奥巴马政府气候政策遇挫及其影响

杨 强 梅仁毅

2010年7月22日,美国参议院多数党领袖哈里·里德宣布,在参议院夏季休会前付诸全体讨论表决的能源议案中舍弃限制碳排放的气候条款。这基本上宣告了第111届美国国会关于限定温室气体排放的气候立法努力的失败。奥巴马入主白宫时,美国环保人士和代表新能源的工商业利益集团曾备感振奋,认为本届国会将是一个通过温室气体限量排放与交易法案的绝好机会。那么,为什么在众议院通过气候法案一年多以后,约翰·克里、约瑟夫·利伯曼和林赛·格雷厄姆三位参议员经过6个多月努力、共同起草的气候议案,竟然都没有交付参议院全体讨论表决的机会?这将会对奥巴马任内美国气候政策的走向乃至全球气候政策产生什么影响?

一

美国参院气候立法失败既有经济危机的影响,也有政治原因。一方面,经济危机使奥巴马政府和美国民众对气候议题的关注度下降,对推动参议院气候立法的力度减弱;另一方面,美国参议院复杂的党派政治使气候议案甚至没能被付诸表决。

首先,奥巴马政府因政治议程受制于经济形势,推动参议院气候立法力度有所减弱。由于面临严重的经济危机,同时也为了遵守总统竞选时关于积极推动气候立法的承诺,奥巴马就任后即开始实施“绿色新政”,提出要把解决全球气候变化问题与恢复、振兴美国经济结合起来,在减少碳排放的同时,发展新能源产业,增加就业机会,促进经济发展和提高能源安全。新战略听起来很有吸引力,同时因为白宫对气候议题的重视,美国国会很快就通过了经济刺激法案,众议院也于2009年6月讨论并通过了气候法案。但是,现在经济刺激法案实施已经一年多了,美国的经济形势依然不好,失业率一直在10%上下浮动。①Bureau ofLabor Statistics,“Employment Situation Summary”,http://www.bls.gov/news.release/empsit.nr0.htm.(上网时间:2010年10月20日)面对始终低迷的经济形势和居高不下的失业率,奥巴马政府很难保持气候议题的优先次序,被迫转向优先解决与短期经济恢复和改善失业联系更为密切的社会保险和金融改革及救济中小企业等议题。事实上,在众议院通过气候法案后,白宫推动气候立法的势头就有所减弱,特别在进入2010年这一选举年后,白宫几乎把所有精力都投入到社会健康保险和金融机构改革的立法上来。4月20日墨西哥湾发生石油泄漏事件,白宫被迫集中关注这一紧急事件的发展并谋划解决之策。虽然环保组织和新能源企业一再呼吁白宫推动参议院气候立法进程,奥巴马政府却无暇以顾。

其次,自美国陷入经济危机后,美国民众对于气候问题的关注度有所下降。2010年3月11日盖洛普一份调查显示,过去两年,美国民众“对于全球变暖威胁的担忧程度在减弱,对于变暖已产生影响的相信程度也在减弱,并且更倾向于相信科学家们自己对于这一问题也无定论”。在回答关于媒体对于全球变暖问题报道的可信度时,48%的人认为这一问题的严重性被夸大,而2009年和1997年这一比例分别是41%和31%。①Frank Newport,“Americans’GlobalWarming Concerns Continue to Drop”,Gallup,March 11,2010,http://www.gallup.com/poll/126560/americans-global-warming-concerns-continue-drop.aspx.(上网时间:2010年8月10日)同时,由于经济持续低迷和失业率居高不下,气候变化问题在美国民众最为关注的问题中已排在了最末位。2010年5月18日发布的皮尤中心调查显示,在5个急需国会讨论解决的问题当中,有81%的被调查者选择了“提高就业”、67%选择了“保证能源需求”、59%选择了“移民政策”、54%选择了“金融调控”,只有32%的人认为国会应开始讨论解决气候立法问题。②Pew Research Center/National Journal Pollsponsoredby SHRM,“Public’s Priorities,Financial Regs”,March 18,2010,http://people-press.org/report/615/.(上网时间:2010年8月10日)这表明,美国民众对于全球变暖问题的重视程度与其他问题比起来要低得多。这种民意倾向当然不会被那些反对气候立法的参议员所忽视。

第三,参议院尖锐的党派斗争和复杂的选举政治使得气候立法进程受阻。本届国会从一开始就呈现出强烈的党派对立色彩。奥巴马政府予以高度重视并引以为傲的立法成就诸如经济刺激法案、医疗保险改革法案和金融改革法案在表决时无一例外都遭到了共和党参议员几乎一致的反对。共和党参议员的举动除了出于政治理念分歧外,更多的是出于政治斗争的需要。有学者分析指出,20世纪30年代经济萧条时上台的罗斯福政府,依靠新政在国会建立了长期的民主党优势地位,这一历史教训让共和党人坚信,不能让奥巴马的政策轻易实施,否则共和党会为此付出惨重的政治代价。所以,在参议院只拥有绝对少数(41个)席位的共和党意识到,只有团结一致才能在2010年的中期选举中增加席位甚至获得多数党地位,③Dean Baker,“The Anti-Stimulus Crowd:The Fear of Success”,January 5,2009,http://www.truth-out.org/010509A.(上网时间:2010年8月13日)面对争议大而且民众当前并不十分热心的气候变化议题,自然不愿错过机会。在参院气候立法进程中,一些共和党参议员,如林赛·格雷厄姆、苏珊·柯林斯和奥林匹亚·斯诺曾先后参与制订温室气体限量排放法案的谈判,但是最终都选择了退出,很大一部分原因是受到了来自参议院共和党领导层的压力。而一些温和派共和党参议员则在竞选压力下不得不改变对气候议案的立场。如亚利桑那州参议员约翰·麦凯恩曾发誓要不断促进参议院讨论表决限量排放与交易议案直至其通过。在2003年和2005年,他和利伯曼参议员两次提出限量碳排放的气候议案。在2008年总统竞选中,他再次强调应对气候变化的重要性。竞选失败后,麦凯恩还一度要和利伯曼提出第三个气候议案。但在2010年,他面临竞选连任,其在亚利桑那州的竞争对手是保守的前国会众议员约翰·大卫·海沃斯,后者指责麦凯恩在气候变化问题上的立场过于激进,其所倡导的限量排放与交易政策与共和党主张不符。④Darren Samuelsohn,“CL IMATE:Challenged back home on his right,McCain stays away from global warming bill”,http://www.eenews.net/EEDaily/2010/02/10/2.(上网时间:2010年8月10日)所以不难理解,麦凯恩在2010年的参议院气候讨论中始终保持缄默,甚至不断批评民主党参议员的傲慢与专断。阿拉斯加州参议员丽莎·穆尔科斯基同样面临竞选连任的压力。她在8月的初选中面对乔·米勒的挑战。后者是一位气候怀疑论者,认为气候变化科学“最多是一门模棱两可的科学”,并攻击穆尔科斯基与奥巴马政府走得太近。穆尔科斯基曾经被公认为是一位坚定的应对气候变化倡导者,因为阿拉斯加州正面临气候变化所带来的各种威胁,诸如海洋浮冰融化、永久冻土减少、海岸侵蚀、季节改变和海水酸化等。然而,在米勒的政治攻击下,她转而认为以上种种现象产生的原因尚不能确定,并且称“值此经济困难时期,不论是瓦克斯曼-马尔凯法案还是克里-利伯曼法案对我们都会是当头一击”⑤Evan Lehmann,“POL ITICS:Murkowski facing opponent with‘serious’questions about climate science”,http://www.eenews.net/climatewire/2010/06/29/2.(上网时间:2010年8月10日)。为显示其在气候变化问题上的崭新姿态,她甚至提出一项旨在限制美国环境保护署对温室气体调控权力的议案。

共和党参议员还充分利用参议院的“阻挠议案”程序来阻挠气候议案付诸表决。与众议院立法程序不同,参议院立法进程中有一项特殊规定——“阻挠议案”程序。在此规定下,任何参议员发表观点均无时间限制。当某个(些)参议员反对某一提案但是缺乏足够的支持(51票)时,他(们)便会利用“冗长发言”来阻挠议案进程,使议案不能进入表决程序。参议院虽可通过使用“终结讨论动议”来结束“阻挠议案”程序,但需获得60名参议员的支持。如果有41名参议员投票反对“终结讨论动议”,该议案就失去了投票表决的机会,自然也就不能获得通过。在气候议案的讨论过程中,共和党参议员便利用“冗长发言”这一手段来阻挠进程。在41名共和党参议员必定会团结一致反对“终结讨论动议”以及并非所有民主党参议员都支持气候议案的情势下,参院多数党领袖里德不得不宣布在参院的能源法案中放弃关于限制温室气体排放的气候条款。

民主党内部意见不一致是参议院气候立法失败的另一重要原因。民主党人和共和党人在包括气候变化等环境政策问题上常常持有不同观点。有学者指出,环境问题尤其是气候变化问题已经“成为区别共和党还是民主党的一个标准,就像枪支控制和税收政策那样”。①Matthew C.Nisbet,“Communicating Climate Change:Why FramesMatter for Public Engagement”,Environment,Vol.51,No.2,2009,p.14.近年民调显示,民主党人倾向于重视解决气候问题,共和党人倾向于忽视解决气候问题。气候变化应对政策在国会议员中的分歧更加突出,因为他们在意识形态上的对立比普通民众更加明显。②R.E.Dunlap and A.M.McCright,“A W idening Gap:Republican and Democratic Views on Climate Change”,Environment,Vol.50,No.5,2008,p.27.然而,有一些民主党参议员并不支持气候法案,因为他们认为限制温室气体排放将会使他们所代表的州的利益受损。这些持反对意见的民主党参议员基本上都来自于美国中西部和南部诸州,这些州或者煤矿、石油资源较丰富,或者依赖这些化石燃料的传统制造业较多,减少温室气体排放显然会给它们带来经济损失。过去一年半中,有六七位温和派民主党参议员始终对关于温室气体排放与交易机制的讨论持冷漠或敌视态度,在不同场合或明确或含蓄地表示反对通过限制温室气体排放的气候立法,其共同的理由是这项立法的通过将会给当地经济和就业造成重大冲击。其中,来自西弗吉尼亚州的参议员杰·洛克菲勒不仅反对通过限量排放与交易的气候法案,而且提出一项议案,旨在把环保署对来自固定来源的温室气体排放的调控推迟至两年后。另一位参议员卡特·古德温也明确表示:“不论是众议院已经通过的瓦克斯曼-马尔凯法案还是参议院现有的几项提案,我认为它们都不符合西弗吉尼亚的利益。”③Christa Marshall,“POL ITICS:Senator-to-be says cap on carbon‘not right’forW.Va.”,http://www.eenews.net/climatewire/2010/07/19/3.(上网时间:2010年8月13日)另外一位明确表示反对通过限制温室气体排放立法的是阿肯色州参议员布兰奇·林肯,其理由是限制温室气体排放“会提高阿肯色州人的能源价格”。④Alex Kaplun and Darren Samuelsohn,“CAMPA IGN 2010:Lincoln’s first ad touts opposition to cap and trade”,http://www.eenews.net/eenewspm/2010/03/04/3.(上网时间:2010年8月13日)

二

参议院气候立法失败对奥巴马政府限制温室气体排放的努力无疑是一个打击,奥巴马已放弃在本届国会任期内推动参议院通过气候立法的希望与努力。在7月份参议院多数党领袖里德宣布放弃气候立法的决定后不久,白宫表示今年通过气候立法的可能性依然存在。7月27日,白宫新闻秘书罗伯特·吉布斯称“绝对不排除参众两院委员会将参议员本周舍弃的气候条款重新加入两院协调后的最终法案的可能性”。⑤Robin Bravender,“CL IMATE:White House suggests adding climate measures to Senate bill in conference”,http://www.eenews.net/EEDaily/2010/07/28/2.(上网时间:2010年8月12日)奥巴马总统的气候与能源首席顾问卡罗尔·布朗诺8月8日在做客全国广播公司(NBC)的“会晤新闻界”节目时表示,气候和能源法案“有可能”在11月份中期选举之后国会的“跛脚鸭会议”时期获得通过。⑥Robin Bravender,“CL IMATE:White House still hopes to pass bill this year--Browner”,http://www.eenews.net/Greenwire/2010/08/09/1.(上网时间:2010年8月12日)然而,由于共和党参议员和众议员候选人纷纷在竞选宣传中攻击民主党的气候立法政策,并通过抨击对手支持“气候税收法”而赢得竞选提名。①Evan Lehmann,“POL ITICS:How Republicansmanaged to rebrand‘cap and trade’”,http://www.eenews.net/climatewire/2010/09/30/1.(上网时间:2010年11月4日)面对不利局面,奥巴马只好在中期选举前就调整了政策。在9月28日接受英国《滚石》杂志采访时,奥巴马表示不再在本届国会剩余的时间内推动气候法案的通过,并承认即使在2011年也不可能通过一项包含温室气体限量排放与交易的能源法案。

从国会中期选举结果来看,奥巴马政府在下届国会推动气候立法将面临更大的困难。2010年11月2日国会中期选举后,共和党以较大优势重新夺回了众议院多数党地位,同时在参议院又增加了6个席位,由原来的41席变为47席,这一选举结果改变了民主党和共和党在国会的力量对比,使得任何限制碳排放气候法案在2012年前通过的可能性都几乎为零。奥巴马在中期选举后的声明进一步表明其在气候立法问题上的态度转变。他表示依然会通过立法解决气候变化问题,但不会依靠“限量排放与交易”机制,而是“寻求应对气候变化的其他办法”,诸如考虑可以开发“储量极其丰富的天然气资源”。②Mike Soraghan,“ENERGY POL ICY:Obama talks up gas drilling,alternatives to capandtrade”,http://www.eenews.net/eenewspm/2010/11/03/1.(上网时间:2010年11月4日)

在民主党以较大优势控制国会两院、并且众议院已经通过气候法案的大好形势下,参议院通过气候立法的努力却以失败告终,这对于奥巴马政府的气候政策是一大打击。同时,这又会成为一个重要的转折点。在此之前,奥巴马应对气候变化议题时采取的是两手准备,即立法手段和行政手段并举。两年来,尽管美国环境保护署在逐步实施为准备调控温室气体排放所需要的种种规定,奥巴马政府始终强调国会通过限量碳排放气候立法的重要性。现在,奥巴马政府已不得不放弃在其任期内通过限量碳排放气候法案的目标。这就意味着,奥巴马政府今后将会把气候政策重心放在维护和实施环境保护署调控温室气体排放这一行政手段上来。然而,奥巴马政府依旧将面临巨大阻力。自从发布温室气体排放对民众的健康和福祉构成威胁的研究结果后,保守的国会议员、州政府和工商界就没有停止对美国环保署的攻击。尽管由参议员丽莎·穆尔科斯基提出的旨在废除环保署调控碳排放权力的议案6月份在参议院表决时被否决,但是国会两院反对环保署调控碳排放的议案不断出现。当参议院多数党领袖哈里·里德宣布放弃在能源法案中加入气候条款后,民主党参议员杰·洛克菲勒立即表示将会在今年提出议案,拖延环保署开始对工业设施如发电厂和炼油厂中碳排放进行调控的时间,并且宣称已经获得参议院多数党领袖里德的同意,参议院将于今年投票表决。③Robin Bravender and Katherine Ling,“CL IMATE:Rockefeller to seek EPA vote during Sept.energy debate”,http://www.eenews.net/eenewspm/2010/08/03/2.(上网时间:2010年8月12日)正像当初穆尔科斯基提出反对环保署调控温室气体排放的议案时那样,白宫很有可能会以否决威胁加以反对。

与此同时,美国参议院气候立法的失败也使全球气候变化谈判蒙上阴影。美国气候变化特使托德·斯特恩表示:尽管参议院没有通过气候法案,但是美国“不会逃避在哥本哈根所作的承诺,如果不能通过综合性的气候法案加以实现,我们会寻求别的实现方式。”④Nathanial Gronewold,“NEGOT IAT IONS:U.S.to carry bold agenda to Cancun despite climate failure at home”,http://www.eenews.net/Greenwire/2010/11/01/7.(上网时间:2010年11月5日)但在别的国家看来,国内没有一部限制温室气体排放的联邦法律,美国很难坚持自己在哥本哈根所作的承诺。没有美国的积极参与,全球气候谈判很难取得任何明显进展,因此年底墨西哥坎昆世界气候大会取得实质性成果的机会将十分渺茫。玻利维亚驻联合国大使对此就表示担心:“当坎昆会议召开时,如果美国(在国内温室气体减排政策上)依然没有取得任何实质进展,会议将以失败而告终。”⑤Juliet Eilperin,“U.S.plays conflicted role in global climate debate”,http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2010/10/31/AR2010103103378_2.html?sid=ST2010110102028.(上网时间:2010年11月5日)在2009年全球气候会议之前,美国参议院的气候法案讨论进程虽然缓慢但是通过的希望还存在。今年年底的坎昆气候大会,明白参议院通过气候法案业已无望的美国代表团能给世界什么样的承诺?