创办高职学院的省级电大办学资源整合的经济学分析

李国渝

(重庆广播电视大学,重庆400052)

创办高职学院的省级电大办学资源整合的经济学分析

李国渝

(重庆广播电视大学,重庆400052)

本文以12家创办高职学院的省级电大为研究对象,采用《中国广播电视大学教育统计年鉴》2005年和2009年数据,运用比较法、比率法和动态分析法对有形资源规模变化进行定量分析,运用产权理论对资源配置主体、方式、结构等制度变化进行定性分析。基本结论是,省级电大创办独立设置的高职学院,明晰了以知识产权为核心的无形资产资源产权,重构了省级电大办学动力系统、激励机制和约束机制,资产资源、人力资本资源配置积累速度远高出全国电大系统平均水平,有利于省级电大增强办学活力和提高教育教学质量。

省级电大;高职教育;资源配置;规模分析;制度分析

一、引言

全国广播电视大学系统经教育部批准设立的具有学历教育办学权的省级(含副省级中心城市)广播电视大学共有44家。自1986年到2005年,共有35家省级电大校本部,另有新疆、青海、甘肃和福建四省电大下属分校,经教育部和国家计委批准举办普通专科教育。2005年全国电大系统普通专科教育招生62471人,在校生173189人。到2006年,教育部发文停止广播电视大学招收全日制普通专科教育学生,前后正好20年。然而,在20年的艰苦探索和开拓发展中,相当部分的省级电大以远程开放教育为主体的成人继续教育与高职高专教育共生发展的战略布局已经形成。2004年到2010年,先后有16家省级电大通过独立申报、合校申报或“借壳”申报等途径,经省级政府审批,教育部备案,建立了独立设置的高职学院。

省级电大停招普通专科教育学生,独立设置高职学院,对全国省级电大高等教育资源配置主体、方式、结构产生了巨大影响,电大成人继续教育与高等职业教育办学资源整合的效果如何,两类教育可否沟通融合,本文拟从资源配置的规模变化和制度变化两个方面进行分析。

二、分析的对象与方法

1.分析对象

2006年教育部发文停止广播电视大学招收全日制普通专科教育学生前,武汉、厦门、江西、宁夏等4所省级电大通过地方教育资源整合,以及湖南、广东和重庆等3所省级电大借助自身的资源分别在2004年、2005年经省级政府批准和教育部备案,创办了独立设置的高职学院。

2006年开始,教育部严格禁止电大创办高职学院。到2008年和2009年,又有10所省级电大通过兼并 “借壳”或所属公司投资方式创办独立设置高职学院。截至2010年7月,共有16所省级电大创办的高职学院在本省和全国招生,占全国44所省级电大的36.36%。基本情况见表1。

表1 全国电大系统举办高职院校统计表

无论以何种方式创办独立设置高职学院,省级电大都拥有全部财产权利,并且中央广播电视大学每年编辑出版的《中国广播电视大学教育统计年鉴》均按电大系统全部产权口径统计和公布办学资产状况,因此分析的资料源自2005年和2009年《中国广播电视大学教育统计年鉴》。但鉴于湖北电大、广东电大、厦门电大和辽宁电大在《中国广播电视大学教育统计年鉴》上公布的统计数据有明显的统计口径缺陷或缺项,为使统计分析数据可靠,这4家没有作为分析对象。

2.分析的内容与方法

(1)分析内容

电大成人教育与高等职业教育同属我国高等教育事业,本文所称的办学资源是指维持、组成、参与并服务于电大成人教育与高等职业教育系统的人力、物力、财力和制度力(事权)。具体表现为经费资源、人力资本资源、实物资产资源、知识产权资源和办学自主权。前三种为办学有形资源,后两种为无形资源。限于资料来源,本文主要对后四种形态进行分析。

(2)分析方法

主要采用 《中国广播电视大学教育统计年鉴》2005年和2009年数据[1],运用比较法、比率法和动态分析法等统计分析方法,对有形资源规模变化进行定量分析,运用产权理论对资源配置主体、方式、结构等制度变化进行定性分析。

三、创办高职学院的省级电大办学有形资源的规模变化分析

1.土地和校舍资产资源的存量与增量分析

(1)2009年、2005年土地和校舍资产资源配置情况

2009年12家创办高职学院的省级电大土地和校舍资产资源情况如表2。

表2 2009年全国举办高职院校的省级电大土地和校舍资产资源统计表 单位:㎡

2005年12家创办高职学院的省级电大土地和校舍资产资源情况如表3。

表3 2005年全国举办高职院校的省级电大土地和校舍资产资源统计表 单位:㎡

(2)2009年与2005年土地和校舍资产资源配置的比较和动态分析

将12家举办高职院校的省级电大2009年、2005年土地和校舍资产资源具体指标分别汇总如表4。

表4 全国举办高职院校的省级电大土地和校舍资产资源2009年与2005年比较分析表 单位:㎡

为考察和分析创办高职院校的省级电大土地和校舍资产资源配置效果,列出全国电大系统相同指标供比较,如表5。

比较表4与表5的对应指标,举办高职院校的省级电大土地和校舍资产资源的积累速度远高于全国电大系统,见图1和图2。

表5 全国电大系统土地和校舍资产资源2009年与2005年比较分析表 单位:㎡

图1 2005-2009年创办高职省级电大与全国电大系统资产资源总增长率比较图

图2 2005-2009年创办高职省级电大与全国电大系统资产资源年均增长率比较图

比较结果是:

占地面积总增长率、年均增长率分别高出103.88、19.48个百分点;

建筑面积总增长率、年均增长率分别高出19.82、4.13个百分点;

教学和辅助用房总增长率、年均增长率分别高出38.77、7.5个百分点;

教学行政用房合计总增长率、年均增长率分别高出28.75、5.7个百分点;

学生宿舍总增长率、年均增长率分别高出50.34、9.31个百分点;

学生食堂总增长率、年均增长率分别高出40.53、7.77个百分点。

2.人力资本资源配置的存量与增量分析

(1)2009年和2005年人力资本资源情况

为了保证鉴定人和鉴定机构能够优胜劣汰，其诚信评价制度至关重要。加强鉴定的诚信管理是现代管理的重要手段，通过诚信教育、管理、评价等制度建设，建立鉴定人和鉴定机构的诚信档案，并将诚信情况向社会公布，从而对失信的鉴定人和鉴定机构产生威胁，使鉴定质量不高或者违法违规的鉴定人和鉴定机构自然被淘汰，减少失信行为，进而促进鉴定质量的不断提高。这一制度改革可以通过落实鉴定人负责制与出庭制度来实现，通过司法程序保障当事人的诉权来发现有瑕疵的鉴定意见甚至错误的鉴定意见，从证伪的途径避免这些问题鉴定作为定案根据，从而最大程度保障鉴定质量，促进司法的实体公正与程序公正。

2009年12家创办高职学院的省级电大人力资本资源配置情况如表6。

表6 全国举办高职院校的省级电大2009年人力资源统计表 单位:人

2005年12家创办高职学院的省级电大人力资本资源配置情况如表7。

表7 全国举办高职院校的省级电大2005年人力资源统计表 单位:人

将12家举办高职院校的省级电大2009年和2005年人力资本资源具体指标分别汇总如表8。

为考察和分析创办高职院校的省级电大人力资本资源配置效果,列出全国电大系统相同指标供比较,如表9。

比较表8与表9的对应指标,举办高职院校的省级电大人力资本资源的积累速度远高于全国电大系统,见图3和图4。

表8 全国举办高职院校的省级电大人力资源2009年与2005年比较分析表 单位:人

表9 全国电大系统人力资源2009年与2005年比较分析表 单位:人

图3 2005～2009年创办高职省级电大与全国电大系统人力资源总增长率比较图

图4 2005～2009年创办高职省级电大与全国电大系统人力资源年均增长率比较图

比较结果是:

教职工总数总增长率、年均增长率分别高出18.73、4.21个百分点;

专任教师总数总增长率、年均增长率分别高出32.02、6.65个百分点;

中级职称专任教师总数总增长率、年均增长率分别高出47.3、9.27个百分点;

四、创办高职学院的省级电大办学资源配置的制度分析

省级电大创办独立设置的高职学院,改变了电大系统25年来形成的办学资源配置机制,“新制度经济学的核心思想是,制度对于经济运行的绩效是至关重要的”(Eirik G.Furubotn,Rudolf Richter,2000)[2]。省级电大在创办独立设置高职学院后,办学有形资源规模增量迅速变化,与其办学资源配置主体、方式、结构和机制等制度变化有着密切关系。

1.省级电大创办高职学院的资源配置主体、方式与结构分析

(1)资源重新配置为地方政府主导与学校主导并存

学者认为,与高等教育资源发生联系的利益主体可分为政府、学校、企业、家庭、个人等,当利益主体对高等教育资源有分享需求时就存在配置的需要和可能。高等教育资源配置是指一组与高等教育资源分享有关的利益主体的相互关系的规则(康宁,2005)[3]。省级电大是由省级政府举办、省级教育行政部门主管,武汉、宁夏、江西、厦门、黑龙江、辽宁、南京、江苏、云南、陕西等省级电大是在省(或副省)级教育行政主管部门的主导下,采取兼并或合并的方式,将多所学校资源作为创办独立高职学院的基础,再经省级政府审批,教育部备案而成立。湖南、湖北、广东、重庆、贵州、四川等省级电大均为主动将其举办20多年的普通专科教育资源作为创办独立高职学院的基础,并经省级教育行政主管部门评审同意,省级政府审批,教育部备案而成立。但也出现新的情况,四川华新现代职业学院和湖北科技职业学院是由电大下属公司投资创办成立,成为公办民营性质的独立设置高职学院。

在省级电大创办高职学院前,学校是一个独立事业法人单位,领导班子、会计主体、人事编制及其管理都是单一体系。创办高职学院后,形成了并行或上下两级事业法人单位,资源配置开始出现多元复杂结构。其一,省级政府举办,财政投资仍是第一主体,但由于省级电大创办的高职学院是独立设置,除财政对省级电大的人头经费和公务经费投入不变外,增加了财政对高职学院建设经费的投入。如作为国家级示范高职院校建设单位的宁夏职业技术学院,中央财政和自治区财政分三年分别投入3000～4000万元的建设经费;重庆工商职业学院作为省级示范高职院校建设单位,重庆市财政分三年投入2000万元建设经费。2010年16所省级电大创办的高等职业学院中,有重庆工商、武汉软件、辽宁装备3所高职学院申报国家骨干高职院校建设项目,若申报成功,中央财政和省级财政将分别投入2000～3000万元建设经费。其二,四川华新现代职业学院、湖北科技职业学院两所高职学院,则由省电大下属公司(简称电大公司)投资举办。电大公司成为办学投资主体,这是电大办学历史上的创举。省级电大创办高等职业学院的资源配置来源结构如图5。

图5 省级电大创办高等职业学院的资源配置来源结构图

(2)省级电大创办高职学院的内部管理体制

由于投资主体的多元化,上述16所省级电大创办的高职学院内部管理体制形成三种类型:一是“两块牌子,一套班子,一套人事财务体系”,即对外分别是电大和高职学院,分别从事电大成人教育和普通高职教育,但领导班子统一、人事和财务管理统一;二是“两块牌子,一套班子,一套人事管理体系,两套财务系统”,即对外分别是电大和高职学院,党政领导班子只设一套,人事管理统一,但设两个会计主体分别进行核算和财务管理;三是“电大举办,两套班子,两套人事财务系统”,对外分别是电大和高职学院,电大和高职学院分设党政领导班子各一套,人事财务系统也各设一套分别运行,但电大在政策、人事和财务上领导高职学院。

2.省级电大创办高职学院的资源配置机制分析

(1)寻求独立的办学知识产权,重构办学激励机制和动力系统

根据我国1998年颁发的高等教育法第三十条的规定,高等学校自批准设立之日起取得法人资格,高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任。省级电大从省级政府批准、教育部审批同意设立起,就具有独立民事法律地位,省级电大作为一个事业法人单位,人、财、物等有形资产的产权是明晰的。但在现代社会,任何法人组织,其资产不仅包括有形资产,同时包括无形资产。高等学校以人才培养为主要任务,以学校独立颁发的毕业证书为核心的学校品牌、专业、课程体系及人才培养方案等构成其以知识产权为内容的无形资产体系。

恰恰是在无形资产产权上,广播电视大学系统的三级办学组织的产权界定是模糊的。开放教育由中央广播电视大学统一主办,各省级电大协议合办,毕业证书由中央广播电视大学独署颁发,学士学位证书由合作普通高校独署颁发,电大品牌、专业设置、课程体系及人才培养方案等知识产权则规定由中央广播电视大学拥有,各省级和基层电大共享共用。由于全国电大系统开放本专科学历教育知识产权由多个主体分割拥有,电大系统44个省级电大、945所地市级电大、1842个县级电大共享共用,实际上形成了电大教育系统的公共资源、无形资产产权很难清晰界定。由于知识产权不明晰,电大系统共享共用知识产权的过程中必然产生新制度经济学早已描述过的外部性问题,对任何积极创造和维护知识产权价值的人和组织都会产生并已经产生负激励作用。如省级和基层电大对扩大招生专业和规模十分积极,各校都将招生列为“一把手工程”,电大开放教育品牌、专业设置及人才培养方案、统设和共享课程资源的知识产权是系统内的公共资源,使用无须付费,“不用白不用,便车不搭白不搭”,自2006年对省级电大人才培养模式改革和开放教育试点评估验收完成后,省级和基层电大对教学投入、教学改革已再无压力和动力,因为教学投入,深化教学改革所形成的知识产权价值并不能由创造单位独享,怎么可能有积极性呢?

H.登姆塞茨认为,“产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励”[4]。基于这一道理,全国绝大多数省级电大领导班子比较清晰地认识到电大开放教育大一统知识产权管理机制的严重缺陷和办学危机。创办独立设置的高职学院,建设本校的特色专业和课程体系、高水平教学团队和办学品牌,寻求自己独立的办学知识产权,重构办学激励机制和动力系统,是各省级电大领导班子的战略诉求。

(2)创立自主办学品牌,健全办学约束机制

2009年,我国高等教育大众化发展走过了十年的历程,高等职业教育和以电大开放教育为代表的远程教育已成为中国高等教育大众化的主力。但在全国电大系统,为使中央电大人才培养模式改革和开放教育试点研究项目出特色,以便顺利通过验收,大力强化开放教育的纵向一体化,排斥省级电大自办开放教育和高等职业教育。2005年到2009年,全国广播电视大学高等学历教育结构变化清楚说明了这一情况(见表10)。

表10 2005-2009年全国电大系统高等学历教育在校生规模结构变化统计分析表

教育部发文停止电大招收普通专科学生和省级电大评估验收完成都集中在2006年。完成了评估的各省级电大,教学投入和质量监控已再没有外部压力,开放教育纵向一体化的制度设计中知识产权不明晰产生的办学约束机制弱化的缺陷就更加凸现出来。

在这样的背景下,省级电大创办独立设置的高职学院,学院品牌、专业和毕业文凭的含金量,与学院的生存和发展密切联系,自己的知识产权价值当然倍加珍惜。高职院校人才培养工作评估、国家示范和国家骨干高职院校遴选,内涵标准明确,优胜劣汰,院校重组的压力迫使高职院校加大投入,深化改革,自觉完善办学约束机制,建立健全科学的质量监督保障体系,提高核心竞争力,自己的办学知识产权价值不仅要保值还要不断增值。

(3)资源配置方式的多元复杂结构,加大了内外协调难度

然而,也应看到,省级电大创办独立设置的高职学院是在一种复杂背景下出现的地方和学校行为。两个或者两级事业法人主体,形成资源配置方式的多元复杂结构,加大了学校内外协调的难度。首先,省电大与高职学院“两块牌子一套班子”,两个并行且教育类型不同的事业法人共同拥有学校的财产权,与国家现行教育管理体制和财政管理冲突。如中央和地方对普通高等教育按学生规模投入教学建设经费,电大与高职学院分设财政拨款账户和银行账户,现行制度又不允许,出现具体问题,学校需多方协调,难度必然增大。其次,两个并行的事业法人共同拥有学校的财产权,法律上形成连带责任,无论对哪个法人主体提起法律诉讼,一旦败诉,两个办学品牌都可能连带受损。再次,两块牌子可能形成两套学校文化系统,内部价值认同、精神诉求、管理制度、标示物品等都可能出现重大差异,一套班子管理两套知识产权系统,内部协调难度必然增大。

五、结论

1.省级电大创办独立设置的高职学院,资产资源、人力资本资源配置积累速度远高于全国电大系统平均水平,效果是非常明显的,为区域高等教育改革与发展作出了贡献。

2.省级电大创办独立设置的高职学院,明晰了以知识产权为核心的无形资产资源产权,重构了省级电大办学动力系统、激励机制和约束机制,有利于省级电大增强办学活力和提高教育教学质量。

3.省级电大创办独立设置的高职学院,在中国广播电视大学现行办学体制和管理体制机制下,制度创新还远没到位,电大成人继续教育与高等职业教育的沟通与融合还存在体制机制障碍,需要进一步研究和探索。

[1]中国广播电视大学教育统计年鉴编委会.中国广播电视大学教育统计年鉴[M].北京:中央广播电视大学出版社,2005,2009.

[2]Eirik G.Furubotn,Rudolf Richter.新制度经济学——一个交易费用分析范式[M].上海:上海三联书店、上海人民出版社,2006.

[3]康宁.中国经济转型中高等教育资源配置的制度创新[M].北京:教育科学出版社,2005.

[4]H.登姆塞茨.关于产权的理论 [A].Coadse,R, Alchain A.,North D.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[C].上海:上海三联书店、上海人民出版社,1994.

G40-054

A

1008-6382(2010)05-0016-08

10.3969/j.issn.1008-6382.2010.05.005

2010-09-12

重庆市教育委员会2009年人文社会科学研究项目(09SKR04)

李国渝(1955-),男,四川安岳人,重庆广播电视大学党委副书记,副教授,主要从事财务管理、教育经济与管理研究。

(责任编辑 冉 红)