地方人大代表议案处理亟待规范的几个问题

文香波

在人民代表大会会议期间,代表依法提出属于本级人民代表大会职权范围的议案,是代表的一项重要权利,也是代表执行职务的重要方式。当前,地方人大代表如何提出议案、如何处理代表议案,现行上位法缺乏具体可操作的规定,各地人大做法不一。根据有关法律,本人试图对地方人大代表议案处理工作中亟待规范的几个问题,谈些不成熟的看法,以求教于大家。

第一个问题:在大会闭会期间代表能否提出议案?

在代表大会闭会期间,地方人大代表能否提出议案?有的地方性法规允许代表在闭会期间提出议案,有的则规定代表只能在大会期间提出议案。本人认为:地方人大代表只能在代表大会会议期间提出议案,代表大会闭会期间不能提出议案。

其一,现行法律规定,代表是大会审议议案的提出主体,但不是闭会期间常委会审议议案的提出主体。根据地方组织法的规定,依据议案所涉及的职权范围,议案分为大会审议的议案和常委会审议的议案。有权向代表大会会议提出议案的主体有两类:一是有关机关、组织(如主席团、常委会、专委会、本级政府等),二是县级以上人大代表十人以上联名(乡级代表五人以上)。有权向人大常委会提出议案的主体有两类:一是主任会议、专委会、政府、法院和检察院等,二是常委会组成人员五人以上联名(县级三人)。上位法明确规定,代表可以向代表大会会议提出议案,代表议案属于代表大会会议期间审议的议案,而闭会期间,法律没有授权代表可以向常委会提出议案。

其二,法律赋予代表的议案提出权,实质上就是大会议程的启动权,是参加行使国家权力的一项重要工作。地方组织法第十八条规定,代表在举行代表大会会议的时候,可以依法提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案,由主席团决定是否列入大会议程,或者先交有关专门委员会审议,提出是否列入大会议程的意见,再由主席团决定是否列入大会议程。也就是说,代表提出议案,最终的结果是启动大会议程并通过相关的决议、决定;法律赋予代表的议案提出权,实质上就是赋予代表启动大会议程的权利。当然,代表议案能否列入大会议程,要由主席团决定;同时这个大会议程的启动可以在本次大会上,也可以在下次大会上,还可能是大会授权常委会列入会议议程。另外,从代表议案的法律地位来看,代表提出议案是通过启动大会议程、通过相关决议、决定,体现对行使国家权力的参与。而代表提出建议、批评和意见则是参与管理国家和社会事务,与参与行使国家权力相比,法律地位明显不同。

其三,全国人大议事规则第二十一条规定全国人大代表可以在举行会议前提出议案,全国人大代表议案处理办法第十条规定,全国人大代表一般在大会期间提出议案,符合条件、准备成熟的议案,也可在闭会期间提出;同时规定,只有法律案可以依照立法法的规定先向全国人大常委会提出,非法律案要与大会期间提出的议案一并处理。这都是有关法律明确规定的。但现行的地方组织法和代表法没有规定地方人大代表可以在“闭会期间”提出议案。所以,在现行法律框架下,地方性法规中规定地方人大代表可以在大会闭会期间提出议案,与上位法的立法精神不符,应当予以纠正规范。

第二个问题:代表议案是否就是法律案?能否涉及政府工作事项?

全国人大代表提出的议案几乎是清一色的法律案,省级人大代表提出的议案也基本上是法律案。现在地方人大越来越多的人认为,只有法律案才能以议案提出,涉及政府工作的事项不能以代表议案提出。本人认为,这是对法律的一种误读,地方人大代表提出的议案可以是法律案,但主要是非法律案,只要是属于本级人民代表大会职权范围内的事项,代表都可以提出议案。

其一,把地方人大代表的议案限定于法律案,实质上是剥夺了宪法和法律赋予代表的议案提出权。根据立法法的规定,有立法权的只有省、自治区、直辖市、较大的市的人民代表大会及其常务委员会和民族自治地方的人民代表大会,多数市州和县级人大及其常委会是没有立法权的。如果地方人大代表只能提出法律案,那么宪法和法律赋予代表的议案提出权就会在无立法权的地方落空,无疑是剥夺无立法权的地方人大代表的议案提出权,无立法权的地方人大代表就无议案可提了。地方组织法和代表法明确规定,地方人大代表可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案,没有地方人大代表只能提出法律案一说。据此,只要是属于本级人民代表大会的职权范围的事项,地方人大代表都是可以提出议案的。

其二,作为地方国家权力机关,地方人大有权决定本地方的重大事项,同样,地方人大代表有权对属于本级人大职权范围内的重大事项提出议案,并要求大会审议作出决定、决议。地方组织法第八条规定了县以上地方各级人大的15项职权,其中第三项职权是“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。本条规定的职权都涉及政府工作,代表提出的议案只要没有超出需要由本级人民代表大会讨论、决定的职权范围,代表就可以对涉及“本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”提出议案。人大对涉及政府工作的重大事项作出的决定或决议,并不是代行政府职能,具体工作还是政府去做。“人大作决定,政府来执行”,这正是人民代表大会制度的内在要求,也是权力机关与执行机关之间关系的充分体现。所以,并不是说代表议案不能涉及政府工作的事项,涉及政府工作的事项只要是需要人大作出决定、决议的重大事项,同样可以提出议案,只有政府工作中的一般性事务是不能以议案提出的,提出了也不可能立案。

第三个问题:主席团交专门委员会审议的代表议案能否交“有关机关、组织”办理?

闭会期间主席团交付专门委员会审议的代表议案的处理,各地人大做法主要有兩种:一种是由专门委员会对代表议案进行调研,在调查研究、征求有关机关、组织和代表意见的基础上,提出审议意见,经主任会议向常委会提交代表议案审议结果的报告;一种是由专门委员会将代表议案转交“一府两院”、常委会办事机构和工作机构办理,专门委员会对代表议案的办理情况进行审议,再向常委会提出代表议案办理结果审议情况的报告。笔者认为:代表议案不同于代表建议、批评和意见,不应当转交“有关机关、组织”办理。

其一,代表议案的处理方式是“审议”而不是“办理”。地方组织法明确规定,大会对代表议案进行审议并作出决定,或者先交专门委员会审议提出意见再决定是否列入大会议程。主席团交专门委员会闭会期间审议的代表议案,也是要求专门委员会提出审议结果的报告。专门委员会审议议案,实际上就是在调查研究和征求有关部门、代表意见的基础上,根据有关原则“提出是否列入会议议程的意见”,然后再由代表大会主席团或常委会主任会议决定是否列入会议议程。这里的“审议”有着特定的含义,是法律用语,不同于一般意义上的“办理”。一些地方将“审议议案”称为“办理议案”是不准确、不规范的。

其二,代表议案的处理主体是主席团授权的专门委员会和常委会,而不是“有关机关、组织”。根据法律授权原则,主席团授权专门委员会审议,专门委员会无权再授权“有关机关、组织”办理。

其三,闭会期间专门委员会审议代表议案时,涉及需要事先征求有关机关、组织意见的,可以将代表议案交有关机关、组织研究提出意见,但这并不改变专门委员会审议议案的主体地位。

其四,代表议案审议的结果只有一个:即是否列入大会议程并作出相应的决定、决议,而不是具体解决多少资金、落实什么项目等。代表议案一旦立案并列入大会议程和通过相应的决定、决议,就上升为地方国家权力机关的集体意志,上升为具有普及约束力的决定、决议,行政机关和有关公民都应当无条件执行。

因此,主席团交专门委员会闭会期间审议的代表议案,只能由专门委员会进行审议,并提出审议结果的报告。参照全国人大代表议案的处理办法,地方人大专门委员会审议代表议案一般应按下列程序办理:①专门委员会办事机构提出代表议案审议工作的安排计划。②专门委员会召开全体会议研究代表议案审议工作的安排计划。③根据需要,专门委员会将代表议案交有关机关、组织研究,提出书面意见。④组织专门委员会对议案涉及的问题进行调研,了解情况,征求代表意见。⑤根据代表提出的意见和有关机关、组织研究提出的意见,专门委员会提出具体审议意见:对切实可行的代表议案,建议列入常委会或者下次代表大会会议议程;对暂时不能列入会议议程的议案,建议列入常委会的相关工作计划,如听取专项工作报告、集中视察、执法检查等。⑥专门委员会向主任会议报告代表议案的审议意见,建议由主任会议提请常委会会议审议。⑦常委会审议专门委员会提交的代表议案审议结果的报告,可以作出相关决定(决议),也可以不作出相关决定(决议)。⑧向代表大会印发代表议案审议结果的报告。

第四个问题:专门委员会闭会期间审议的代表议案,常委会能否再转为建议、批评和意见交有关机关、组织办理?

有的地方性法规规定,主席团交专门委员会闭会期间审议的代表议案,不列入会议议程的,再转为代表建议、批评和意见,交有关机关、组织办理。本人认为这种规定非常不妥当。

其一,主席团授权专门委员会闭会期间审议代表议案并提出是否列入大会议程的审议结果报告。如果该议案不能列入大会议程,这本身就是一种审议结果,该议案所涉及的事项即行搁置,不存在再转交有关机关、组织办理。

其二,根据授权原则,代表所提的议案是否立案,会议期间的大会主席团已经确认,只是在“是否列入大会议程”这一问题需要进一步研究,授权专门委员会在闭会期间审议并提出是否列入大会议程的审议意见,闭会期间,常委会无权改变大会主席团的决定,不能将主席团确认的代表议案再转为代表建议、批评和意见交有关机关、组织办理。

其三,法律规定,代表議案所涉及的是“属于人民代表大会职权范围内”的事项,涉及的职责部门是本级人大及其常委会,应当由人大及其常委会自行处理,不应当转交有关机关、组织处理并答复代表。代表议案的法律指向是启动大会议程,通过具有普遍约束力决议、决定,从全国人大的做法来看,也没有常委会改变主席团的决定,再将交专门委员会审议的代表议案转为建议、批评和意见。因此,应当规范闭会期间专门委员会审议代表议案的行为,以不提出“转为代表建议、批评、意见,交有关机关、组织办理并答复代表”的审议意见为宜,常委会也不能再将代表议案转为建议、批评、意见处理。

(作者单位:湖南省张家界市人大常委会)