。

人均可支配收入增长率=（报告期人均可支配收入/基期人均可支配收入）/居民消费价格指数× 100%

人均可支配收入即用家庭可支配收入除以家庭人口。

②城镇化覆盖率

城镇化率通常用市人口和镇人口占全部人口的百分比来表示，用于反映人口向城市聚集的过程和聚集程度。

③机动车总量

包含小轿车、公交车、运输车辆等在内的机动车；该指标越大，越不利于低碳经济的发展。

⑶环境发展指标

环境发展指标是对居民的生活环境的考评，既反映能源的利用情况，又考虑污染排放量和绿化情况。通过这个指标的考评，对各地方政府在生产环境、生活环境、生态环境向低碳经济循环方向发展有着直接推动作用。

①绿化覆盖率

绿化覆盖率=绿地总面积/地区用地总面积× 100%

②森林覆盖率

森林覆盖率是指有林地面积占土地总面积的百分比，反映一个国家或地区森林资源的丰富程度及绿化程度。

⑷技术发展指标

技术发展指标，主要考评政府在在转变经济发展方式，调整产业结构、降低碳排放上的技术投入程度。在该指标中，主要使各地方政府认识到生态效益的经济竞争力。

表1 绿色政绩考评指标体系

四、绿色政绩考评体系的评价方法

1.基于层次分析法计算出绿色政绩考评指标体系的一、二、三级指标的权重

层次分析法（AHP）是一种决策思维方式，以解决因素复杂系统特别是难以定量描述的社会系统的分析方法。其最重要的特点是：定性和定量的相互结合。其基本的思路是：将复杂的问题分解成多个组成要素，将这些因素按照一定的规则进一步的分解和排列组合，形成有序的梯级层次结构。

用层次分析法确定指标权重的方法是，通过各个层级的指标进行“两两”比较，再转为对这些指标的整体权重进行排序判断，最后确立各指标的权重。与此同时，也要结合一些其他的评价方法，如专家咨询、小组讨论等方法，分别对一级指标、二级指标、三级指标进行评估。最后，采用加权平均数法计算权重系数,再对加权平均数归一化处理后，得到一级、二级、三级指标的权重系数值分别为W,Wi,Wij。

2.对绿色政绩考评指标体系中各级指标的模糊综合评价

绿色政绩考评指标体系所考虑的因素很多，也较为复杂。许多因素具有不确定性和不精确性，多数指标具有模糊性；而且专家的评议也往往是模糊推理和判断。根据建立的绿色政府绩效考评指标体系，应该先按照不同层次对每一类指标进行综合评估，在对评判结构进行类别之间的高层次综合评价，即多层次模糊评判预测。其基本步骤为：

⑴确定影响绿色政绩考评的子系统集，记为V= {v1,v2,……,vn},n个评价子系统。如V={经济发展指标，社会发展指标，环境发展指标，技术发展指标}。

⑵确定影响第i个（i=1,2,……,n）评价子系统政绩的评价准则集，记为vi={vi1,vi2,……，vim},表示第i个评价子系统共m个评价准则。如，经济发展指标={经济产业结构指标，经济效益指标}。

⑶确定影响第i个评价于系统的第j个（j=1,2,……，m）准则层下的基础评价指标集，记为vij={vij1, vij2,……,vijo},表示第i个评价子系统的第j个准则层共o个基础评价指标。如，经济产业结构指标={第一产业产值占GDP比重，第二产业产值占GDP比重，第三产业产值占GDP比重，绿色产业产值占GDP比重}。

⑷设Vij中每个基础指标的权重分配为Wij= {wij1,wij2,……,wijo},对应的评语集为U={u1,u2,……,up},共p个等级，如U={很低，较低，一般，较高，很高}，Vij中每个基础指标的隶属度组成的隶属关系矩阵为

RijgH表示在第i个评价子系统的第j个准则中，第g个（g=1,2,……,o）个基础指标对于等级H（H=1, 2,……，p）的隶属度。对第i个评价子系统的j个准则层的基础评价指标即Vij的基础指标，按模糊综合评价的原始模型对三级指标的进行模糊评价，可得到第i个评价子系统的第i个准则层的模糊评价结果为：

Bij=WijoRij=（bij1bij2…bijp）

⑸依据上述思路可得Vi中m个准则层的模糊评价矩阵为

bikH表示第i个评价子系统的第k个（k=1,2,……,j）准则层对于等级H(H=1,2,……,p)的隶属度，设Vi中每个准则层的权重分配为Wi=(wi1,wi2,……, wij)，对第j个系统的准则层指标即Vi的准则层，按模糊综合评价的原始模型对二级指标进行评价，可得第i个评价子系统的模糊评价结果为：

⑹依据上述思路可得V中的n个评价子系统的模糊评价矩阵为

biH表示绿色政绩考评体系中i个评价子系统对于等级H(H=1,2,……,p)的隶属度，设V评价子系统的权重分配为W=(w1,w2,……,wn)，对绿色政绩考评子系统即V的评价子系统，按模糊综合评价的原始模型对一级指标进行评价，可得绿色政绩考评体系的模糊评价结果为

bH表示绿色政绩考评体系对等级H(H=1,2,……,p)的隶属度。

⑺计算绿色政绩考评体系评价值P=b*CT

其中C为每个等级的代表值后者平均值组成的模糊评语行向量。

模糊综合评价模型通常在进行综合评级的时候分为五个标准，被评价对象分为很好、好、一般、差、很差，通过模糊综合评价模型的计算公式其结果也被分为0-0.2,0.2-0.4,0.4-0.6，0.6-0.8,0.8-1.0五个档次。通过对某一地区政府政绩考评的模糊综合评价就可得出其绿色政绩是属于哪一个标准。

五、结论

将绿色政绩考评作为考察地区政府工作考评机制，转变了片面追求经济增长的发展观，既体现科学发展观要求的政府综合考核评价的要求，又是加强发展低碳经济，实现经济、社会、环境和谐统一发展的必然选择，具有现实可行性。本文对各地区政府的政绩进行绿色考评设想，是站在低碳经济发展背景下，遵循了绿色价值观的核心理念，从经济发展指标、社会发展指标、环境发展指标、技术发展指标这四个指标对各地方政府的政绩进行评价，激励各地方政府牢固树立低碳经济的发展战略概念，重视碳排放量的降低和采取低碳技术发展地区经济的问题。由于政府的政绩考评是一个系统性非常强的体系，出于笔者知识和视野的局限，本文只是局限于对政府绿色政绩考评的评价指标体系的建立和利用模型进行评价，缺乏实证的分析与研究，实践中还需视考评个体对象的不同，增减指标及优化考评方法。

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Innovation of Government Performance Evaluation Mechanism under the Perspective of Low Carbon Economy

LI Yue,WANG Jian-zhong
Economy and Trade Collage of Agricultural University of Hebei,Baoding 071000

Low carbon economy is low energy consumption and low pollution and low emission based on global economic mode,it is the new development of man and nature under the climate change and the energy crisis,it is the basic request and the coordinated development trend.In order to promote low-carbon economy,change the traditional development mode,and harmonize environmental protection and economic development,from the angle of government and evaluating mechanism,in accordance with the principles of the construction of the indicator system and based on the fuzzy hierarchy comprehensive analysis method,this article establishes a performance evaluation index system framework of green aims to promote economic development level of low carbon.

Low Carbon Economy;Government;Green Performance Evaluation System;Fuzzy Hierarchy Comprehensive Analysis

C93

A

李悦，女，天津市人，河北农业大学经济贸易学院硕士研究生，研究方向：产业经济学；

王建中，男，河北行唐人，河北农业大学经济贸易学院教授，研究方向：产业经济学、会计学；河北保定，071000。