财力与事权相匹配的财政管理体制初探

刘京焕,岳 晓,万 柯

(中南财经政法大学 财税学院,湖北 武汉430060)

财力与事权相匹配的财政管理体制初探

刘京焕,岳 晓,万 柯

(中南财经政法大学 财税学院,湖北 武汉430060)

目前,学界关于财政管理体制改革问题的争论主要集中在以下几个方面:中央与地方的事权划分;财政管理体制改革目标的确定,转移支付改革;地区经济等级评价;税务机构的设立。要实行差异化的财政管理体制,实现地区财政均衡,关键是要在实现地方财力与事权匹配的基础上,实现中央财力与事权的匹配,其运行模式包括三个方面的内容:政府事权划分;地区经济分级;财政管理体制设计。

财力;事权;财政管理;地区经济

建立基于区域经济差异的财政管理体制,合理划分政府间的事权和财权,是目前财政理论界关注的热点问题之一。从现实角度看,我国地域广大,行政区划较多,区域经济发展不平衡,显然不适宜实行“一刀切”的分税制度。对地方财政管理体制的运行方式、运行效果、运行成本等问题进行研究和探索,对于进一步完善我国的财政管理体制,推进经济社会的均衡、和谐发展具有重要意义。

一、对财政管理体制改革的争论

二十世纪90年代初,中国区域经济发展不平衡问题在学术界得到了空前的关注。对此,国内外的学者们发表了诸多不同的看法,如著名经济学家威廉姆逊(J.Williamson)以经济发展的不同阶段为视角,提出了经济增长与区域平衡之间呈“倒U型”曲线关系的理论;国内学者胡鞍钢认为,国家的宏观经济政策向某些地区倾斜导致了地区经济差距不断扩大;林毅夫则认为,中国地区间经济发展差距拉大的主要原因是传统的宏观经济体制和经济环境仍具有强大的影响力[1]。不少财政界学者则认为,地区经济发展不平衡有财税政策方面的原因,如地区财政支出总量不足,结构欠佳,经济发展的财政基础较为薄弱等。因此,要实现区域经济的均衡发展,必须对现行的财政管理体制进行改革与完善。自1994年的分税制改革以来,国内外的财政界学者对财政管理体制改革的讨论主要集中在以下五个方面:

1.中央与地方事权划分的问题。目前国内学术界的观点较为一致:中央与地方政府间事权划分不明确,存在较多的重叠交叉,地方承担了过多的事权。多数学者认为,地方的财权与事权应当统一,但对于具体的运行机制,学者们的看法却不尽相同:楼继伟认为,财权和事权也可以不完全对等;贾康(2004)认为,财权、事权统一的前提是在省(自治区)一级行政区划下再次实行分税[2];杨斌认为,我国分税制下一步的发展方向是“非对称型分税制”,主张在税收初始分配上由中央占主要部分,但国家财力的最终使用则主要由地方支配。

2.财政管理体制改革的目标问题。目前,“三级财政论”和“乡财县管论”得到决策层的一致认可并已付诸实践[3],分税分级财政体制、分税分利财政体制以及均衡财政体制等很多新的改革思路也已经浮出水面。多数学者坚持认为,财政管理体制改革的目标应是在中央集权下的地方分权,实行分税分级财政体制。但近年来也有一些学者提出了不少新的观点——如张馨认为,在拥有众多国有资本的现实情况下,我国的财政管理体制应该是分税与分利相结合。

3.转移支付的问题。杨之刚等(2004)认为[4],均等化转移支付的总量偏小,结构也不尽合理;孙开(2004)认为[5],应当逐步将现行的多种转移支付形式归并为一般性转移支付和专项转移支付两大类;杨斌认为,税收返还不是严格意义的转移支付,转移支付规模的确定应以因素法取代基数法,建立科学的量化指标体系和客观标准,地方应得到的转移支付数额应以该地区初始财力与必要事权所需财力间的缺口为基准。

4.地区经济等级评价的问题。目前国内学者在这方面已经做过不少研究。尤其是在地区经济等级划分方面,苗润生的“四层指标体系”评价法以及潘省初的“四类指标体系”评价法具有一定的科学性和可操作性。

5.税务机构设立的问题。孙开(2004)认为,分设国税、地税机构不仅增加了成本,在税收征管权划分方面也存在很多问题;马国强(2004)认为[6],实行分税制,并不一定要分设国税局和地税局;任寿根则(2003)指出[7],中国的征税成本正呈递减趋势,国税、地税机构更为彻底地分设是今后的发展趋势。

根据国内外的研究成果及我国财政管理体制改革的实际,我们认为,在目前的财政管理体制设计中,没有充分考虑到区域经济差异的因素,对地区均衡发展和地区经济等级的研究也没有与体制研究和设计相联系。只有建立、健全中央与地方财力与事权相匹配的财政管理体制,才能有效地缩小地区间的差异,促进宏观经济的平衡发展,解决现行财政管理体制中的诸多问题。

二、财力与事权相匹配的财政管理体制

1.运行机理

清晰的层级政府事权划分,是分税制财政管理体制划分财权的基础,也是实现财政分配均等化目标的前提。但现实是,我国区域经济发展差距较大,中央与地方财力与事权难以匹配,具体表现为政府财力事权的横向不均衡和纵向不均衡。横向不均衡是指政府间财政失衡和区域经济社会发展不均衡。例如,2002年,上海市的财政收入是贵州省的6.55倍,是内蒙古自治区的6.28倍,而从人均GDP、人均收入、人均消费等指标来看,东、西部地区也存在着巨大差距。纵向不均衡是指中央和地方财政能力的失衡,即中央和地方事权不匹配。从我国现阶段中央和地方事权和财权的构成比例来看,中央和地方财政收入的比例为55:45,而财政支出的比例却为30:70,其中公共服务支出比例为46:54,中央和地方财力与事权已经严重失衡。

因此,建立中央与地方财力与事权相匹配制度的关键,就是要在中央财政与省级财政之间找到一个合适的区域平台——一个兼顾公平与效率的、实施区域财政横向均衡制度的理想平台。依托这个相对均衡的区域平台,能实现区域竞争主体的起点公平;能对各区域在行政性资源配置上采取“取之同等、予之等同”的平等性政策,实现区域竞争规则的过程公平;能建立区域财政横向均衡制度,实现区域分配的结果公平。

同时,在我国地区间经济发展水平差距较大的情况下,应实行有差异的税种划分或有差异的财政管理体制。要实行差异化的财政管理体制,关键是要合理划分政府间的事权和财权,在实现地方财力与事权匹配的基础上,实现中央与地方财力与事权的匹配。“实现地方事权与财力的匹配”有两个基本途径:一是调整收入,即在中央与地方事权划分相对清晰且地方事权范围相对稳定和统一的条件下,中央通过对地方本地收入(R)的分配(如分税)和收入再分配(如补助)来实现地方财力与事权的匹配。但是,在地区间收入水平存在巨大差异的条件下,进行收入调整则需要较大的力度和成本。二是调整事权,即在一定收入分配格局下,依据地方财力确定其事权。由于政府间事权的划分决定于国家的政治、经济制度,大范围和经常性的事权调整不仅在现实中缺乏可操作性,而且可能会产生更大的社会成本。因此,地方财力与事权的匹配主要是通过对地方财力的调整来实现,但也不应排除可通过对部分地区个别事权的调整来实现。“中央与地方财力与事权相匹配”可包含三个层面:第一,地方财力与事权相匹配;第二,中央财力与事权相匹配;第三,在中央与地方事权划分协调、合理的基础上实现中央财力与地方财力的总体匹配。

2.运行模式

目前,“三级财政”和“乡财县管”在实施中遇到的问题是,随着我国“藕合型”分税制体制路径依赖的不断强化,纵向财政失衡、横向财政失衡等问题不仅没有得到妥善解决,反而呈现出进一步恶化的趋势。究其原因,主要是在目前的财政管理体制设计中,没有充分体现地区经济差异。财政管理体制改革应该努力做到起点公平,保证分配过程公平,最终促进分配结果公平,最大限度缩小地区间财力分配差异,实现区域经济社会协调发展。财政均衡体制的政策基点,必须兼顾地方经济发展的积极性;财政均衡制度的目标,应与政府间人均财力均衡即一般意义上的公共服务均等化目标相一致,应以区域财政横向转移支付为宜。概言之,就是要把一般意义上的国家财政均衡制度,创新为区域财政横向均衡制度,从而将以省级行政区域为主的竞争引导到以大区域为主的有序竞争上来。

具体而言,建立中央与地方财力与事权相匹配的体制,实现地区财政均衡,其运行模式应主要包括以下内容:

1.政府事权划分

依据我国的政治、经济制度和政府职能,我们将政府事权分为三个部分:地方事权,指必须由地方政府行使的事权;中央事权,指必须由中央政府行使的事权;共有事权,指可由地方行使也可由中央行使的事权。以此为依据,把这三种事权发生的财政支出分别表示为L、C、S,并依据我国国情和经济社会发展需要,分别确定各省市区的地方事权和共有事权,通过调查、测算,确定中等经济发展水平地区在正常情况下行使相应事权的支出水平和支出总量。

2.地区经济分级

在借鉴相关研究成果的基础上,建立评价和划分地区经济等级的指标体系;并对我国的省市区进行经济发展水平“等级”划分,初步可分为发达地区、较发达地区、欠发达地区和贫困地区。在此基础上,从每个等级中选取2～3个地区进行调查,主要调查四个方面的内容:(1)地方的事权范围;(2)地方财政支出和收入的总量与结构;(3)地方财力与事权的匹配程度;(4)地方事权的运用状态和结果。除收集相关资料和数据外,要重点考察同等级地区之间以及不同等级地区之间在上述四个方面的异同。

3.财政管理体制设计

基于全国基本统一的税收体系,依据中央与地方之间的事权划分,针对不同经济发展水平的地区,分别设计相应的财政管理体制,如图1所示:

图1

(1)收入留用、定额补助:对于贫困地区和部分欠发达地区(R

(2)分税+补助:该体制适用于地方收入不能完全满足支出需要(R≥L但R

(3)根据具体情况选择弹性分税制[8]。基本思路是:①地方的所有税收收入都首先用于保证其预算平衡;②如果在保证地方预算平衡后没有结余,则中央从中央税和共享税中的所得为零,并以此为分税基数;③如果地方财政还有结余,但结余额小于中央税的税收额,则将结余折算成一定比例的中央税,中央从共享税中的所得为零,并以此为分税基数;④如果地方财政结余大于中央税额,则把大于中央税额的部分折算成一定比例的共享税,并以此为分税基数。在基数确定后,可进一步确定中央在一种或多种中央税或共享税中分成的定期增长比例;在分税的同时,地方不再以定额或其他形式上解收入。

(4)对于经济发达地区,可实行较为完全的分税制。其基本思路是:在核定收支基数并考虑现实及发展等因素的基础上,对税种分配进行合理划分;地方因其税种所得按规定不再上解中央;但为了保证地方和中央的财力均衡,在税种划分过程中,应相应增加中央税,调高中央在共享税种上的分享比例,甚至可将部分共享税种完全划为中央税。

[1]刘溶沧,夏杰.论促进地区经济协调发展的财政政策[J].财贸经济,1998,(4).

[2]贾康.中国财政改革:政府层级、事权、支出与税收安排的思路[J].地方财政研究,2004,(1).

[3]贾康,白景明.中国地方财政体制安排的基本思路[J].财政研究,2003,(8).

[4]杨之刚.中国分税财政体制:问题成因和改革建议[J].财贸经济,2004,(10).

[5]孙开.财政体制改革问题研究[M].北京:经济科学出版社,2004.

[6]马国强.转轨时期的税收理论研究[M].大连:东北财经大学出版社,2004.

[7]任寿根.征税成本领先性假设与中国税务组织结构优化[J].经济研究,2003,(2).

[8]刘京焕.建立“分级”财政管理体制模式的构想[J].财政研究,2005,(1).

I206.7

A

1008-6382(2010)01-0039-04

2009-12-03

“中南财经政法大学研究生教育创新基金”资助项目(2008BJJ40)

刘京焕(1959-),男,河南洛阳人,中南财经政法大学教授,博士研究生导师,主要从事财政理论与政策研究。

(责任编辑 安 然)