监督的悖论

陈扣喜

地方人大常委会行使监督权的现实状况,既是地方人大行使监督权的缩影,也是社会民主法治建设的重要标志。提高地方人大常委会的监督实效,则是彰显人大监督权威的必然要求。分析地方人大常委会监督权行使30多年的轨迹,我们可以发现,在监督的横向度不断拓展的同时,监督的纵向度则进展缓慢,也就是监督实效与监督的权威度并不相对应。较长时间以来,地方人大常委会监督缺位、疲软乏力、避重就轻、避硬就软等现象备受诟病,而其问题的症结往往归结于政治体制的掣肘和立法规定的空泛。然而,经过近些年来的发展,这些理由渐已显得苍白无力。一方面,在政治方面,地方人大的地位得以强化;另一方面,在立法方面,地方人大的监督权力进一步得以加强。如历经20余年反复酝酿,于2007年1月1日正式施行的监督法明确规定若干具体的监督职权,但实践表明,上述现象并没有得到根本的扭转。制约地方人大常委会监督实效的因素较多,除了构建和谐的政党与人大关系、完善民主法治条件下的权力运作机制外,内部化因素仍是一个不容忽视的问题,而这种内部化因素恰恰是人大常委会监督实效形成的不可或缺的保障性因素。仔细对内部化因素进行分析,可以发现这些因素正逐步形成了监督的悖论:现阶段所谓制度性设计、程序化安排、规范性运作等内部化因素越来越成为地方人大常委会监督实效不彰的制约性因素。本文拟就四个方面的内部化因素进行分析。

一、关于监督的主体:内部逆循环化的倾向,难以避免“自我监督”格局的形成

很显然,常委会组成人员是地方人大常委会履行监督职权的主体。这种监督职权最终体现的是人民当家作主的重要权利,是人民有效治理国家的必备的重要特征,体现的是人民之治、民主之治、有效之治。由于常委会组成人员双重的政治身份,即既是人大代表,也是人大常委会组成人员,使得他们履行职责时更肩负起双重的责任,即政治责任和法律责任,这就赋予了组成人员独立的政治人格。但在现阶段法制意识还很欠缺、公民社会建设还未到位、政治体制改革难以适应的情况下,这种独立的政治人格还没有真正成为支撑起常委会组成人员依法履职的内在因素。独立政治人格的形成,需要法治化和制度化的保障,而作为监督主体的常委会组成人员的产生及其结构必须遵循一定的内在规律,即年龄结构、个人阅历的深浅,对党委、政府、人大及基层工作的顺序安排等,都必须保障和促进这种独立政治人格的形成,从法治和机制层面形成这种独立政治人格的最大化。这是主体结构的内部正循环化,否则就是逆循环化。而目前制约这种独立人格形成的制度性因素之一,也就是常常被忽视的越来越明显的监督主体的内部逆循环化,以及由此带来的个体意识和能力素质的内部逆循环化。由于这种逆循环化的存在使得常委会的监督也渐进地演变成“自我监督”甚至是“监督自我”。

主体结构的内部逆循环化,导致了“不好监督”。从政治心理学的角度来说,对个人而言,最好的或者最生态的政治路径是“人大—党委(政府)”,因为存在决定意识,人大工作氛围的民主观、法治观将直接影响作为政治参与者的世界观,这在缺少法治和民主传统的中国,尤其是在推进依法治国的时代背景下是多么的难能可贵。这是政治生态的正循环。而目前实际工作中普遍存在的是内部逆循环。这样安排不仅给作为常委会监督主体的组成人员在心理和作为监督者角色的主观认知方面带来微妙的变化,同时也将当下人大监督工作中一些体制性因素暴露出来。在现行的政治体制内,一方面,由于党政决策边界的模糊化,留给常委会监督的实际空间并不是很大,如果稍不注意,常委会的监督很有可能就越出了政治和法律边线。这也客观上造成了常委会“不好监督”的现象。与此同时,由于常委会组成人员安排上的体制内逆循环,即常委会主任会议成员大多由党委、政府負责人转岗而来,由于决策和举措具有时间上的连续性,这就势必造成了现在的某主任监督过去的某书记、某市长的现象,无疑陷入了“自我监督”的怪圈。特别是在目前推行的党委书记兼任人大常委会主任的情形下,更是进一步从体制上放大了这种“自我监督”的现象。推而广之,常委会驻会委员由党委和“一府两院”部门负责人转岗而来,不驻会委员基本上是机关有关方面、党群社团负责人兼任,真正属于最基层的、没有职务的委员少之又少。这种“体制内的监督”所形成的监督体制,必然会形成在监督之先就已经形成“剪不断理还乱”的尴尬境地。身份上的特殊性难以形成监督角色的超脱性,也就难以摆脱常委会监督上的种种羁绊。

个体意识的内部逆循环化,导致了“不想监督”。从逻辑上来说,人大工作的民主性、程序性、法制性,更易激发常委会组成人员履职的热情,更能体现政治参与角色的归属感。但由于主体安排的内部逆循环化,必然给作为监督者的个体意识“内部逆循环化”,也就是组成人员个体对于作为人大监督主体角色认同的弱化。实践证明,通过“内部逆循环” 让党委、政府、司法机关任期届满或行将届满的干部转至人大工作,最终大多数人会认定为“最后一站,平平安安;修身养性,什么都看淡”,即使是所谓的“一线任职”也越来越被认同于“闲差”。政治上的失落感也就有可能导致“事不关己高高挂起”,也就缺乏监督意识和内在动力。在这些组成人员的潜意识的深处,一方面认为党委决策、政府执行天经地义,人大监督难有作为,另一方面又认为依法监督,说不定给自己惹来麻烦,脱不了方方面面的干系,宁可多栽花、少惹刺,以和为贵保平安。所以监督的不作为也就难以避免,监督的实效也就大打折扣了。

能力素质的内部逆循环化,导致了“不能监督”。人大工作既能锻炼人、培养人,同时也是天然的对个体能力素质要求较高的民主法制岗位。只有不断选择一大批政治素质较高、综合素质过硬的各方面人士到人大工作,才能真正保障人大监督的开展,最终以实效彰显人大常委会监督的权威。但主体结构的内部逆循环化,必然有可能带来常委会组成人员能力素质上的内部逆循环。最大的表现就是以人定岗而不是以岗定人。以常委会驻会委员而言,除了具备基本的法律素养外,还必须具有相应的专业素养,但组织意图安排最大的出发点是搞平衡,即使素质与岗位脱节也会以“先熟悉、再适应”来掩饰。而对一些不驻会的委员人选安排上,更多地注重了年龄和性别结构,而对知识结构的考量统筹考虑不够。因此,在审议的过程中,审不深、议不透、人云亦云成为了常态。没有了素质保证,也就很难形成监督上的实效。

二、关于监督的程序:标准程式化的倾向,难以避免“程序主义”现象的出现

人大工作有一显著特点,就是程序性很强。人大行使监督职权,很大程度上是在履行程序性监督职责。所以,程序是常委会监督合法性的基础性要件,“程序是人大工作的生命”。特别是监督法颁布施行以来,地方人大常委会监督的程序更趋完整,常委会监督更加有法可依。但任何事物都具有两面性,仅仅是程序还是不能承载常委会监督职责之重,从程序的视角来剖析监督实效不彰的原因,一方面我们要肯定常委会工作中“程序正义”的力量,另一方面也要认清“程序主义”的弊端:

断裂的程序链和阶段性的程序化带来的是重过程轻效果。常委会监督工作的程序越来越规范化,这是事实,但我们也要看到,这种规范化也仅仅局限于组织和程式化事项的程序化,也就是阶段性的程序化。就常委会监督的整体性而言,程序又是不完整的,是一种断裂的程序链。以常委会经常开展的审议监督为例,会前的议题确定、调研的组织、审议的准备,虽然有关法律有了原则的规定,但很不具体;审议以后如何跟踪督查,需要的程序和过程有哪些,也就是围绕审议的前置程序和后续程序上,明显与会议的程序有断裂之嫌。与此同时,人大常委会履行监督所需的程序是一个体系,包括会议的组织进行程序、与“一府两院”的沟通协调程序、向社会公开通报程序、监督形式的相互转换程序、监督的绩效评估程序等,很显然有的是缺失的,有的是不成体系的,有的还处于空白状态。例如,谁来监督常委会的监督工作,虽然在理论上存在应然性,但法律规定得很空洞,实际操作难执行。断裂的程序链和阶段性的程序化,带来的是常委会监督工作的重过程轻效果,只要是“程序性的事情程序过”,只要是程序无瑕疵,监督就是到位的,职责就是依法履行的。带来的后果是,常委会监督工作的低效化。这就必然带来了现实的社会对常委会监督的权威性发生信任危机,人大工作的公信度也越来越低。面对“谁来监督人大常委会依法履行职责”、谁来追究人大的“不作为”的质疑,不能不引发我们对本身工作的反思。

程序与实体的脱节带来的是监督的粗放化。从操作层面上看,人大监督工作在程序“化”的进展方面,也仅仅是一些必经的过程,实质这种程序化还仅仅是初级阶段的程序化。因为程序要与实体相联结的,而恰恰在实体方面,地方人大常委会频频遭遇实体之惑。因为在实质性议题面前,地方人大常委会虽有程序的“钥匙”,但就是打不开实体的“大门”。于是,会议越开越短,审议越审越简,监督成了走过场。有人形象地把这种监督称为人大监督“轰轰烈烈走形式”,最终的结果是监督权效果“打白条”。这方面最典型的例子就是常委会对财政预算的审查监督。地方人大常委会无论是决算的审查和批准,还是预算的初步审查,虽有权在手,但难有实质性的作为,这既有会期短的局限,也有信息不对称的困惑。2010年上半年全国人大常委会会议上对财政预算问题的询问,引起了全社会的广泛关注,破了全国人大常委会监督上的“天荒”。不少学者承认,英美国家每年议会会期中最具实质意义的内容就是对税收和政府开支的审议和表决。不管政府有多么强势,若没有议会通过的税收和拨款法案,政府的经济命脉就会被切断。更为重要的是,议会财政权的运作本身就是一个财政公开化的过程,政府的所有收入和支出通过预算一览表清晰地呈现于社会公众的面前。当政府权力运作的机理在阳光下显示出来的时候,权威不再具有神秘化的假象,民众也会意识到作为纳税人的权利得到了制度化的保障。这就是财政民主产生的制度绩效。与此相对照的是,就是再繁杂的财政预算,地方人大常委会也能够在一二天内审查批准完毕。于是乎,沈阳市原副市长马向东挪用财政资金在境外一掷几千万豪赌,人大常委会在“天衣无缝”的财政预算报告面前举起了手,为马向东违法行为“背书”;北京市原副市长王宝森在东窗事发后饮弹自尽,挪用财政资金的罪恶才大白于天下,人大常委会这才知道了财政预算监督工作中天大的“猫腻”。诸如此类,不一而足。

程序和形式的不兼容带来的是监督过程的简单化。常委会监督的程序,既有同一种监督形式上的横向要求,还要有不同监督形式上的纵向设计。监督法赋予了地方人大常委会包括听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告等7种监督形式。应该说这7种监督形式是个有机的整体,不应该是孤立的存在形式,相互之间在一定情形之下可以转化。但我们看到,无论是在横向的要求上,还是在纵向的设计上,程序和形式都存在不兼容的现象。例如审议专项报告中什么情形之下启动质询、特定问题调查等方式,法律规定含糊其辞。这种不兼容的后果带来的是常委会监督工作在横向范围内的程式化,这也是质询、特定问题调查等硬性监督方式长期束之高阁的原因之一。“程序化”的张力,还表现在依法办事方面的“简单化”,只要法律许可,就走出最简单的程序路径,这在基层人大工作中见怪不怪。

三、关于监督的内容:自我选择化的倾向,难以避免“缺位失语”窘境的产生

矿难接二连三,腐败案件居高不下,群体性事件屡见不鲜。在全社会问责的呼声不绝于耳的时候,我们这才发现,人大的声音竟然如此微弱,以至于在主流媒体甚而听不到看不到地方人大常委会监督和问责的信息,我们这才发现常委会的监督及其效果与社会主流民意的取向如此背离,我们这才发现“漏监”、“弱监”、“软监”的“传统”带来的严重后果。从权力的属性上来说,常委会是代表人民在履行职权的,理应是人民权利的维护者,是人民利益的守夜人。面对社会热点难点,地方人大常委会或缺位或失语的窘境背后,暴露出的是地方人大常委会对“监督什么”选择上的错项,这也折射出了监督理念的错位、权力本位的错失和民意表达上的不畅。

监督理念的错位。长期以来,人大监督工作中有一句耳熟能詳的“潜规则”,这就是所谓的“寓监督于支持之中”,支持于监督之先。也就是人大监督工作,是对“一府两院”工作的支持。监督,按照字典里的标准解释,就是监察督促,很显然监督与支持是两个完全不相同的概念。如果政府某项工作没有依法办事,人大通过监督来支持政府不依法办事,从逻辑上来说是很荒谬的,从实践上来看也是不可能的。从法律上来说,常委会的监督具有法定的权威性、独立性、强制性和惩戒性,把监督与支持混为一谈,实质是对法律赋予人大监督权的浅薄之解。在这种错位的监督理念支撑下,常委会对“一府两院”的工作关注颇多,对公民权利的保障维护方面监督不够,监督的内容有失偏颇;“唱赞歌”的“监督”多,一针见血的监督少;运用审议、执法检查等软性监督形式多,运用质询、特定问题调查等硬性监督形式少。在这种理念支撑下的地方人大常委会的监督效果就可想而知了。其实,常委会监督只是手段不是目的,最终通过监督来保障人民群众的利益,推进依法行政、依法治国,如果没有了依法监督,所谓的支持很显然就是一句空话。

监督本位的错失。监督本身就是一种纠偏机制,常委会的监督在我国政治生活中是一种仅次于人大的权威的纠偏机制。虽然我国没有搞西方式的“三权鼎立”制度,但人大及其常委会的监督就是对“一府两院”违法行为的权力纠偏,特别是在我国目前行政权力还十分强势的情形之下,这种纠偏显得特别重要。而这种纠偏和监督的本位应该立足于“人民性”,也就是要以人民群众的意愿和要求作为人大及其常委会监督的第一出发点和立足点。而实际的情形是,在“围绕中心、服务大局”的口号之下,党委、政府工作的中心和重点就是常委会监督工作的中心和重点,“同频共振”也好,同质化也好,反映的是党委思维和政府工作思维在常委会工作中的体现。当然,党委和政府工作与人民群众的利益要求本身并不存在必然的矛盾和冲突,但在一定时期一定条件之下,利益的博弈和政策举措的取舍很有可能要打破区域之间、群体之间、个体之间的利益均衡,利益诉求的多样化成为现阶段社会矛盾和问题的重要表现。这就要求常委会监督的视角是多维的,而不能仅仅是单向的,应该充分发挥人大工作的优势,在这种诉求的多样化之中寻求最佳的平衡点,防止行政权力的过度膨胀。如果保持同质化的思维,以党委和政府的思维来反向推定人民群众的意愿和要求,必然会产生监督工作的死角,留下难以弥补的缺憾。

民意表达的不畅。监督什么是重要的,用开放式的思维形成开放式的民意表达机制并从广泛的民意中找出常委会监督的重点显得更加重要。由于种种原因,目前地方人大对社情民意的掌握显得比较迟滞,仅有的几条通道也不是十分畅通,一些特发性集中性事情初露端倪之时也因种种原因被忽视。人大工作的官僚化在一些地区、一些部门仍然存在:调查研究满足于听汇报、看材料,下基层到村头的时候少了,真正的民情民意被隔绝;执法检查、代表视察热衷于看“盆景”、看亮点,揭露问题发现问题的时候少了,真正的基层呼声被隔离;代表的意见和建议年年提、年年讲,年复一年“打水漂”,真正的履职激情被隔离。加之常委会在工作要点的形成过程中,大多采取的是相对封闭的“倒置”机制:不是更多地听取基层和群众意见,而是更多地征求被监督者的意见;不是广泛征求社会各界的意见,多途径、多形式集思广益,而是小范围内点题圈题搞平衡。人大在社情民意方面的耳不聪、目不明,带来的是对新时期新阶段新情况新问题的反应迟钝,监督效果也就日渐式微。

四、关于监督的机构:过度扁平化的倾向,难以避免“服务参谋”功能的失衡

扁平化管理是企业为解决层级结构的组织形式在现代环境下面临的难题而实施的一种管理模式。当管理层次减少而管理幅度增加时,金字塔状的组织形式就被“压缩”成扁平状的组织形式。而地方人大常委会机关从成立之初就在“精干高效”的原则下“自然”形成了这种扁平化:在同级机关中具有最丰富的管理层级而管理层次相对扁平,与同等级别的越来越臃肿的党政机关相比无疑是袖珍得不能再袖珍了。更有甚者,在一些地方人大常委会机构长期处于一种“一人委”的状态,“校长兼校工,上课代打钟”还不是个别现象。虽然人大机关的机构改革也曾经被提上了议事日程,但仅仅是设专门委员会还是设工作委员会之争。机关是常委会履行职责的办事机构,机构建设的水平在某种程度上决定了常委会履行职责的水平。彭真委员长早在地方人大设立常委会之初就说过:“人大常委会是权力机关,也是工作机关,不是‘养老院,而要依法行使权力,进行工作。”过度扁平化和过度被“压缩”的后果,就是人大机关“去功能化”倾向越来越严重,“服务参谋”的两项功能越来越低下。

一是“三不对称”下的先天劣势,使人大机关难以履行职责。地方人大常委会机关与“一府两院”的机构相比,具有三个方面的先天劣势。其一是信息的不对称。人大机构既无能力也无渠道能在第一时间了解和掌握“一府兩院”政务信息、政策信息和司法信息,相对处于一种“信息孤岛”的状态,这就使常委会的监督在信息方面先天不足。其二是素质上的不对称。现代管理越来越知识化、专业化,人大机构人员素质水平再高也难以适应这种全方位的专业化。其三是工作对应上的不对称。寥寥几个委办室寥寥几个人,要与几十个上百个“一府两院”机构打交道,难免会应接不暇。这种机构与职责的脱节,基本上使常委会的监督处于一种被动应付的“马后炮”式状态,事后监督更多于事前监督和事中监督。

二是决策咨询机构和专业职能机构设置上的空白,使常委会的监督还始终处于一种经验化监督的阶段。随着经济和社会加快发展,社会化分工越来越细,常委会的监督仅仅停留在依靠个人经验和个人价值判断上已经很不合时宜了,社会管理的幅度和宽度越来越赋予社会管理者综合性和专业化的特质。多少年前,有学者曾经建议将政府的审计局和监察局划归为地方人大常委会的直属机构,由于争论较多,最终没有转化为实际性步骤。而当前无论是地方人大工作者也好,还是学界的专家、理论工作者也好,对财政预算审查监督的诟病较多,建设专业性的职能机构的建议和要求此起彼伏。多年的经验和理性的思考凝聚了大家这样的共识:没有专门性和专业性的工作机构,常委会的监督将是举步维艰的监督,也是难有实际成效的监督。

三是“精而不干”的现状,使人大常委会机关的管理弹性越来越小。精干高效是机构设置的原则,但人大机构人员的特点是人少但不精干,或者说是精而不干。由于“年龄大,不到政协到人大”,由于是领导密集型机关,使人大机关老龄化步伐明显高于党政机关。每到换届时,上上下下成批地换人,让机关工作的连续性都难以保持。与此同时,对机关所谓的年轻同志而言,由于人大机关长期存在的“出不去、进不来”的现象,时过境迁,年轻同志也越来越老气横秋。虽然有些地方人大机构大大小小也有几十个甚至上百个人,但除去领导干部,剩下的就只能是“数着人用人,用少数人”了。

总之,如何提高地方人大常委会监督实效已经成为当前人大工作非常迫切的一个问题。这既需要从外部体制方面着力,更重要和更可行的是认真解决和处理好影响常委会监督实效的内部化因素。碍于行文的篇幅,本文只是分析了“是什么”的问题,不过,只要正视了这些“是什么”的问题,以我为主不断化解内部化因素的困境,人大监督的实效将不再是人大工作负面化的话题。

(作者系江苏省泰州市人大常委会研究室主任)