2010年中国外交新态势＊

金灿荣 (中国人民大学国际关系学院副院长、教授)

2010年是世界各国继续应对国际金融危机、推动世界经济复苏的一年,也是中国加速崛起、国力显著提升的一年。在此背景下,中国面临的国际环境呈现出空前复杂的局面,中国外交在取得巨大成就的同时也面临前所未有的挑战。就成就而言,中国外交仍然坚持和平发展的基本哲学,奉行合作开放的战略取向,外交事业全方位发展。一方面,中国更加坚定自信地维护国家主权、安全和发展利益,在涉及领土争端、海洋纠纷等重大问题时坚持立场、据理力争;另一方面,中国更加注重与外部世界的政策协调,承担力所能及的国际责任,提高了中国在国际多边机构中的发言权和影响力。在具体事务层面,中国外交以峰会外交、世博外交和亚运外交为重点,展示出负责任、谋合作、共命运的良好大国形象,也开启了中外全方位互动和沟通的新时期。

与成就相比,中国外交在2010年面临的挑战更加令人印象深刻,具体来说有以下几个方面。第一,中美关系恶化。在经历了奥巴马上台初期的中美蜜月期之后,中美关系从2010年初开始急剧恶化,双方在人权、贸易、对台军售、气候变化与核扩散等一系列问题上展开了针锋相对的较量。第二,中国与周边国家的关系出现了紧张态势,钓鱼岛问题再度凸显使得近年来相对稳定的中日关系急剧恶化,东盟国家也在南海问题上对中国频频发难,并呈现出某种针对中国的联合趋势。第三,国际社会中出现了新的对华消极舆论,西方媒体继“崩溃论”、“威胁论”和“责任论”之后又抛出“中国傲慢论”、“中国强硬论”,将中国维护国家主权的被动反击看成不再低调谦虚的进攻性行为。第四,随着中国成为世界第一出口大国和第一外汇储备国,中国很自然地成了贸易摩擦和纠纷的焦点。在世界贸易组织调查、办理的反倾销案中,有75%是针对中国的。第五,俄罗斯的西向。近两年来,俄在核裁军、伊朗核问题等重大国际问题上主动向美国靠拢,以换取美俄关系的修复。2010年7月12日,俄总统梅德韦杰夫在俄驻外使节及国际组织常驻代表会议上讲话指出,俄要与自己的主要国际伙伴——首先是德国、法国、意大利、欧盟和美国——结成特殊的现代化联盟。这意味着俄未来外交的首要方向是西方,无疑为中俄关系的发展带来了新的不确定性。

这些新问题看似是中国外交在不同领域面临的挑战,但其背后却有某种内在的一致性,是国内外环境深刻变动下各种主观与客观因素相互作用的结果。从客观上讲,中国物质性力量的迅速增长超出了外部世界的预期,导致其出现了对中国的严重不适应感。金融危机爆发前,国际经济学界即使最乐观的估计也只是预测中国GDP将于2015年超过日本,而事实上中国GDP在2010年第二季度就超过日本,成为世界第二大经济体。尽管国内普遍更加看重人均GDP排名因而反应相对低调,但这一变化却触动了外部世界的神经,进而产生出新的对华集体认知和政策行为。总体而言,面对中国崛起,外部世界存在三类基本态度。第一类是真诚欢迎中国崛起。持这种态度的国家在地理上距离中国比较远,在现存国际秩序中屡屡受西方欺负,经济发展和国家实力相对落后,大多分布在非洲、拉美、中东和东欧地区。这类国家数量不少,但在国际上没有话语权。第二类是对中国发展抱有暧昧心态,既希望加强与中国的经济合作和战略协调,又对中国的迅猛发展和利益伸张感到惶恐不安。第三类则对中国崛起怀有敌视取向。其中又可细分出三种国家,即现存国际秩序的既得利益者、在历史和现实中与中国存在纠葛的周边国家、嫉妒中国优异表现的新兴大国。中国崛起加剧了这三种国家对华的戒备心理和对抗态势,它们相互间呈现出某种联合趋势,这在客观上给中国外交带来了上述麻烦。

从主观上讲,中国外交遭遇各种挑战也有自身的原因。中国尤其需要检讨以下几个问题。第一,中国没有充分估计到其迅速发展可能引起的外部消极反应。如前所述,面对中国GDP超过日本这一事实,中国的决策精英和战略界反应十分低调,这表明他们对中国国力增长不平衡性时刻保持清醒,但这种自我谦虚的态度有可能被外国人解读为“中国中心主义”。也就是说,外国人十分看重的经济增长成就在中国精英眼里却是理所当然、无动于衷,这以另一种方式引起外部世界的焦虑。第二,国力上升导致中国人自信心开始膨胀。在国力弱小时期,中国社会在奉行经济优先、和平发展的战略取向上具有高度共识。随着综合国力的显著提升,中国国内舆论中出现了“中国不高兴”、“中国必胜论”的强硬声音,否定韬光养晦战略、质疑和平发展道路的论调也并不少见。对于外部世界的挑衅,中国人在心理上更加敏感、在行动上也异常坚决。而这种舆论变化恰恰成为外部世界对华采取强硬姿态的口实。第三,中国外交的决策过程日益复杂,外交的内在统一性有所弱化,言论多元、政出多门,常常向外部世界发出相互矛盾的信号。具体而言,中国外交的决策过程有5个新变化:领导人权威下降导致外交的政治领导力有所减弱、涉外部门在中国政治结构中的地位下降、非外交部门对外交的卷入大大加深、社会利益的多元化导致利益集团在外交上的作用凸显、社会舆论特别是网络舆论对外交的影响不容忽视。所有这些变化加大了中国外交政策的对内协调难度,有可能引发战略设想之外的不可控后果。

中国外交面临的困难还有以美国为代表的外部因素。2010年以来,美国高调回到亚洲,奥巴马甚至明确宣称自己是一个“太平洋总统”。美国重返亚洲有两大基本动因。首先,华盛顿全球战略重点转移。应该说,这一过程从冷战结束之初就开始了,但美国在战略重点的选择上一直左右摇摆,并不坚决;“9·11事件”使得反恐成为美国的核心议程,战略东移一度陷入停滞。奥巴马执政以后,美国开启了全面回归亚洲的战略进程。美国全球战略转向亚洲的原因有三个:(1)美国的海外经济重心发生变化,美国与亚洲的贸易额是其与欧洲贸易的两倍,美国经济的增长也越来越依靠来自亚洲的资金;(2)中国成为美国安全的首要关注点,因为在美国战略家眼中,中国是唯一有能力挑战其霸主地位的国家,美国战略转移是应对中国崛起的安全需要;(3)社会多元化导致亚洲因素在美国社会的影响力上升,美国经济持续向以加利福尼亚为代表的西部转移,奥巴马的个人背景也有深刻的亚洲烙印。这些因素为美国战略重心的转移提供了社会基础。其次,美国重返亚洲是对过去战略失误的弥补。过去10年,美国全力关注反恐,卷入到阿富汗和伊拉克的战争当中。美国对亚洲是口头重视、行动缓慢。而恰在这10年内,中国在亚洲的影响力迅速扩展,地区合作进程不断深化。因此,美国战略家担心被排除在亚洲合作之外,有了紧迫感,主张全面回归亚洲以重塑对其有利的地区安全秩序。

美国重返亚洲与周边国家的战略转向不谋而合。周边国家对于中国崛起心态复杂,在享受中国经济增长好处的同时又对中国的战略意图深感不安,普遍希望借重美国来制衡中国。在日本,鸠山由纪夫的辞职表明日本依靠美国安全支持的需要大大超过了其寻求“正常国家”的努力,任何动摇美日同盟的尝试都将面临巨大阻力;小国的生存逻辑也使得东盟国家必须在大国之间保持平衡,以维持其独立性。面对中国在东亚的实力拓展,周边国家纷纷向美国示好,通过引进美国以实现地区力量平衡的政策目标。需要注意的是,美国回归亚洲与周边国家的制衡努力存在内在的不协调。美国在力量衰落的情况下,企图利用周边国家的对华防范心态,在中国与周边国家的客观矛盾上煽风点火、借力打力。然而,周边国家对力量平衡的天然追求意味着,全面倒向美国进而构筑反华统一战线的可能性并不大。相反,周边国家希望美国对抗中国的意图也难以实现,理由在于美国经济在未来相当一段时期内都将处于复苏缓慢、增长乏力状态,即使想阻挡中国发展也是“心有余而力不足”。因此,美国和周边国家都有对对方不切实际的期待,双方的蜜月期难以长期维持。

对于中国外交存在的问题,我们要有一个正确的认识。首先,中国外交遭遇的困境是大国成长中的必然“烦恼”,并将伴随着中国崛起的整个进程。基于洲级大国规模和十亿级人口的现代化,外部世界对于中国的战略疑虑和过激行为再正常不过,我们对之不必过于惊恐,应持平常心。第二,需要对中国崛起对外部世界造成的不适应症有所准备,加强学理研究、战略统合和心态调整,积极开展沟通与对话,引导国际社会认识中国开放、合作的一面。第三,应加强内部的政策协调,继续在政策透明、引导舆论和塑造共识等方面的努力,争取为外交工作提供良好的国内支持。第四,稳定中美关系仍是中国外交的重点。在中美力量差距显著缩小的背景下,美国对华战略正处在十字路口。特别需要关注的是,美国的国家性格正在发生微妙变化,从乐观、自信的心态转变为悲观和不自信。细致的对美外交有助于引导美国制定出理性、共赢的战略取向,相反则可能导致美国偏激化的政策行为。最后,正确处理好与周边国家的关系。中国需要在外交布局中将周边国家置于更重要位置,使其分享中国经济增长的成果,同时谨慎使用自己的力量,承担起维持地区秩序的应有责任。