城镇化进程中我国的耕地保护问题

焦伟杰

(首都师范大学 马克思主义教育学院,北京 100048)

城镇化进程中我国的耕地保护问题

焦伟杰

(首都师范大学 马克思主义教育学院,北京 100048)

随着近年来我国经济迅速发展、城市化和工业化进程的加快,我国在建设用地迅速增加的同时,出现了耕地面积持续减少、耕地质量降低及利用效率不高、生态环境受到破坏等问题。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地,是我国的基本国策之一。为了达到城镇化发展与耕地保护相协调的目标,应当采取如下对策:不断完善农地产权,建立耕地保护新机制;积极培育城镇土地市场,形成科学的耕地价值评估体系;明确耕地保护目标体系,形成可持续的城镇化发展空间。

城镇化;土地资源管理;耕地保护

我国的经济社会发展已取得了极大的成就,人民生活水平不断提高。“促进城镇化健康发展”是我国“十一五”期间经济社会发展总体战略的重要组成部分。我国政府向来注重耕地保护,确立了十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策。但当前我国耕地保护的现状并不乐观,不仅耕地数量不断下降,耕地质量、耕地环境也没有得到明显改善,耕地流失现象未能得到遏制。随着城镇化及经济的快速发展,城镇扩展与耕地资源的矛盾将会更加突出。为此,必须加强土地资源管理,维护耕地资源的动态平衡,促进城镇化健康发展。

一、城镇化对耕地保护的影响效应

据国土资源部和环境保护部统计,“2008年我国耕地保有量为18.257亿亩,耕地总减少量为373.4万亩,而其中建设占用耕地287.4万亩,约占总减少量的76.97%,同期土地整理复垦开发补充耕地344.4万亩,全年净减少耕地29万亩。”[1]根据城市化发展规律,我国已进入城市化快速发展时期,城市建设用地需求增大,尤其是东部经济发达地区,供需比例高达1∶30,耕地面积的变动也十分频繁,这种变动会给目前日趋紧张的耕地资源带来影响。

城镇化发展对耕地既有正面效应,又有负面效应。城市化发展对耕地的负面影响,表现在当城市化水平较低时,城市扩展的方式是以扩大土地面积的外延式发展为主,城市化建设用地外延增长必然占用大量耕地。这通常伴随着耕地总量的减少,耕地质量的下降,产生“吃饭和建设”的矛盾。同时,耕地减少,又导致大量剩余劳动力的出现,给城市带来压力。据有关数据预测,城镇建设对全国耕地占用的贡献率在10%～40%之间,该比率虽然不高,但由于城镇建设占用耕地的特点,即其所占用的都是城市边缘质量好的良田,因而对农业生产的影响很大。另据统计资料表明,城镇化每增长一个百分点,城市建成区面积扩大10.2万公顷,耕地减少41万公顷,对于我国目前1.22亿公顷的耕地总面积而言,这不是一个小数目。由此可见,城市化的发展会对我国耕地保护和粮食安全产生巨大的影响。

城镇化发展对耕地的正面效应则表现为城市本身就是集约化的空间组织形式,从理论上说,农村人口城市化应能使耕地面积保持动态平衡,虽然城镇化过程中城镇人口的增加必然要占用相应的居住用地、交通用地,但在既定的人口总量条件下,乡村人口的人均占地面积大于城镇人口,人口城镇化不仅不会占用更多的土地,还会节约土地。随着城市化的发展,城市土地利用方式还会由粗放型利用逐步转化为更加集约型。这是由于城市规模扩大后,城市的中心功能增强,地价发挥调节作用所致。与农村人均用地相比较,城市土地集约度较高。

表1 1997～2003年我国城市化水平与耕地面积净减少数量变化

二、城镇化进程中我国耕地状况及其突出问题

1.耕地数量持续减少,城镇扩展占用耕地问题严重

改革开放以来,我国经济的快速发展对土地利用模式产生了深刻影响。城镇化、工业化的发展占用了大量耕地,城镇化水平的提高伴随着城市建成区面积的扩大和耕地的减少。统计资料表明,1978～1994年16年间,我国城市化水平由17.92%提高到28.62%,城市建成区面积由8842平方公里扩大到20465平方公里,耕地面积由9938.95万公顷减少到9490.6万公顷。20世纪90年代兴起的“开发区热”、“房地产热”则造成了大量的耕地浪费和土地闲置。而随着城镇化、经济发展和人口的增加,城镇用地扩展将进一步加快。

比如2001～2008年,我国耕地面积持续减少, 2008年与2001年相比,耕地减少了将近0.9亿亩。造成耕地减少的原因主要是建设占用耕地、农业结构调整、生态退耕以及灾毁。这八年间每年建设占用耕地基本在14～23万公顷之间,而且2005年以来有逐年上升的趋势,所占比重也在逐年增大,其中2007年为耕地减少面积的80%,2008年则为耕地减少面积的77%。“城镇扩展造成耕地面积减少最多的是江苏、山东、河南、河北和广东等省,而这些地区是我国的重要的粮食产区,经济发展较快,城镇扩展占用耕地较多,占全国占用耕地的50.99%;其次是北京、浙江、四川、广西和上海,占全国的22.85%。”[2]

2.现存耕地质量降低,城镇扩展占用的耕地利用效率不高

第一,城镇建设占优补劣。建设所占用的耕地,大多是城郊的良田或菜地,土壤肥沃,熟化程度高;而补的地大多是新开发的荒地或滩涂,或者是经平整的废弃地、宅基地等,在质量上和产出率上都很难跟建设所占耕地相比。据有关测算,大约3亩新开垦地才相当于1亩老耕地的效用。

第二,城镇建设中土地粗放利用,耕地闲置浪费现象普遍。受“开发区热”的影响,各地普遍在城镇外围大搞开发区、新区,但限于当地经济实力不足,许多开发区资金、项目得不到落实,致使大量耕地占而不用。而部分地区虽然开发区项目得到落实,但由于地价低廉,缺少经济约束,因而建设用地显得“大手大脚”,造成耕地使用中的大量闲置浪费现象。

第三,大量农村劳动力进城务工,致使耕地大面积抛荒。随着我国城镇化发展,城镇需要大量劳动力补给。由于农业生产收成不稳,基础设施不完善,加上粮食生产效益较低下,因此大量农村劳动力选择进城务工,造成大面积农村耕地抛荒。据调查统计,“重庆市忠县三汇镇2004年有耕地2273.6公顷,人口32158人,人均耕地仅约0.072公顷,而目前该镇耕地抛荒面积约为140公顷,占耕地总面积的6.2%,其中常年抛荒和季节性抛荒的土地分别为86.7公顷、53.3公顷,分别占抛荒土地总面积的62%、38%。该镇土地抛荒面积与2003年同期相比增长了46%,且仍呈增长趋势。”[3]即使有些地方没有出现抛荒,农民也是兼业经营,或留下老、弱、妇等耕种,在很大程度上是粗放经营,甚至是掠夺式经营,造成地力下降。

3.耕地污染严重,生态环境受到影响

近些年城市化和工业化发展加快,带动一些乡镇企业超常规扩张,引起了耕地污染和生态破坏。据相关统计,由于受工业污水、固体废弃物等污染,水、土地、空气环境不断恶化,受污染的农田面积达到1000万公顷。同时由于水土流失、沙化、酸化、盐渍化,耕地质量也不断下降。据相关专家研究,由于耕地数量的减少、质量的降低以及耕地面积变化的区域差异(东部地区优质耕地大量减少,东北和西北耕地后备资源开发加剧),我国耕地重心由东南向西北移动,导致耕地生态质量下降,生态环境受到影响。

据专家预测,到2030年,我国人口会达到峰值16亿。按人均每年需要粮食420公斤计算,全国的粮食消费量为7.12亿吨。充分考虑各种生产条件后,需要耕地1.31亿公顷,而2008年我国耕地为1.22亿公顷,可开发为耕地的后备资源约为600万公顷,耕地缺口至少达450万公顷。

三、我国城镇化进程中耕地保护的对策思路

加快城镇化发展有利于产业结构的调整升级,是保持我国经济持续发展的客观需要,也是实现我国区域协调发展的主要动力之一。因此,必须走中国特色城镇化道路,即按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则,促进大中小城市和小城镇协调发展。与此同时,又必须高度重视耕地保护问题,从而达到城镇化发展与耕地保护相协调的目标。

1.完善农地产权,建立耕地保护新机制

在这方面,应采取以下多种有效措施:加快农村集体土地产权制度改革,依法确认农村集体土地所有权和使用权主体,赋予农地承包经营权以财产权地位,为耕地保护提供必要的产权制度基础。规范集体土地使用权流转行为,优化集体土地配置,促进土地集约高效利用。积极推进市地和农地收购储备制度,努力盘活闲置土地,显化土地资产,提高土地利用率,缓解新增建设用地对耕地的压力。完善耕地总量动态平衡制度,加强新增建设用地的土地有偿使用费收缴与使用管理,保证费用足额征收到位,切实发挥抑制新增建设用地机制的作用。

2.积极培育城镇土地市场,形成科学的耕地价值评估体系

随着我国市场经济总目标的确立和城乡土地市场的不断发育,市场行为主体日益多元化,利益分配主体日益复杂化。在这种情况下,以市场机制为主配置城镇稀缺的土地资源已成为不二选择。为此,应当将土地有形市场引到乡镇,逐步扩大土地有偿使用范围,改变单一的“征地-开发-出让-转让”的市场运行模式,采用包括国有土地租赁、集体土地入市等多样化的供地方式,对小城镇土地市场实行“两种产权、一个市场和统一管理”的管理模式,以形成由国有土地使用权和集体土地使用权并存构成的小城镇土地市场。

从现状来看,农地和城市用地之间存在巨大的产出差异,尤其是在农业和商业用地之间。经济产出差异是诱发耕地非农化使用的主要诱因。但是,耕地不仅具有经济产出功能,还具有重要的社会保障和生态建设的功能。从全社会发展角度来看,应将耕地的社会保障及生态建设等方面的非市场价值纳入政策决策框架之中,科学评估耕地价值,建立耕地保护的经济补偿机制,重构耕地保护的利益分享机制,促使耕地保护外部性内在化。同时,推进土地征用制度改革,以提高土地征用成本,抑制耕地的高速占用行为。

3.明确耕地保护目标体系,形成可持续的城镇化发展规划

耕地保护是确保我国粮食安全的主要手段。我国有8亿人口在农村,耕地不但是农民的生产要素和衣食之源,而且为农民的生存承担着社会保障功能,同时也关系着我国的社会稳定。我国还是一个生态大国,耕地保护为生态环境的建设与改善也发挥着重要作用,事关我国经济社会的可持续发展。可见,耕地保护的目的是一个由实现粮食安全、社会稳定和可持续发展构成的目标体系。“耕地总量动态平衡目标要转变为耕地资源耕作能力动态平衡的政策目标,确定耕地保护数量。要以为生态农业发展提供基本保障为目标,加强耕地利益中的环境保护,并建立耕地资源占用和开发的生态环境影响评价制度,以提高土地生态经济系统的运行效率。”[4]

总之,在我国的城镇化进程中,会有大量农业人口转化为城镇人口,城镇的空间会随之扩大,建设占用耕地速度也会加快,因此必须合理控制城镇用地规模,协调耕地利用总体规划与城镇规划的关系,推进城市综合管理,建立统一协调的区域规划,从而达到城镇化发展与耕地保护相协调的目标。

[1]国家统计局.2008年中国统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2008.

[2]田光进等.中国城镇扩展占用耕地的遥感动态监测[J].自然资源学报,2002,(4).

[3]熊祥强,沈燕,廖和平.农村土地抛荒问题的调查与分析——以重庆市忠县三汇镇为例[J].安徽农业科学,2006,(11).

[4]邵建英,陈美球.耕地保护的外部性[J].广东土地科学,2006,(3).

F301.21

A

1008-6382(2010)01-0047-04

2010-01-03

焦伟杰(1983-),男,河南中牟人,首都师范大学硕士研究生,主要从事社会主义市场经济理论研究。

(责任编辑 冉 红)