中东欧入盟与欧盟的变化

王 莉 樊春菊 李 俊

2004年,波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、立陶宛、拉脱维亚等8个中东欧国家与塞浦路斯、马耳他一起加入欧盟;2007年,罗马尼亚、保加利亚两国入盟。这使欧盟的规模空前扩大,成员国数从15个骤增至27个,人口也从近4亿增长到近5亿。中东欧国家由于自身的地缘、经济特性与利益诉求,其入盟必然对欧盟的内外政策及自身发展产生深远影响。本文拟重点就中东欧10国入盟以来在欧盟政治、经济、外交等领域产生的作用与影响进行评析。

一、欧盟外交更趋多元化

中东欧入盟对欧盟外交的影响最直接,也最显著。由于东西欧在地缘和历史上的差异性,中东欧入盟使欧盟外交更加多元化,尤其使原本一体化程度就较低的欧盟共同外交领域的决策更趋复杂化。这主要表现在以下三个方面。

第一,壮大了欧盟内的“跨大西洋”派力量,为欧洲的“跨大西洋主义”增添了新内涵。大多数中东欧国家基于历史、地缘及国力等原因,视俄罗斯为最大潜在安全威胁,视美国为国家安全的主要保障和平衡“老欧洲”的重要力量。冷战结束以来,中东欧国家一直是美国坚定而忠实的盟友,特别在伊拉克战争中,它们不顾法、德等西欧大国反对,坚持出兵伊拉克,被称为“新欧洲”、美国在欧洲的“特洛伊木马”。后由于美对其“挺美”行动未给予足够回报,并对它们有所冷落,这些国家产生被美“抛弃”的“战略焦虑”①Jakub Grygiel,“A Collision of Rhetoric U.S.Interests in Central Europe”,1 February 2010,http://www.cepa.org/ced/view.aspx?record_id=218.(上网时间:2010年3月6日),亲美热情有所降温。但总体看,由于俄内外政策趋势不明朗,欧盟共同防务能力难以很快提升,中东欧在欧盟向巴尔干扩展、与东部邻国关系等诸多攸关自身安全利益的问题上,仍需美国的关键性支持。在接收关塔那摩囚犯、向阿富汗增兵、配合美国新反导计划等议题上,中东欧对美政策回应仍十分积极。2009年底,奥巴马政府刚刚宣布在欧洲部署新反导系统计划时,罗、保、波、捷就不同程度地表达了参与意愿,与持谨慎态度的西欧大国再次发生分歧。2010年7月初,波与美签署反导新协议,美“标准3型”导弹拦截系统将于2015-2018年间完成在波部署。7月底,捷新总理内恰斯上任第三天即表示,将于2011年在捷境内建立捷美联合“反导防御中心”。①Matej Hruska,“US missile defence early warning site to be built in Czech Republic”,30 July 2010,http://euobserver.com/9/30568.(上网时间:2010年8月5日)这充分表明,中东欧在欧盟内充当美国“机制性盟友”的意愿依然强烈,是欧盟内“跨大西洋”派的新生力量。但应当指出的是,“新欧洲”与“老欧洲”的“跨大西洋主义”内涵不尽相同,前者多着眼于寻求美国的安全庇护,故对美政策妥协性较强,而后者更强调新时期“跨大西洋合作”的平等性及共同应对全球化挑战和“非西方”崛起的重要性。

第二,增强了欧盟内的“疑俄”派力量,促使欧盟对俄立场趋于“平衡”。长期以来,法、德等老成员国淡化俄对欧洲的安全威胁,更多强调欧俄共同利益,主张强化与俄务实合作。中东欧国家则基于历史与地缘原因,“疑俄”情结较深,对俄的防范与戒备心理较重。如在能源问题上,中东欧对俄依赖程度很深,斯洛伐克98%、捷克77.6%、匈牙利60%以及波兰48.15%的天然气从俄进口,②“Russia in the European energy sector”,W ikipedia,14 August 2010,http://en.wikipedia.org/wiki/Russia_in_the_European_energy_sector.(上网时间:2010年9月6日)它们对俄欲以能源为杠杆“重返中东欧”的企图十分警惕,力推欧盟能源安全建设,对老成员国与俄“无原则”修好颇为不满。欧盟曾期待中东欧入盟后能在欧俄关系中发挥“纽带”作用,但事实上,由于新老成员国在对俄政策问题上常常互相指责,中东欧讽刺西欧成员国是俄方的调解人,老成员则指责新成员对俄过度怀有敌意,欧盟内部对俄立场分化明显,形成对俄统一立场愈发困难。2006-2007年间,反俄情绪最强烈的波、立两国,先后阻挠欧盟启动与俄新伙伴关系协议谈判。

近年来内外形势的发展变化促使欧盟酝酿调整对俄政策。一方面,“俄乌斗气”、俄格冲突等事件使法、德等国对俄战略忧虑有所增大,“中东欧立场”在欧盟内得到更多认同;另一方面,在美俄“重启合作”的背景下,一直在大国夹缝中求生存的中东欧意识到,其剧变后长期奉行的“疏俄”、“排俄”政策已不合时宜。以波兰为代表的中东欧国家,近期开始较积极地缓和与俄关系。这样,新形势下欧盟新老成员国对俄立场有所趋近,原有分歧有所弥合,加之波、捷等国的积极运作,当前欧盟与俄交往呈现“平衡化”趋势——合作与遏制并重、兼顾东西欧利益、兼顾“价值观”与“经济效益”。具体表现为:欧盟一面支持扩展与稳定对俄能源合作,一面鼓励开辟绕开俄的新能源管道建设;一边倡议与俄合作解决特兰西瓦尼亚、纳戈尔诺-卡拉巴赫等共同邻国地带“冻结的冲突”,一边启动“东部伙伴关系计划”,极力弱化俄在“前苏空间”的影响力。2010年6月初,欧俄峰会正式启动“现代化伙伴关系倡议”,欧盟一方面强调支持俄现代化建设,共同打造欧俄“现代化盟友关系”,一方面强调俄必须建立“平衡的民主和法制基础”。③Council of European Union,“Joint Statement on the Partnership for Modernisation”,EU-Russia Summit,1 June 2010,http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/er/114747.pdf.(上网时间:2010年6月6日)

第三,使欧盟东部邻国政策得到强化。加强欧盟东部邻国政策建设,是中东欧入盟后的外交优先目标,也是其对欧盟外交影响最直接的一个领域。其主要目的是改善自身地缘安全环境。正如罗马尼亚官方声明所称,欧洲东部邻国政策是“我们所能用来在邻国地区推进自己安全政策的重要工具”。④“EU-27 revisited:discourses and debates on European integration after the convention and big bang enlargement,Summarisingmajor trends of eight EU-27 Watch issues”,Edited by the Institut fuer Eropaische Politik(IEP),Berlin,May 2009,http://www.sfpa.sk/dokumenty/projekty/117.(上网时间:2010年6月3日)中东欧努力促成了欧盟东部邻国政策的建立与强化,并使欧盟大周边外交在南部与东部地区间取得了相对平衡。其作用主要体现在两方面。一是在中东欧的推动下,欧盟加大了对东部邻国“民主化”进程的干预力度。如2004年底乌克兰“橙色革命”发生后,时任波兰总统克瓦希涅夫斯基、立陶宛总统阿达姆库斯与欧盟共同外交与安全政策高级代表索拉纳一道前往斡旋,使乌局势一度朝着欧美所希望的方向发展。在此前,欧盟对是否干预乌等东方邻国的事务犹豫不决,正是波等国的推动,才使欧盟态度逐渐明朗化。此后,欧盟逐步强化了对乌克兰、白俄罗斯等邻国“民主化”及改革进程的支持与干预力度。二是中东欧催生了欧盟的“东部伙伴关系计划”。在推行大周边外交时,欧盟不同成员国具有不同的地缘偏好。法、意、西等国重视与中东、北非等南部邻国合作的“巴塞罗那进程”(后改为地中海联盟),德、奥等国则注重加强与东部邻国关系。中东欧入盟后,促使欧盟“东进”战略走向纵深,特别是由波兰和瑞典共同倡议的“东部伙伴关系计划”于2009年正式启动,使欧盟加强了与乌克兰、白俄罗斯、格鲁吉亚、摩尔多瓦、亚美尼亚和阿塞拜疆6个东部邻国的关系,全面开展与其在政治、经济、能源、人文等领域的合作。

二、欧盟经济增添活力

中东欧人口占欧盟总人口的21%,但GDP仅占欧盟总量的7%,因此,仅从经济总量看,中东欧入盟对欧盟经济在全球所占份额的贡献率微乎其微。但是,中东欧入盟后,其经济保持高速增长势头。据统计,2004年至2008年间,12个新入盟国家(包括马耳他、塞浦路斯)经济年均增长5.5%,高于欧盟老成员国2.25%的增速,①European Commission,“Five years of an enlarged EU——economic achievments and challenges”,Jan.2009,http://ec.europa.eu/enlargement/5years/documents/impact/publication14078_en.pdf.(上网时间:2009年5月8日)这为欧盟经济发展注入了活力,老成员国经济也不同程度地从中获益。欧盟委员会的研究报告显示,在欧盟原15国中,对新成员国直接投资额较大、与新成员国贸易额增幅大的国家,其人均GDP的增速也相对较快。②European Commission,“Five years of an enlarged EU——economic achievments and challenges”,Jan.2009,http://ec.europa.eu/enlargement/5years/documents/impact/publication14078_en.pdf.(上网时间:2009年5月8日)中东欧入盟还促进了欧盟内部市场更明确的专业化分工与协作,推动老成员国改革社会保障体系,有助于欧盟更好地应对全球化挑战。

在贸易方面,中东欧入盟促进了西欧国家的贸易增长,并减缓了欧盟外贸占全球份额的下降幅度。欧盟15个老成员国向新成员国出口所占比重由1999年的4.75%增至2007年的7.5%。2004-2007年间,欧盟原15国间的出口仅增长20.7%,而其对中东欧10国的平均出口额却增长了84.2%。同期,由于中国和印度在世界市场中份额的持续上升,欧盟总出口额占世界出口总额的比重则由18%降至16.8%。③European Commission,“Five years of an enlarged EU——economic achievments and challenges”,Jan.2009,http://ec.europa.eu/enlargement/5years/documents/impact/publication14078_en.pdf.(上网时间:2009年5月8日)与之相对应,2007年欧盟新成员国的国际贸易额在全球所占份额较1999年翻了一番,达到4%,这在一定程度上减缓了欧盟整体占世界市场份额的下降幅度。

另外,拥有27个成员国的欧盟大市场对外部世界的吸引力日益增加。近年来,东盟、新加坡、印度、乌克兰等国家或地区先后与欧盟开启了建立自贸区的谈判进程。2009年底,欧盟与韩国达成自由贸易协定。这是欧盟有史以来签署的“最雄心勃勃的”自贸协定,它将大大消除欧韩之间的关税和非关税贸易壁垒。据欧盟公布的材料显示,欧韩将在未来5年内消除98.7%的工农业贸易税,由此将为欧盟带来价值190亿欧元的服务与货物出口额。④“Free Trade Agreement with South Korea”,Oct.2009,http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/09/452&format=HT ML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en.(上网时间:2009年11月6日)

在投资方面,中东欧入盟加速了欧盟内部专业化生产重组,有利于提升欧盟整体经济竞争力。欧盟老成员国充分利用内部市场的一体化优势及新成员国的成本优势,如低价优质的技术劳动力、相似的法律与制度、便利的地理条件等,向中东欧大举投资。欧盟统计局数据显示,2004年15个老成员国对10个新成员国的直接投资比2003年增长了2.6倍,达到183亿欧元;2005年增长了77%,达到324亿欧元。⑤中国驻欧盟使团经商参处:“欧盟老成员对新成员投资飞速增长”,http://eu.mofcom.gov.cn/aarticle/jmxw/200709/20070905066017.html.(上网时间:2010年8月8日)到2006年底,欧盟15国对12个新成员国的直接投资总额已达2731亿欧元,占其对外直接投资总额的9%。⑥European Commission,“Five years of an enlarged EU——economic achievments and challenges”,Jan.2009,http://ec.europa.eu/enlargement/5years/documents/impact/publication14078_en.pdf.(上网时间:2009年5月8日)

欧盟内部直接投资的快速增长促进了新老成员国之间劳动力分工的深化及企业专业化重组的深入推进,为老成员国提升经济竞争力,应对全球新兴市场挑战提供了重要途径。这突出表现在东西欧产业尤其是汽车制造业的高度融合上。2000-2007年间,大众、菲亚特、标致等西欧汽车制造商在中东欧的产量翻了两番。①Katinka Barysch,“New Europe and the Economic Crisis”,February 2009,http://www.cer.org.uk/pdf/bnote_new_europe_feb09.pdf.(上网时间:2009年2月7日)从短期看,老成员国为产业在欧盟内的转移付出了一定代价,如失业率上升等,但从长期看,产业重组有助于提高欧盟企业的国际竞争力,促进欧盟整体经济发展。

在劳动力内部流动问题上,中东欧入盟带来的影响总体利大于弊。2004年欧盟东扩时,老成员国因担心新成员国劳动力大量涌入对本国劳动力市场造成巨大冲击,大多采取了内部保护措施,除英国、爱尔兰与瑞典外,其他老成员国均为完全开放本国劳动力市场设立了2-7年的过渡期。从当前情况看,老成员国的担忧并未成为现实。中东欧劳动力的主要流入地是英国,英国接纳了流入西欧的中东欧劳动力总量的1/3,西班牙接纳了18%、爱尔兰为10%;中东欧劳动力在西欧各国劳动力市场上的比重均在1%以下,只有爱尔兰一国达到5%。②European Commission,“Five years of an enlarged EU——economic achievments and challenges”,Jan.2009,http://ec.europa.eu/enlargement/5years/documents/impact/publication14078_en.pdf.(上网时间:2009年5月8日)尽管涌入的劳动力使部分西欧国家的劳动力市场发生一定波动,也带来了移民犯罪等社会问题,但总体作用较为积极,一定程度上满足了日益老龄化的西欧国家对劳动力的需求,特别是缓解了老成员国在建筑和服务业的劳动力需求瓶颈。据欧盟委员会2008年报告显示,欧盟首次东扩后,劳动力内部流动使原欧盟15国GDP增加了0.27%,相当于增加了总计300亿欧元的收益。③European Commission,“Five years of an enlarged EU——economic achievments and challenges”,Jan.2009,http://ec.europa.eu/enlargement/5years/documents/impact/publication14078_en.pdf.(上网时间:2009年5月8日)

从金融业角度看,欧盟老成员国银行是东西欧金融一体化进程中的最大赢家。在中东欧入盟进程中,东西欧金融快速实现了一体化,实力雄厚的西欧金融企业在中东欧地区大举拓展业务,实现了盈利扩大化与便利化,并大幅降低了投资成本。2008年,除斯洛文尼亚银行部门的外资比重仅为30%外,中东欧其他国家这一占比均在55%-98%之间。④孔田平:“试论国际金融危机对中东欧国家的影响”,《俄罗斯东欧中亚研究》,2009年,第4期,第30页。在中东欧国家总量达1.5万多亿美元的外债中,3/4来自西欧。另一方面,东西欧金融融合进程也将双方利益紧紧捆绑在一起,一荣俱荣、一损俱损。如奥地利是向中东欧国家提供贷款最多的西欧国家,总额高达2240亿欧元,相当于奥国内生产总值的78%。2008年,奥两大商业银行奥地利第一银行和中央合作银行的利润中来自中东欧的比例分别达2/3和80%。2009年初中东欧信贷危机爆发,这两家银行的股票价格从其峰值下跌了85%。⑤中国驻奥地利经商参赞处:“奥地利面临的中东欧风险”,http://at.mofcom.gov.cn/aarticle/ztdy/200905/20090506245139.html.(上网时间:2009年5月7日)与此同时,奥地利主权信用和银行信用的风险均大幅上升。西欧国家为避免由此引发连锁反应,在自身经济困难重重的境遇下,不得不出资救助中东欧。世界银行、欧洲复兴与开发银行、欧洲投资银行联手推出了245亿欧元、覆盖所有中东欧国家的金融援助计划。⑥方祥生:“世行和欧洲银行245亿欧元救东欧”,《光明日报》,2009年3月1日。欧盟还要求成员国对银行采取支持措施时,不能附加条件限制它们在中东欧分支机构的活动。⑦European Council,“Joint Press Lines of Formal Meeting of Heads of State or Government of 1 March 2009”,http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/misc/106390.pdf.(上网时间:2009年4月2日)多数西欧国家母银行还作出了不从中东欧地区撤资的保证。

三、欧盟调整扩大战略

中东欧入盟之际,正值全球化深化之时,诸多西欧国家经济增长乏力,竞争力下降,国内社会矛盾突出,结构改革压力加重。西欧民众将上述问题归咎于欧盟东扩。2005年法国、荷兰公民先后公投否决欧盟宪法,很大程度上就缘于对欧盟东扩的不满。2004-2006年,老成员国公众对欧盟扩大的支持率持续下降,其中奥地利公众的看法最为负面,支持率仅为25%-27%。⑧Michael Emerson,Senem Aydin,Julia De Clerck-Sachsse and Gergana Noutcheva,“Justwhat is this‘absorption capacity’of the European Union?”September,2006,http://www.ceps.eu/system/files/book/2009/08/1381.pdf.(上网时间:2009年12月5日)由于要求“叫停”扩大的声音不断增强,“扩大疲劳症”日益蔓延,欧盟不得不对其扩大战略作出调整。

欧盟扩大政策最重要的调整,是把以前单方面注重候选国的达标能力,转变为兼顾自身的吸纳与融合能力,以此大幅延缓扩大步伐。20世纪90年代初,欧盟推出入盟“哥本哈根标准”,即候选国须实现民主和法治、市场经济运作良好、满足与成员国义务相关的要求等,这是当时候选国能否加入欧盟的唯一评判标准。2005年底出台的“欧盟扩大战略文件”首次将欧盟“吸纳能力”与扩大进程挂钩。①Commission of the European Communities,“2005 enlargement strategy paper”,Brussels,9 November 2005,http://www.mfa.gov.tr/data/AB/2005_enlarge.PDF.(上网时间:2005年12月5日)按照时任欧盟轮值主席国奥地利总理许塞尔的定义,欧盟的“吸纳能力”是指“欧盟在尊重机构间平衡和有限预算的基础上,良好行动、决策及落实共同政策的能力”。2006年6月,法国总统希拉克撰文强调,“扩大只有在可控范围并得到更好理解的情况下才能继续”,他将欧盟的“吸纳能力”定义为“机构、财政与政治能力”。②“EU-27 revisited:discourses and debates on European integration after the convention and big bang enlargement,Summarisingmajor trends of eight EU-27 Watch issues”,Edited by the Institut fuer Eropaische Politik(IEP),Berlin,May 2009,http://www.sfpa.sk/dokumenty/projekty/117.(上网时间:2010年6月8日)德国“执政联盟党协定”宣称:“慎重的扩大政策,不应对欧盟吸收新成员的能力造成过重的负担,而应有利于我们大陆的和平与稳定。”该协定在欧盟吸纳土耳其问题上尤其突出强调了“吸纳能力”的重要性。③“Coalition Agreement,Section IX,Germany as a Responsible Partner in Europe and the World”,Jan,2006,http://www.bundesregierung.de/Content/EN/Artikel/2006/01/2006-01-24-ix-germany-as-a-responsible-partner-in-europe-and-the-world.html.(上网时间:2006年3月9日)在法、德等国压力下,欧委会2006年底提出的欧盟未来扩大新战略将“吸纳能力”修改为“融合能力”,强调接纳新成员将视欧盟自身的“融合能力”而定,即欧盟未来扩大需同时满足三个条件:一是候选国严格履行入盟条件;二是扩大需顾及欧盟自身健康发展;三是需取得欧洲民众的理解与支持。④Commission of the European Communities,“Enlargement Strategy andMain Challenges 2006-2007”,Brussels,Nov.2006,http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2006/Nov/com_649_strategy_paper_en.pdf.(上网时间:2006年11月8日)“融合能力”的提出,使欧盟扩大进程具有了双向性,不仅要观察候选国的达标问题,也需考虑欧盟的“消化”能力问题,其实质是借此附加隐形标准,对土耳其等国入盟设置新障碍。

与此同时,欧盟严格了对候选国的“达标质量”管理。与2004年吸纳第一批新成员的要求相比,欧盟对罗、保两国的入盟要求更为严格。2006年底,欧盟虽同意罗、保如期于2007年初入盟,但预设了严格的附加条款,要求两国入盟后,必须在反腐、司法等领域继续改革,否则,欧盟将冻结对两国发放农业和地区发展补贴。欧盟还计划在未来扩大时,对每个入盟谈判章节的开启与结束设立基准,欲借此表明,“保持(欧盟)列车运行正常、安全和舒适比快速更重要”⑤European Commission,“Five years of an enlarged EU——economic achievments and challenges”,Jan.2009,http://ec.europa.eu/enlargement/5years/documents/impact/publication14078_en.pdf.(上网时间:2009年5月8日)。

另外,欧盟宪法危机发生后,扩大进程陷于停滞,欧盟十分担心东部邻国因失去“入盟前景”而对其产生离心倾向,遂考虑以强化的邻国政策替代原有的扩大政策,尝试赋予东部国家相当于“准成员国”的“新邻居”地位。2009年“东部伙伴关系计划”正式启动,即是欧盟调整扩大战略的最新和最重要的动向。

在巴尔干国家入盟问题上,欧盟调整扩大战略后,尽管给予了巴尔干国家“中长期入盟前景”,但明显提高了这些国家的入盟标准,其入盟进程因此延缓。中东欧国家出于对“巴尔干火药桶”的历史记忆,以及与该地区紧密的地缘、安全、经济、文化联系,对巴尔干的稳定非常重视,对该地区局势变化及其走向十分关注,希望该地区将来成为欧盟的一部分,以实现整个欧洲大陆的统一和稳定。中东欧成员国在欧盟内部气氛对推进扩大议程十分不利的情况下逆势而上,积极从两方面入手对欧盟在西巴尔干的扩大进程施加影响。一方面,力促欧盟明确西巴尔干国家的“入盟前景”。2005年后,欧盟内部“扩大疲劳症”持续蔓延,中东欧内部特别是波、捷、斯(洛伐克)、匈四国组成的维谢格拉德集团频繁协调立场,并将奥地利、意大利等支持扩大的老成员国拉入阵营,合力强化对欧盟影响。斯洛文尼亚和捷克在担任欧盟轮值主席国期间,出于“私心”,均将推动巴尔干入盟列入优先议程。另一方面,主动向西巴尔干国家传授入盟“实战经验”,助其推动各领域的改革,为其“达标”努力提供实际支持和帮助。此外,中东欧国家还积极参与国际组织和欧盟在巴尔干地区的维和与维稳使命,促使该地区稳定,以满足欧盟提出的基本要求。仅匈牙利一国就派遣了600名士兵参与西巴尔干的维和行动,约50名官员参与了欧盟在科索沃的“法制推广行动”。其他中东欧国家均在该地派驻了不同数量的军队和警察。在中东欧国家的积极推动下,西巴尔干各国均拥有了比较明朗的“入盟前景”,各国均已进入欧盟的扩大轨道,并取得不同程度的进展。其中克罗地亚是入盟步伐最快的国家,目前与欧盟的入盟谈判接近尾声,舆论普遍认为,其有望于2012年左右加入欧盟。马其顿已经获得入盟候选国地位,其余西巴尔干国家也均与欧盟签署了《稳定与联系协定》。

四、欧盟深化政治一体化

欧盟政治一体化是一个与自身发展相适应的进程。欧盟近年最大的政治改革并非始于中东欧入盟,但与欧盟东扩预期密切相关。实际上,欧盟决定接纳中东欧国家为成员国后,其政治改革就已经启动。早在2000年底,为了顺利东扩,避免因成员国数量激增导致欧盟机构“瘫痪”,欧盟制定了《尼斯条约》,对欧盟机构和决策机制进行了初步改革。2001年底,为进一步应对东扩需要,欧盟启动了持续数年的制宪会议,对欧盟机构发展作出新的法律修订。欧盟第一次东扩后不久,即于2004年中通过了欧盟首部宪法的最后文本。因在2005年相继遭到法国和荷兰两国全民公决的否决,欧盟对《尼斯条约》的一些条款进行了修改。2009年12月1日,新的“简版欧洲宪法”——《里斯本条约》终于生效。条约的许多新内容,如设立欧洲理事会常任主席,取消原有的成员国半年轮值制度,合并欧盟共同外交与安全政策高级代表和欧盟委员会外交委员的职能,扩大“双重多数表决制”范围,欧盟委员会人数从每个成员国委任一名委员减少到成员国总数的2/3,等等,就是为确保扩大的欧盟能够正常运行,甚至提高运作效率。

在欧盟制宪过程中,中东欧国家发挥了积极作用。早在2001年,中东欧入盟候选国受邀派代表参与了欧盟制宪会议,就欧盟的未来建设提出了自己的看法与建议。入盟后,多数中东欧国家对欧盟“计划中”的改革方案持积极态度。其原因一是中东欧各国政党多数为亲欧政党,支持欧洲一体化,总体赞成欧盟为提高机构运作效率,尽快通过《里斯本条约》。如匈牙利是欧盟内第一个在国内批准《里斯本条约》的国家。二是作为新成员国,其对欧盟内部机构及其运作尚处于熟悉阶段,对欧盟层面的决策实践及游戏规则基本采取“随大流”态度。波、捷两国则属例外,它们受国内政治因素牵制,曾对欧盟批准《里斯本条约》产生过不利影响。波兰曾在改革欧盟表决机制问题上,坚持自己提议的“平方根表决方案”;捷克总统克劳斯是强烈的“疑欧主义”者,多次迟滞国内批准《里斯本条约》进程,令欧盟十分头疼。但波、捷作为新成员国,不敢承担“重挫一体化进程的历史罪责”,在最后时刻向欧盟作出妥协,批准了《里斯本条约》。与法国和荷兰公投否决欧盟宪法条约,或者爱尔兰公投否决《里斯本条约》相比,波、捷两国对欧盟机构改革的冲击并不严重。欧洲多数专家的研究报告表明,中东欧入盟后,其对欧盟机构的影响比最初预计的要有限得多。①Graham Avery,Anne Faber andAnne Schmidt,“Enlarging the European Union:Effects on the New Member States and the EU”,May 2009,http://www.tepsa.be/Enlarging%20the%20European%20Union.pdf.(上网时间:2010年5月20日)

在微观层面,10个中东欧国家的加入使欧盟成员国数量剧增,欧盟不得不在内部运作程序与规则方面作出调整。一是欧盟内部运作程序日益“正式化”。如,为提高工作效率,欧盟部长理事会一些原有的不成文规定被“法律化”,即每个成员国代表发言时间受到了较严格的限制。二是决策模式日益“非正式化”。利益相近的成员国为在正式会议上快速有效地推销自己的主张,常常事先进行非正式磋商,统一立场。“会前协商”作为欧盟决策的一个特点,在欧盟扩大后日益被“发扬光大”。如,维谢格拉德集团的捷、波、斯、匈四国就经常在欧盟峰会前举行“迷你峰会”,就其所致力的某项议题事先统一立场;法、德之间的会前协调及其与其他成员国的预先“私下沟通”也已常态化。这种非正式运行模式,事实上是通过更多的“幕后交易”,亦即通过减少欧盟决策的透明度,来提高其机制的决策效率,这也使得欧盟治理中原有的有效性与民主性矛盾更加突出。

结语

中东欧国家加入欧盟多则仅6年多、少则不到4年的时间,它们对欧盟相关政策及其自身发展产生的影响相当程度上是入盟本身带来的效应,其主动发挥的作用及对欧盟的影响力仍相当有限。但随着“盟龄”的增加以及与欧盟融合度的加深,中东欧国家的自信心将不断提升,在欧盟中主动“发声”的意愿将日益增强,在欧盟决策过程中,也将从“聆听者与接受者”向“积极的影响者”转变。①“Not Your Grandfather’s Eastern Bloc,The EU New Member States asAgenda Setters in the Enlarged European Union”,EuPI-European Polcies Initiative Open Society Institute-Sofia,April 2009,http://www.osf.bg/downloads/File/ComparativePolicyReport_OSI-Sofia_EuPI_28April2009.pdf.(上网时间:2010年7月8日)未来中东欧国家能否、在多大程度上以及将对欧盟产生何种影响,取决于多方面因素。首先取决于这些国家在欧盟中所拥有权力的大小。由于中东欧国家多为中小国,在“里约”时代,它们能够发挥较大影响的领域,更多是在成员国拥有“一票否决”权的领域。其次,国内政治因素的变化对中东欧国家的对欧政策有重要影响,尤其执政党的对欧政策取向至关重要。如果亲欧政党执掌政权,它们会以积极态度推进欧洲一体化建设;反之,则会对欧洲建设产生不利影响。第三,取决于中东欧国家的经济实力。在欧盟这一“发达国家俱乐部”中,中东欧国家属“发展中国家”,现阶段仍享受欧盟地区基金的巨额补贴,对欧盟的需求大于贡献,这在一定程度上制约了其对欧盟决策的影响力。此外,中东欧未来在欧盟内的影响力在相当程度上也取决于其与欧盟其他成员国、特别是欧盟大国的协调能力。