中国能源国际合作模式的选择＊

崔守军

中国经济的快速发展导致中国对能源的需求不断增加,能源结构性矛盾凸显,单靠本国的资源储备难以保障能源的供给安全。面对严峻的能源需求形势,“走出去”成为中国石油公司的必然选择。近年来中国海外油气资源投资取得一些成效,中国能源国际合作的空间进一步打开,但因合作模式单一,又遭西方战略“挤压”,面临诸多风险和挑战。本文将就能源安全与能源国际合作模式现状、中国能源国际合作面临的风险和模式选择进行分析,探讨走出能源合作困境的出路。

一、能源安全与能源国际合作模式

“能源安全”概念最早是在20世纪70年代石油危机后由西方国家提出来的。美国剑桥能源协会主席丹尼尔·耶金认为,能源消费国的“能源安全”指的是“供应安全”,即以合理的价格获得充足可靠的能源供应。①Daniel Yergin,“WhatDoes‘Energy Security’ReallyMean?”TheW all Street Journal,July 11,2006.不考虑生态环境因素,从政治安全的角度来说,能源净进口国的“供应安全”细分为三个方面:进口来源的稳定、石油运输通道的安全、油价的平稳,其核心在于供应和价格的稳定。对于中国这样一个越来越多依赖能源进口的国家来说,“能源安全”意味着能够得到稳定的石油供应来支持国家的经济增长和社会发展。②陈新华:《能源改变命运——中国应对挑战之路》,新华出版社,2008年,第140页。

“能源安全”分为能源“绝对安全”和“相对安全”。能源“绝对安全”是“垄断性”安全,是指能源消费国利用强大的经济、政治和军事实力,控制世界主要油气产地和供应线,强化与盟国军事合作,布局世界主要战略运输通道,主导国际能源组织,确保其能源供应和价格的稳定。美国是当前唯一的能源“绝对安全”的实施者。海湾战争结束后,美国大批军队驻留海湾,基本完成了几十年来设想的美军重返海湾计划。“9·11”之后,美国又以“反恐”为名,发动了阿富汗战争和伊拉克战争,在其军事力量开始进驻石油储量丰富的中亚的同时,强化了对海湾地区,特别是伊拉克石油资源的控制。与此同时,美国在西半球通过北美自由贸易区协定,锁定了其与加拿大、墨西哥两个产油大国稳固的能源合作关系。在亚太地区,美国重新强化了与重要石油通道——马六甲海峡和南海地区周边国家的军事合作关系。目前美国已基本完成对全球油气资源和运输通道的军事布控,确保了美国能源的“绝对安全”。

能源“相对安全”是一种“合作性”安全,指能源消费国通过双边油气资源开发合作、油气工程投资、油气管道建设、油气企业海外并购等与能源产出国之间展开能源国际合作和能源消费国之间通过成立国际能源合作组织,建立能源短缺应急反应机制、能源情报互享机制、石油战略储备机制、石油价格稳定机制、能源运输通道安全管理机制等保障能源安全。

当前能源消费国为确保能源“相对安全”主要采取三种合作模式:“横向模式”、“纵向模式”和“复合模式”。“横向模式”是指能源消费国之间的“多边合作”,为应对国际石油危机而建立的国际能源机构(IEA)是“横向模式”合作的典型代表。各成员国间在能源问题上开展广泛合作,包括建立在石油供应危机时分享石油消费的制度、提供能源市场情报、维护石油市场价格稳定、促进成员国与石油生产国和其他石油消费国的关系等,通过与非成员国、石油输出国组织(OPEC)等建立合作关系,降低能源合作成本,保障能源利益最大化。“纵向模式”是指能源消费国与能源产出国之间的“双边合作”模式,能源进口国以本国为中心,通过能源外交谋求与能源产出国之间的“双边合作”,以建立“特殊”关系来提高本国能源供给的安全系数,从而获得比别国更安全的能源供应。中国、印度和巴西等新兴能源消费大国,因未能参加国际能源机构和能源宪章组织等机构,缺乏“横向模式”中的“多边合作”平台,目前主要采取这种合作模式。第三种是“复合模式”。德国、法国、意大利和日本等西方传统能源消费大国主要采取这种模式。它们虽然都是国际能源机构或能源宪章组织的成员国,但也存在着利益冲突和政策分歧。为保障能源安全,它们在“多边横向合作”的同时,也与能源产出国搞“双边纵向合作”,实现双保险。比如,日本一直采取“复合模式”能源战略,在加强国际机制框架下同欧美“横向合作”的同时,又通过提供巨额资金、开展技术合作等措施,积极布局中东油气产出大国,谋求与资源国“纵向合作”。日本获得了沙特的石油优先购买权、阿联酋的长期石油供应合同、科威特的能源稳定供应承诺,还与卡塔尔就加强在石油、天然气生产和运输领域的合作,同埃及就参与该国石油、天然气勘探以及液化天然气项目合作等达成了协议。对于日本这样一个典型的“能源小国、经济大国”,能源没有成为制约其国家经济发展的瓶颈,而是有效地支撑国家经济社会的快速发展,其能源战略发挥了重要作用。

二、当前中国能源国际合作模式

中国自1993年开始实施“走出去”能源战略,大力推行资源推动型外交,鼓励国有油气企业在海外投资,确保海外石油供应。作为一个奉行“和平发展”战略的能源需求大国,中国既没有美国强大的军事投射力量,也无军事控制资源国的意图,不可能采取美国式的“垄断性”安全、而只能采取“合作性”安全来保障自己的能源供应“相对安全”。采取“纵向模式”与资源国之间开展“双边纵向合作”成为中国确保能源供应的必然选择。中国政府通过提供优惠贷款等方式大力支持国有油气企业在全球开拓海外市场,以对外直接投资、兼并和收购等方式积极参与国际能源合作。中国国有石油公司的海外投资呈现出不断扩展态势。1993年中国石油天然气集团公司(简称“中石油”)成功收购了泰国、加拿大和秘鲁的油田股份,迈出了油气合作走出国门的第一步。1994-1995年中国海洋石油总公司(简称“中海油”)又成功收购印度尼西亚马六甲海峡石油区的股份;1995年中石油开始在苏丹进行油田资产收购,1997年和1998年又分别收购了哈萨克斯坦和委内瑞拉的两个大油田。2009年中国油气公司“走出去”战略取得突破性进展,共宣布13起收购,11起获得成功,其中包括中石油取得伊朗最大气田南帕斯(South Pars)、最大陆上油田南阿扎德甘(South Azadegan)的开发权,中石油与英国石油公司(BP)联合获得伊拉克最大油田鲁迈拉(Rumaila)油田20年的服务合同等,交易金额近160亿美元,成为近年来中国企业海外油气并购最多的一年。①朱和:“2009年国际国内石油石化回眸与2010年展望”,《中国石油石化杂志》,2010年,第3期,第55页。

中国三大国有石油公司频频进行国际运作,通过大规模海外并购购买国外油田或公司的股份,用海外投资的方式进入石油工业中最盈利的上游(开采和生产)产业,产业链包括勘探、采油、输油管、炼油厂和港口等领域,实现了中国石油企业从海外买油向海外采油的转变。中国商务部统计表明,中国石油公司迄今已在世界30多个国家参与了70多个油气项目勘探和开发,共获份额油约5000万吨,占到中国石油进口量的25%和全球石油交易量的2%。①BP,“Statistical Review ofWorld Energy 2009”,pp.20-21.http://www.bp.com/bodycopyarticle.do?categoryId=1&contentId=7052055.(上网时间:2010年5月8日)目前中国天然气进口正在形成中亚天然气、俄罗斯天然气、缅甸天然气的多元化供应格局。西北、西南、东北三大油气通道建设正在不断完善,战略布局已基本完成。西北通道的中亚天然气管道在2011年二期项目全面竣工后30年的运营期内,每年可向中国稳定输送约400亿立方米的天然气;西南通道的中缅天然气管道将于2015年建成,年输气能力120亿立方米;东北通道的中俄原油管道及中俄天然气管道工程正在建设中。

当前中国与资源国之间能源合作的“纵向模式”在提高中国能源供应安全方面有其积极作用,但也面临诸多风险。首先是安全风险。世界油气资源主要集中在中东和非洲地区,这些地区要么存在潜在的政治不稳定因素,要么是反美国家,或者是惯常使用能源作为外交武器的国家。中国海外石油投资起步较晚,那些政治局势稳定、法律体系相对健全、投资比较有保障的海外油气资源,经过几十年来的国际争夺之后,几乎全部落入西方跨国石油巨头之手。中国不得不从国家能源利益出发,选取西方国家视为所谓“问题”国家而没有进入、不愿进入或进入又撤出,但石油储量丰富且与中国有着传统关系的国家作为合作对象,采用投资持股方式,最大限度确保“权益油”的供应量,以增大自己在能源贸易中的权益,确保能源供应安全。当前中国海外投资大多分布在中东、非洲等冲突和战争高发地区,安全风险较大。比如在伊拉克,2009年中国石油天然气集团公司相继成功竞得鲁迈拉油田、哈法亚油田(Halfaya)、艾哈代布(Alahdab)油田的开发合同,开发空间巨大。但伊政府政权基础脆弱,国内宗派、民族矛盾复杂,呈现出逊尼派、什叶派、库尔德人分权态势,恐怖主义和极端势力引发的暴力冲突接连不断。美国2011年底从伊拉克全部撤军后,伊国内安全形势难以预料,中国与伊拉克的石油合作能否顺利进行面临严峻考验。又如,苏丹是中国最大的国外石油投资所在地,也是中国的友好合作国家。中国石油天然气集团公司在苏丹有14个项目超过80亿美元的投资,中国石油天然气集团公司是尼罗河石油公司最大的股东,持有苏丹1号、2号和4号油区40%的股份。②“CountryAnalysisBriefs,Energy Information Administration”,U.S.Department of Energy,August 2006,http://www.eia.doe.gov/emeu/cabs/China/Background.html.(上网时间:2010年5月10日)但苏丹国内政局动荡,南、西、东部因石油利益分配不均冲突不断。2005年《全面和平协议》规定苏丹政府与新成立的、半自治的南方政府之间共享权力与石油收益,并允许南方于2011年举行全面公决。苏丹80%的石油资源位于南方,③苏丹已探明的石油储备大部分位于南方Muglad和Melut盆地。参见美国国家能源部信息局网站,http://www.eia.doe.gov/emeu/cabs/Sudan/Full.html.(上网时间:2010年4月26日)一旦未来南方脱离苏丹,其石油政策延续性将充满变数,会给中国石油公司带来较大风险。

其次是政治风险。中国石油公司在海外的投资纯粹是商业行为,但是由于它们带有“国家色彩”而屡遭西方的猜忌和抵制。石油属于战略资源,一些国家在政治上对石油并购非常敏感,西方世界对中国的防范更严。中国在海外油气资源的商业合作常被美国等西方大国视为在“蚕食”它们的能源地缘政治利益。它们认为中国通过投资并购掌控更多的上游油气资源,搅乱了国际能源市场的秩序,引起或加速了发展中国家之间的冲突,导致中国与其他主要石油进口国之间关系紧张;④Ariana EunjungCha,“China Gains KeyAssets in Spate of Purchases:Oil,MineralsAre AmongAcquisitionsWorldwide”,W ashington Post,March 17,2009.认为中国的能源需求与国内能源供给的巨大鸿沟,会危及到其他国家能源安全、地区能源安全乃至全球能源安全。⑤David Zweig,Bi Jianhai,“China's Global Hunt for Energy”,Foreign Affairs,September/October 2005,pp.26-28.西方国家鼓噪“中国能源威胁论”,频频向中国施压,甚至以人权等为借口对中国无端指责。一些能源出口国政府通常也密切关注外来投资并购,直接或间接地进行干预。由于中国大型石油天然气公司均为国有企业,它们在海外的油气收购行为通常被认为是由中国政府支持的,代表政府行为。当能源东道国认为外国投资企业存在明显或潜在的不利于本国利益的行为时,在政策上有意做出的调整会增大中国企业投资的风险。

再次是商业风险。在境外勘探油气风险大、投入高,如果没有雄厚的资金实力,根本无法承担探井作业中的风险。在被国际石油巨头抢占先机、新兴能源消费大国同中国竞争的情况下,中国企业进入油气投资领域成本付出更高昂,投资甚至是微利或亏损。例如在伊朗的投资,中石油2009年已就南帕尔斯项目同伊朗政府达成价值47亿美元的上游开发协议,①“中石油集团与伊朗达成天然气田开发协议”,路透社,2010年2月10日,http://cn.reuters.com/article/cnStxNews/idCNnCN087242720100210.(上网时间:2010年4月10日)但美国等西方国家与伊朗在核问题上的博弈将长期化,一旦伊朗核危机升级为战争,美国、以色列对伊朗核设施实施军事打击,中国与伊朗的合作协议就不能落实。此外,伊朗政府规定不允许外国公司在该国进行股权投资,外国公司要签署“回购”协议,支付预付成本,利润则是在特定期限内按照事先约定的收益率从销售中分得。由此,中石油在伊朗的商业利润被大大摊薄。

最后是运输风险。国际石油运输线与地缘政治密切相关,一旦在能源运输线的关键地区发生冲突,极可能导致运输通道的阻塞。当今世界一半以上洲际石油输运都需要通过少数几个“瓶颈点”,包括苏伊士运河、霍尔木兹海峡和马六甲海峡等。目前中国进口石油运输主要靠海运,而且线路比较单一,高度依赖霍尔木兹海峡和马六甲海峡。霍尔木兹海峡是海湾石油的唯一出口,一旦地区冲突导致海峡封闭或者运量锐减,很可能会对中国从中东进口石油产生灾难性影响。中国进口石油的80%以上都要经过“咽喉水道”马六甲海峡,近年来海盗袭击事件增多增大了中国石油供应安全的脆弱性。共建跨境油气管道具有“锁定”双边合作的作用,将有助于推动合作国政治经济互信程度的提高,从而催生能源合作的溢出效应,但管道运输弹性较小,管道两头连着特定的国家,走向一旦确定,互相制约的关系就形成了。此外,管道运输面临的安全威胁也较大,主要来自三个方面:恐怖主义袭击、恶意破坏、第三国将管道暂时切断(如管道经过第三国的话)。

中国与资源国之间单一的“双向发展模式”使中国的能源“走出去”战略面临西方“挤压”,在油气资源争夺上也易于诱发冲突。几次石油危机的经验证明,石油消费国之间如缺乏合作,仅同个别资源国保持良好政治关系并非应对危机的有效方式。

三、“复合模式”及实施策略

中国实施“走出去”能源战略已近20年,对保障石油供给安全起了积极作用。中国目前实施的“纵向模式”能源国际合作强调与能源东道国保持较好的双边关系,以开展投资获取能源利益,尤其是在能源东道国发生突发事件时,良好的双边关系可以保障中国的投资利益,帮助中国抵御风险。但是由于当前中国能源国际合作的模式单一,过多倚重与资源国的“双边纵向合作”,缺乏与西方主要能源消费国的“多边横向合作”和有效的协调与沟通机制,极易导致西方对中国能源战略的误判。单纯采取“单打独斗”式能源外交、单纯与能源产出国搞“双边合作”,容易使中国在与产油国打交道时陷入被动。实践证明“双边纵向合作”战略风险很高,会使中国政府和能源企业面临安全、政治、商业、运输等多重风险,并受到西方大国的战略“围堵”。

面对“纵向模式”主导下中国能源国际合作的困境与风险,中国能源国际合作战略应顺势而为,做出适时调整,逐步从“纵向模式”向“复合模式”转变,实现“纵向模式”和“横向模式”“双轨”并重。

采取“复合模式”加强同主要能源消费国的“横向多边合作”具有重要意义。这里可以借用英国学者苏珊·斯特兰奇在分析国际政治经济现象时提出的四个基本结构框架——安全结构、生产结构、金融结构和技术结构来分析加强国际能源“多边合作”的重要性。②[英]苏珊·斯特兰奇著,杨宇光等译:《国际政治经济导论——国家与市场》,经济科学出版社,1990年,第239-242页。从安全结构上讲,美国作为霸权国家,拥有强大的军事投射能力,几乎在所有大型油田的周边地带都建立了前沿军事阵地,控制着海上石油运输的战略要道。当前世界2/3的原油及其衍生品的出口都需要用油轮来运输,面对海盗、恐怖主义等威胁,同美国加强协调与合作对保障海上石油运输安全至关重要。从生产结构上讲,虽然20世纪七八十年代以来,产油国收回了大部分资源主权,西方石油公司不再完全垄断产油国的石油生产,但由于西方国家的跨国石油公司在勘探技术、生产技术、营销渠道和管理营销等方面的专业优势,产油国仍不得不与它们合作,西方国家因而依然在生产结构方面拥有决定性权力。中国同这些石油巨头合作开发油气资源可以形成利益共同体,有利于减少海外投资并购的障碍。从金融结构上讲,目前大多数石油交易是通过金融市场来进行的,石油市场和金融市场已经高度一体化。国际市场上石油价格主要以美元结算,美元的汇率直接影响石油的实际价格,从而影响石油进口国和出口国之间的财富再分配。中国要增大自己在石油大宗商品上的国际定价权需要积极参与国际金融期货市场新秩序的构建。从技术结构上讲,西方能源巨头在油气勘探、开发、炼制、集输等方面的技术更为先进,国际管理经验丰富,中国能源公司的成长离不开与它们的合作。此外,中国要实现经济可持续发展,走低碳经济发展之路,必然要大力发展风能、太阳能和生物能等新能源产业,西方跨国能源巨头在新能源领域的知识和技术优势与中国企业之间有广阔的合作前景。可见,采取国际能源合作的“复合模式”有利于拓展中国的国际能源利益,使中国逐渐融入国际市场,以及依托国际体系下的全球能源市场来保障能源安全。

中国政府应继续加强同中东、非洲等主要产油国的传统政治关系,但仅此并不能确保石油资源,通过正常谈判在保障对方经济利益的前提下,利用市场机制和平等竞争方式来获取“权益”资源才是可靠保障。“权益油”固然是安全、实惠的能源来源,但如果发生自然灾害或地区战争等突发事件导致供给中断,“权益油”将难以回流至中国国内市场。采取“复合模式”来确保中国能源的“相对安全”,以“横向多边合作”促“纵向双边合作”,在加强双边外交、积极推进与油气资源国的友好关系的同时,可通过与西方大国之间的重复博弈、战略互惠、信息共享来建立相应的协作机制,共同推进透明化、自由化国际能源交易市场的建立。具体来讲,可以通过以下步骤来予以实施:

第一,加强能源领域的互利合作。能源安全包括能源消费国的供应安全、能源生产国的需求安全,能源供应国与消费国之间也存在相互依赖关系。只有以合作代替对抗、以协调代替控制、以共享代替垄断、以柔性互利代替刚性竞争,才能实现消费市场和资源市场的战略交换,实现能源市场的稳定与安全。在国际层面,要与国际上石油消费大国,如美国、日本、印度和韩国加强沟通,特别是要加强与美国的合作。中国和美国作为世界第一大和第二大能源消费国,在能源上有重要的共同利益,合作空间广阔。还要加强与世界性的能源国际组织,特别是与IEA和OPEC的交流与合作,积极参加能源宪章会议、国际能源论坛等。在国内层面,中国巨大的能源需求也为世界各国带来了发展机遇和发展空间,中国政府应进一步优化外商投资环境,鼓励外商投资、勘探、开发油气资源和其它非常规能源资源,中国油气企业则应学会“借船出海”,积极向西方能源大公司学习。中国可以利用自身巨大的国内市场,采用市场换技术等手段,加强同国际大石油企业的合作,让发达国家和国际资本形成同中国的合作关系,变挑战为机遇,最大限度地消除“中国能源威胁论”。

第二,积极利用国际贸易,消除西方国家的猜忌。作为一个负责任大国,中国应当去拥抱国际能源市场,逐步形成分享国际油气能源的战略思想,而不是单纯“锁定”上游资源。要意识到,基于国家主义的海外投资并购和国家援助不仅会带来直接风险,如若处理不当还会给中国的国家形象带来负面影响。没有一个稳定的市场,就难以实现中国的能源安全。中国国有石油公司所拥有的权益油气田应该积极纳入国际贸易体系,依赖有效运转的国际石油市场,通过体系交易获取更廉价的石油,实现从单边寻觅的能源安全到基于市场合作的能源安全的转变。中国应让西方看到中国海外“权益油田”的增多可以增加原油的全球产量,不但不会提升反而会降低国际市场石油价格;认为中国国有石油公司通过股权购买方式“锁定”石油资源,把开采的石油运回国内进行销售,让其他国家无从购买的观点,是不懂石油市场交易和运行规律的表现。目前中国从国外引进石油有两种方式:一是通过贸易,即从国际能源市场购买现货或期货;二是通过购买国外油田或公司的股份,将“权益油”运回国内。据中国海关数据显示,2006年中石油在苏丹生产的石油运往国内的份额要比2005年少,这些石油更多的是销往日本,因为日本出价比国内石油公司要高。①TrevorHouser,“The Rootsof ChineseOil Investment abroad”,Asian Policy,Jan.2008,p.162.可见,大多数中国产权石油份额不是运往国内而是在海外能源市场销售。当前国际政治经济体系下的能源贸易仍是中国获取能源的主要途径。

第三,完善战略资源储备机制,扩大石油话语权。应对国际油价大幅波动以及地缘政治突变的最好办法就是完善资源的战略储备机制。国家应有计划地将某些勘探好或开发好的油田、气田封存或减量开采,作为战略储备资源和储备库。还要根据国际石油价格变化,抓住时机以低价购进更多的石油,充实战略石油储备库。同时,应鼓励企业实行能源商业储备。短期石油战略体现为完善中国战略石油储备体系,充分利用期货市场“高抛低吸”,最终影响国际石油价格;中期战略是,积极开展与石油消费大国如美国、日本的合作,争取国际石油定价的话语权,参与国际石油交易谈判,发挥石油消费大国对石油价格形成应有的作用;长期战略是调整、优化经济结构,促进技术创新,积极开发替代能源。世界上只有一个石油市场,中国同美国和其他能源消费国一样,都是全球石油系统的组成部分。美国、中国以及其他所有石油消费国的安全取决于这个唯一市场的稳定性。中国作为最大的发展中国家和当前最具活力的经济体,在国际石油市场上理应争取与我国综合国力相称的话语权。中国虽已是IEA的“伙伴国”,但近期内加入IEA的可能性较小。一方面,IEA隶属于经济合作与发展组织(OECD),IEA的成员应该首先是OECD成员,而中国短期内不会加入主要由发达国家所组成的OECD;另一方面,IEA要求其成员国必须具有相当于90天净进口量的战略石油储备,这个条件中国相当一段时间内还难以达到。中国可以在国际上倡议或者牵头建立石油输入国组织(Organization of Petroleum Importing Countries——OPIC),以加强石油输入国之间的协调与合作。②陈九霖:“如何扩大我国石油话语权”,《中国企业家》,2010年,第8期,第36-37页。美国和中国作为最大的两个石油消费国可以借助于OPIC平台增信释疑,加强国际协调与合作。

第四,实现能源供给多元化。保障能源安全的基本途径就是实现能源供给多元化。首先,从能源安全角度考虑,中国应推行石油进口来源地多元化策略,在保障中东油气供应稳定的同时,也要分散风险,加大从非洲、中亚、俄罗斯、拉美等地区进口的份额,寻求广泛的海外油气资源来源,以拓宽中国能源安全的国际空间。其次,从运输渠道上讲,要实现海外石油运输通道的多元化,在稳定海上运输主导地位和加大铁路运输努力的同时,重点拓展新的运输通道(包括新的海上通道),特别是管道运输。中国应加强国际合作,共同维护马六甲海峡航运安全,并积极探索避开咽喉地带的运输新线路和途径。再次,从能源种类上讲,不仅要引进油气等传统能源,还应积极倡导煤炭资源的清洁利用,节约能源,加强节能技术的研发和推广。此外,中国还应积极参与国际石油期货市场交易,减少价格波动风险,在规避价格风险的同时,争取到更大的国际石油定价话语权,同时也为今后建立中国自己的原油期货市场和石油期货衍生品产品交易平台做好准备。

结语

开放的中国离不开世界,中国的能源安全也与世界能源安全息息相关,尤其是对外能源合作成为世界能源发展趋势和潮流的今天。走出当前中国能源国际合作的困境,防范国际合作中的风险,应积极实践“复合模式”的能源战略,在维系好与主要能源合作国之间“纵向”双边关系的同时,更加注重加强与西方大国的“横向”多边对话与合作,积极融入全球能源市场,借助国际体系下的全球能源贸易来确保稳定的能源供应与合理的能源价格,最终实现中国的能源安全。