资源型农村应在解决耕地抛荒问题上率先作为——以湖南省冷水江市中连乡为例

周建设

(中南大学公共管理学院,湖南长沙 410083)

资源型农村应在解决耕地抛荒问题上率先作为
——以湖南省冷水江市中连乡为例

周建设

(中南大学公共管理学院,湖南长沙 410083)

资源型农村具有基础条件较好、村民思想活跃、创新精神较强、当地政府财力相对雄厚、转移农村富余劳动力空间较大等优势,理应通过创造就业机会,促进劳动力合理分流,推进土地流转,实现土地规模化经营,奖扶农业生产,改善耕作条件,普及先进农技,调整产业结构等措施,率先解决耕地抛荒问题,实现经济社会健康协调发展。

耕地抛荒;资源;农村;土地流转

随着生产力的发展与农民物质需求的提高,全国范围内出现了不同程度的耕地抛荒现象。耕地抛荒现象加剧了我国本已极度紧张的人地矛盾,危及国家的粮食安全,影响社会的和谐稳定。这一现象已引起了党和政府的高度重视。自 2004年始,政府推出农业税减免直到免征、进一步增大农业投入、提高农业补贴、保持农产品价格合理水平、增强农村金融服务、推进农村土地流转等政策,旨在巩固农业地位,促进农民增收,遏制耕地抛荒,加速农村发展。同时,学术界也进行了诸多研究,认为农民耕种规模偏小、农业比较效益低下、地方政府重视引导不够、农业生产技术落后等是导致耕地抛荒的主要原因。要想从根本上遏制耕地抛荒现象,必须加大政策扶持力度,推进农村土地流转、扩大农民耕种规模,普及先进农业技术等。作为资源型农村而言,村民思想观念、地方经济实力和交通基础设施等方面较其它农村地区有一定优势,理应在解决抛荒问题上率先突破,积极作为。

一 资源型农村耕地抛荒原因分析

资源型农村,就是以矿产品采掘、初加工为主导产业的农村地区[1]。为深入了解资源型农村耕地抛荒原因,我们选取冷水江市中连乡为例研究。该乡南接冷水江城区,北邻世界锑都――锡矿山,境内有煤炭、天然气、白云石、氧化镁等矿产资源。2008年,该乡煤炭年产值占 GDP总量的42.7%,属典型的资源型农村。中连乡四季分明,雨水丰沛,适宜耕种,且农产品销售便利,耕地理应成为农民发家致富的“农家宝”,但是,该乡 2007年耕地抛荒率达 9.9%,比 2002年、1997年分别高出 7.4%、8.83%,呈愈演愈烈之势 (见附表)。

附表 中连乡耕地抛荒总量

(一)比较效益低下是耕地抛荒的根本原因

比较效益低下是资源型农村耕地抛荒的根本原因。据统计,2007年该乡务农人员平均年收入为 2185元,而外出打工经商人员平均年收入达 17617元,在煤矿投资占股平均年收入达 51341元,在煤矿打工平均年收入为 13516元,分别为务农人员的 5.81倍、16.93倍、4.46倍。农业生产比较效益的巨大差距令许多年富力强、素质较高的农民弃田抛荒、另谋职业。调研中不少村民反映,即便不想离家到外头打工经商,在乡里的煤矿挖煤,也比种田强得多。

(二)从事非农产业是农民的首要选择

为了更深入地了解该乡村民对种地的态度,我们在该乡从不同层面、不同角度选取 260户农户进行抽样调查,发现愿意耕种土地的农民只占被调查农户的 15%,有 58.8%的农户表示种地不挣钱,不愿耕种田地,18.3%的农户表示只想种点口粮田,也有 6.9%的农户期望得到更多的土地成规模耕种。

中连乡 2007年适龄劳动力就业方式分布情况真实地再现了该乡农民的就业倾向:一是外出打工或经商,占 37.9%;二是在家务农,占 35.7%;三是到煤炭投资或打工,占18.3%。调查结果还表明,外出打工经商人员中,50岁以下的占 78.3%,高中以上文化程度的占 61.4%;在家务农人员中,50岁以下的占 17.7%,高中以上文化程度的占 11.5%。这些数据反映出广大农民不再单纯地迷恋土地,许多农民渴望离开耕地创业,实现自身价值,这种倾向在青年农民与文化水平较高的农民身上表现得更为突出。

(三)政府重视引导不够是导致耕地抛荒的重要原因

处于基础地位与弱势层面的农业生产,需要政府给予更多的关注与扶持。近年来,中连乡党委政府把发展农业生产、遏制耕地抛荒列入重要议事日程,采取了系列措施,取得了一定成效,但从 2007年中连乡财政收入分布情况,在除上级拨款外,煤炭税费收入占财政总收入的 52.21%。煤炭税收是该乡保运转、保支出的主要来源,煤炭产业也是该乡党委政府的支柱产业。

中连乡本级政府对农业和工业的投入两相比较,也可深切感受到农业的弱质性。就人员力量而言,2007年该乡干部职工中仅有农业管理和农业技术类人员 7名,而工业管理与工业技术类人员有 18名;就乡本级财政对农业的投入占财政总支出的占比而言,2007年与 1997年相比,10年时间仅增长 0.6个百分点,增长速度远远落后于 GDP的增幅,说明农业在该乡政府的视野里处于边缘化地位。

(四)政策不活、扶持乏力是导致耕地抛荒的关键因素

国家土地法规和相关政策鼓励“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”[2]。但是,这一政策的贯彻执行缺乏地方配套政策的支撑和引导,广大农民不敢轻易将具有就业、养老职能的土地流转给他人。如在抽样调查时,65.5%的村民表示愿意将抛荒土地进行流转;在不愿意进行土地流转的34.4%的村民中,有的担心失去土地使用权 (12.6%),有的不知道如何流转 (9.5%)。尽管大部分农民愿意流转自家的抛荒土地,但现实情况却是,2008年全乡仅有 240余亩土地由承包经营者转交他人耕种,并且这些流转土地都是农民私下达成的口头约定,而没有乡政府的积极参与。这说明土地流转政策遭遇“两头热、中间冷”的尴尬局面。

同时,推进农产品深加工、提高农业产业化水平是解决农业比较效益低下、富余劳动力转移难、农业竞争力和抗风险能力差的有效途径。发达国家农产品加工经验表明,农产品经过加工环节后可以增值 1—3倍,有的甚至更高。发达国家农产品加工率为 80—90%,湖南省为 40%,娄底市为 27%,而中连乡不足 10%。全乡没有一家农业产业化企业,没有一家农产品加工企业,农民仅仅依靠毗邻城区的优势,将富余的农产品销售变现。对于国家的种粮补贴,该乡仅按承包田亩数予以兑现,抛荒者亦能领取种粮补贴,让国家的农业扶持政策不能发挥应有效用。

三 资源型农村遏制耕地抛荒的比较优势

(一)方式灵活,经济实力较强

其它农村地区大多从事传统的农、林、牧、副、渔业,经济增长速度较慢,对外依存度相对较低。资源型农村有资源作基础,有工业为支撑,矿山采掘业、矿产品加工与销售,以及由此衍生的物流、餐饮等第三产业快速发展,经济外向度相对较高,区域经济不断发展壮大。同时,就个人就业方式而言,资源型农村村民既可从事农业生产,又可到矿山投资占股、打工经商,还可从事运输、餐饮等工作,因而个人收入水平较其它农村地区相对较高。如同属湖南省娄底市且紧紧毗邻的冷水江市与新化县,作为全省重要能源原材料基地的冷水江市 2005年、2006年、2007年农民人均纯收入分别为 3427元、3838元、4376元,而传统农业大县新化县2005年、2006年、2007年农民人均纯收入分别为 2422元、2766元、3250元[3]。特别是资源型农村中的部分村民,凭借资源开采与经营,迅速发财致富,成为“先富起来的一部分”。这对资源型农村遏制耕地抛荒具有三个方面的有利因素:一是当地政府财政实力较强,有扶持农业生产、遏制耕地抛荒的经济基础。二是民间资本相对充裕,易于推进土地的规模化经营,提升农业产业化水平。三是为农村劳动力转移就业创造了一定空间,有利于消化土地规模经营后产生的大量的富余劳动力。

(二)观念开放,市场意识较浓

资源开采加速了资源型农村与外界信息、技术、人才及资金的交流,同时也为农村带来了新思想、新观念、新风貌。大多数村民不安于现状,渴望发家致富,接受新事物能力较强。他们敢于冒险,敢于尝试,敢于创新。同时,他们在与外界的交往中培育了市场意识,积累了经营经验,感受了市场风险。所有这些,一方面促使农民不满足于温饱,不安心于种田,另一方面也为实行农村改革、推进土地流转奠定了思想基础,减轻了工作阻力。

(三)设施较好,发展成本较低

矿产资源的采掘加工无疑会带来资源型农村基础设施的大力改善。相对其它农村地区而言,资源型农村在交通、电力、通讯、信息、金融等方面发展较快。所有这些,有利于资源型农村在遏制耕地抛荒过程中降低生产成本、建立市场体系、壮大经营规模、提升产业水平。

(四)承载超重,期盼协调发展

资源型农村发展具有高速度,劳动具有高回报,投资具有高收益,但发展的持续性、劳动的安全性与投资的可靠性远远不如其它农村地区。因资源的不可再生性,任何一种资源都会有资源枯竭的时候,不可能持续永恒开采。并且,资源型农村矿产资源采掘机械化程度低,初级产品多,加工方式原始简单,许多矿山废弃物随处堆放,矿毒水四处横流,加工厂到处冒烟,环保设施基本处于空白状态,因而对环境的破坏比较明显。同时,资源型农村矿山安全投入不足,农民安全意识不强,资源采掘过程中安全事故较多,给人民群众生命财产安全带来了严重影响。在此情况下,广大村民期望寻求安全、持续、协调的发展方式。只要各级政府引导得当、措施得力,一方面促使矿山采掘加工业做大做强,为村民提供更多的就业机会,另一方面引导村民在农业这一“老本行”中大展身手、创造财富,真正实现资源型农村的全面协调可持续发展。

四 资源型农村遏制耕地抛荒的对策建议

(一)利用资源优势,创造就业机会,完善保障体系

作为资源型农村,资源开发中隐藏着巨大的发展潜力,蕴含着大量的就业机会。为此,一要做足资源产业,创造就业机会。彻底扭转资源开发过程中产业链条不长、产品附加值不高、科技含量较低的落后状况,扶持一批重点企业做大做强,提升采冶能力,加强对初级矿产品的深加工、精加工力度,最大限度地发挥矿产资源对当地经济的拉动作用,为当地农民提供更多的就业机会。针对我国目前资源补偿费与资源税征收标准偏低的现状,可从采矿企业中适量提取矿山环境治理恢复保证金,用以对矿山采空区、沉陷区及环境污染区域进行综合治理,有效解决矿产开采过程中“先污染、再治理”,“先破坏、再恢复”的恶性循环,确保在增加劳动力就业的同时实现经济与社会、人与自然的协调发展。要积极发展第三产业,在矿山产业的带动下,引导一批人从事商贸流通、餐饮娱乐等,并拉动农产品的消费需求。二要加强技能培训,提高创业能力。按照财政投资、企业出资、农民自费等筹资方式,进一步加大对农民的创业技能培训,培养一大批善决策、懂经营、会管理的企业管理者,精通矿山采掘、有色冶炼、安全监管的企业技术人才,掌握先进农技的农业工作者,拥有一技之长、能够吃苦耐劳的普通劳动者,从就业技能上实现农村劳动力的合理分流。三要完善保障体系,解除后顾之忧。可按照“国家补一点、企业缴一点、个人出一点”的筹资模式,组织矿山企业中的劳动者参加养老保险,并逐步扩大农村养老保险、医疗保险的覆盖面,真正让广大农民老有所养、病有所医,进一步弱化耕地对农民的就业、养老职能。

(二)健全服务体系,推进土地流转,实现农业规模化经营

资源型农村有做强第二产业的优势,有做活第三产业的条件,有转移农村劳动力的空间,我们必须把握契机,创新体制,加快土地流转,发展规模农业,实现中国特色农业现代化。一要落实相关政策,解决土地流转的问题。中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:“要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。加强农村土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”。这为推进土地流转、实现规模经营清除了体制障碍,提供了政策依据。各级政府关键在于抓紧制订相关配套措施,抓好政策落实。二要强化权益保障,解决农民不愿流转的问题。当前,种粮补贴按农户承包的田亩数发放,造成了耕地抛荒者也能领取种粮补贴的尴尬局面。这种天女散花、见者有份的补贴方式分散了财政的调控能力,不利于调动种田农民的耕种积极性。对此,可采取“常年性抛荒一律不补,季节性抛荒少补或不补”的办法予以改进。同时,按照依法自愿有偿的原则,对流转土地实行有偿使用,让农户的抛荒土地获益为零,而将土地进行流转却能有所回报。另外,政府要出台配套政策并加强监管,确保农民的土地使用权转得出、收得回、保得住,确保流转土地用途不会改变,确保流转土地的征地补偿除土地流转期间在土地上的投资补偿、土地产出补偿归受让方以外,其余的补偿原则上应归原土地承包者。三要健全服务体系,解决土地不便流转的问题。针对农村劳动力大量转移、耕地流转数量大幅增加的现实情况,资源型农村所在地乡政府应在县级农业部门的统一组织下,建立农村耕地流转服务中心,负责辖区内农村耕地流转信息的收集与发布、耕地流转纠纷的调和与处理、耕地流转合同的印制、大宗耕地流转合同签订的监督、耕地流转合同的保管与使用、加强对农民新型合作组织的指导与服务等,村委会应建立农村耕地流转服务站。对于乡、村两级耕地流转服务机构的工作经费,财政应予足额保障。四要引入市场机制,解决土地流转不出的问题。通过扶植种养大户、引导建立农业专业合作组织、引进农业产业化龙头企业、鼓励民间资本投资农产品深加工产业等,进一步凸显土地的使用价值,强化土地作为市场要素的重要作用,为待流转土地解决“嫁不出”的问题。

(三)加大奖扶力度,改善耕种条件,提高农业回报率

我国农业支持与保护水平还较低,与财力增长状况不相匹配。如财政支农资金占中央财政收入的比重,“六五”时期为 8.69%,“七五 ”为 9.38%,“八五 ”为 9.75%,“九五 ”为 9.29%,“十五 ”约为 7.4%,2006年为 7.85%[4]。对于财政支农问题,《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:“要健全农业投入保障制度,调整财政支出、固定资产投资、信贷投放结构,保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度,大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入”。资源型农村要用好用足这一政策,加大农业投入,推进农业生产。一要加强土地整理与改良。利用农村劳动力大量转移、农民对耕地产出期望值相对较低的现实情况,引导农民积极进行土地互换,尽量将分散的小块地整合成连片地。同时,要积极争取上级专项资金,并从资源开发收益中提取适当比例,用于帮助广大农民与农业种植大户开展土地整理,推进测土配方,加快中低产田改造,完善水利灌溉设施,修建机耕道,为实现农业的规模化经营、高效化回报奠定现实基础。二要奖扶农业生产。在国家各项农业补贴与奖扶措施的基础上,资源型农村所在地政府应从资源收益中拿出部分资金,对种养大户、种田能手、遏制耕地抛荒成效显著的村委会干部进行奖励,对积极调整农业结构、带动农民增收致富的种养大户和农业开发公司进行扶持,真正让农民在种田中获得实惠。三要加大金融支农力度。我国许多小规模农户和种养大户的金融需求具有期限短、频率高、数额小、大多缺乏抵押品等特点,属微型金融服务。对此,国家要综合运用财政杠杆和货币政策,引导各类金融机构延伸和发展对农村的金融服务,大力发展村镇银行,加大金融支农力度。积极开展小额信贷支农工作,在服务农业生产和推进自身发展中找到一个合理平衡点。

(四)普及先进农技,调整产业结构,加快推进农业现代化步伐

资源型农村所在地政府要凭借相对较充裕的财政实力,大力引进农业专业人才,进一步充实农业技术力量;通过举办农技培训班、开展农技下村服务活动、开通农技咨询“110”,种植高产高效农业示范田等形式,大力推广先进农业技术,加速推进优良品种和农业机械的普及程度。二要紧贴市场需求,调整种植结构。针对资源型农村第二、三产业相对较发达、非农人口相对较多的现状,小型农户可大量种植蔬菜等作物,应该可以获得比种植粮食更高的经济收入。当地政府要引导当地“先富起来的一部分人”投资农业生产,积极引进农业生产企业,发展“公司 +基地 +农户”的“订单农业”,确保农民在农业生产中“种得好、卖得出、赚得了”。三要深化产品加工,提升农业效益。积极培育农产品深加工企业,大力提升农业组织化程度,使广大农民能够分享加工、流通环节的利润,有效避免和减少市场风险,增加农业效益,充分调动农民的生产积极性。

(五)着眼和谐共赢,注重整体推进,实现资源型农村健康协调发展

资源型农村所在地政府要利用国家的政策优势与自身的经济优势,加快推进基础设施建设、文化需求供给与生态环境保护,逐步改变城乡分治状况,促进城乡基本公共服务的均等化。一要编制并落实好发展规划。在产业规划上,要因地制宜,扬长避短,促进第一二三产业协调发展,坚决纠正“重工轻农”、“重商轻农”的不良倾向。在用地规划与用地控制上,执行最严格的耕地保护制度,防止工业生产随意侵占农业用地,确需占用的必须搞好耕地占补平衡。对村民居住区实行整体规划,引导他们建设多层建筑,实现集中居住。二要完善基础设施。抓住国家扩大国内需求、加强基础设施建设的良好机遇,抓好乡村路网建设、饮水工程建设、农村电网改造、通讯网络建设、农贸市场建设等,加快缩短城乡之间公共设施配套上的差距。三要建设生态文明。对工业企业严格执行“环保三同时”制度,坚决遏制严重破坏生态环境的发展方式;对被矿山企业破坏的基本农田要搞好综合治理,及时进行复垦复耕;积极开展植树造林活动,真正做到“既要金山银山,又要绿水青山”。四要积极推进精神文明建设。大力改善办学条件,发展教育事业,有序推进农村通讯事业、医疗卫生事业不断向前发展,通过兴建农家书屋、组建农家乐队、发展数字电视与网络传媒、组织健康有益的文娱体育活动,不断丰富农民群众的文化生活质量,切实增强资源型农村对农民群众的吸引力。

[1]栾华贺,王六芳.我国资源型城市产业转型问题初探[J].技术经济与管理研究,2000(12):28.

[2]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[EB/OL].新华网,2008-10-12.

[3]娄底统计年鉴编辑部.娄底统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2008:205.

[4]韩俊.制约农民收入增长的制度性因素[J].求是,2009(5):35-36.

Resource Type of Countrysides should Have Achievements in Solving Problems which Plowlands are Laid Idle—Example for Zhonglian Countryside in Lengshuijian

ZHOU Jian-she
(Public Administration Institute,Central South University,Changsha,410083,China)

Resource type of countrysides have some superiorities that basic conditions are good,villagers thought is active,innovative spirit is strong,Local government financial resource is relatively abundant,the space of shifting the countryside extra labor force is big.Through creation employment opportunity,promotion labor force diverge reasonably,advancement land circulation,they can realize land formalization management,hold agricultural production, improve cultivation condition,popularize advanced agricultural technology,adjust industrial structure,take the lead to solve the farming to go outof cultivation question,realize economic society health coordinated development.

Plowlands are laid idle;resources;countryside;land circulation

(责任编校:光明)

F301

A

1673-0712(2010)01-0017-04

2009-12-22.

周建设 (1969-),男,湖南新邵人,中南大学公共管理学院在读硕士,研究方向:公共管理。