公民参与:激活人大预算监督职能的新推力

戴激涛

深圳市君亮资产管理公司的CEO吴君亮,以中华人民共和国公民的身份,从2006年起就开始了被平常人看起来有“不务正业”嫌疑的公共预算之旅。2008年5月27日,深圳市政府向其公开了年度部门预算草案;2008年10月27日,卫生部向他们公布了本级部门预算[1]。在各方的共同努力下,截至2010年4月11日,共有35家中央部委公布了部门预算,2010年由此成为我国中央部门预算公开的第一年[2]。众所周知,预算公开是预算监督的前提条件。事实上,预算监督包括人大监督、公民直接监督、行政部门内部监督以及社会舆论监督等。其中,最重要最根本的是人大监督。但现实是,人大预算监督权的行使十分薄弱,与其作为“人民当家作主”的国家权力机关地位极不相称。故而,如何彰显人大的活力,增强监督实效,是完善人民代表大会制度的重点内容之一。

一、人大行使预算监督职能的法理基础

人民主权作为现代立宪国家的基本原则,是指国家中的全体或绝大多数拥有国家的最高权力。其意义在于,它为解决国家权力与公民权利这一宪法矛盾提供了根本指导思想,即一切国家权力来源于人民的授予,国家权力应当尊重和保障公民权利,人民能自由平等地参与国家权力的运转和公共决策的形成,人民能够共享经济改革和社会发展的文明成果,人民能对国家权力进行有效控制;人民是一切国家权力的最终拥有者,国家权力应当为人民服务,按照人民意志行使,接受人民的监督。根据人民主权原则,我国宪法规定人大及其常委会享有预算监督权。我国现行宪法第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这就以国家根本法的形式确立了人民代表大会的法律地位。宪法第六十二条规定:“全国人民代表大会行使下列职权……(二)监督宪法的实施……(九)审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告;(十)预算审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。”时至今日,审查和批准预算权已经成为全国人大影响国家政治、经济和社会发展的重要权力。这一原则也同样适用于地方各级人大,现行宪法第九十九条规定:“地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行;依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告;有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。”人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关的监督,是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。从本质上讲,人大及其常委会对预算的监督目的在于确保宪法和法律得到正确实施,确保行政权和司法权得到正确行使,确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护,确保“人民是一切事物的原因和结果,凡事皆出自人民,并用于人民”[3]。

从规范层面看,我国早在1951年就颁布了《预算决算暂行条例》。从1954年人民代表大会制度建立时起,就确立了由人民代表机关实施政府预算监督的制度。1982年宪法对人大预算监督进行了明确规定;1994年3月,第八届全国人民代表大会第二次会议通过预算法,对预算管理职权、预算管理程序等内容作出详细的规定;1995年11月,国务院颁布了《预算法实施条例》,进一步细化了预算法关于预算管理职权、预算的编制与执行方面的规定;1998年,全国人大预算工作委员会成立;1999年,全国人大通过《关于加强中央预算审查监督的决定》,财政部被要求提前编制预算、细化预算、编制部门预算、严格按预算支出;2004年,预算法的修改被列入十届全国人大常委会的立法规划。随着预算法及其配套实施条例的制定和实施,我国预算监督的规范体系也逐步建立起来。

按照预算法的规定,人大的预算监督主要包括对预算主体和监督方式两个方面的内容。预算法第六十六条规定:“全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督。县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督。乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。”预算法第六十七条规定:“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查,有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。”预算法第六十八条规定:“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员,依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询,受询问或者受质询的有关的政府或者財政部门必须及时给予答复。”预算法第六十九条规定,“各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告。”这就意味着,人大及其常委会作为人民群众根本利益的代言人,对预算进行监督,是人民当家作主的内在要求。不仅如此,人大及其常委会对预算的监督,也是防止政府权力滥用的重要保障。政府花多少钱,钱从哪里来,花到什么地方,是否花得公平、合理、有效,都应接受人大的监督。

但在我国的实际操作中,宪法和预算法规定的人大监督预算的种种方式并没有发挥应有威力,人大的预算监督权被虚化,导致预算监督大多停留在形式审查层面。如地方政府在预算执行中追加预算或改变拨款用途仅凭领导意志或政府决定,人大对预算调整的监督虚有其名;预算超收收入的使用仍然游离于人大监督之外等现象依然表明,我国长期以来存在的“预算软约束”问题仍然没有得到解决。那么,如何激活人大,增强预算监督实效呢?实践表明,公民参与将成为促进人大行使预算监督权的积极动力。

二、公民参与:预算监督的民意诉求

“生机勃勃的创造性的社会主义是由人民群众自己创立的”[4]。人民对自己国家的公共事业和社会事务,无疑最具有发言权,正如美国学者保罗•S•芮恩施所说:“民治和代议政府最大的需要就是全体的人民,都能了解国家就是他们自己。”[5]在现代立宪国家,公民参与不仅构成民主政治的核心,而且是公民权利的重要内容。多元民主论的代表人物罗伯特•达尔在论述什么是“民主”时,就将“有效的参与”列为民主社会的首要标准[6]。公民参与不但包括政治参与,即由公民直接或间接选举国家权力机构及其领导人的过程,而且还包括所有国家事务和公共事务等方面的参与。现代国家的民主政治实践表明,预算是一国最大的公共事务。尽管其在形式上表现为一堆货币价值数字,但数字背后的实质却事关国计民生的整体发展,是“国民对国家以预算方式表现的施政计划书进行监督及统制的重要手段”[7]。以公民权利为导向的现代预算制度客观要求民众参与预算全过程;预算历史发展也表明,只有将民众引入预算过程,才能保证公共资金的筹集、分配和使用满足社会成员的需要,最大限度地实现公共利益;也只有将民众引入预算过程,才能促进预算体现人民的意愿,经过人民的同意,接受人民的监督。

根据学者的研究,扩大公民参与最成熟、最适合的场域就是预算,特别是在地方政府预算过程中建立公民参与机制,被认为是降低公民对政府不信任程度以及教育公民学习民主、了解政府活动的重要途径[8]。对于代议机关来说,保障公众参与是法定义务;对于公民个人而言,参与预算不仅是在行使自己的民主权利,更重要的是能够形成公民美德,这“不仅是一种个人的道德素质,而且也是一种将个人感情和欲望服从于公共福利的意愿。”[9]通过参与预算过程,公民能够更了解国家所面临的艰难选择,知晓各种选择及其成本,政府也因此能够获得公民的理解和支持,促进公民和政府间的沟通合作[10]。而且,公民参与还能够防止权力滥用,通过矫正政府行为来维系公民权利与国家权力的和谐平衡,“民主的政治参与可以在国家和社会之间稳妥地矫正政府的行动与公民的意愿和选择之间的矛盾”[11]。

我国现行宪法第二十七条规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”现行宪法第四十一条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”这就为我国公民参与预算监督提供了最高法律依据。立法法第三十四条规定,立法应当通过座谈会、听证会、论证会等多种形式听取公众意见;第九十条规定,公民或公民组织认为行政法规、地方性法规等同宪法、法律相抵触的,可向全国人大常委会提出审查建议。这两条是公民参与立法和对立法监督的规范支持。但在我国的预算法中,对公民参与预算尚无明确规定;只是在地方立法层面对公民监督预算有些许规定。如2001年的《广东省预算审批监督条例》第五条明确规定:“公民或者组织对违反预算法律、法规和预算的行为,有权向各级人民代表大会及其常务委员会或者其他有关国家机关进行检举、控告,任何人不得压制和打击报复。”2003年的《北京市预算监督条例》第八条规定:“鼓励、支持和保护公民、法人或者其他组织对违反预算法律、法规的行为进行社会监督和舆论监督”,“公民、法人或者其他组织有权向有关国家机关检举、揭发违反预算法律、法规的行为,任何组织和个人不得打击报复。有关国家机关应当为检举、揭发者保密。”此外,甘肃、山西、云南、浙江等省和市的预算监督条例中也有类似规定,为公民参与预算监督提供了规范依据和保障。但总的说来,我国公民参与预算法律体系尚处于起步阶段,缺乏可操作性的系统规定。为充分反映预算领域的民意诉求,亟须完善公民参与的法制体系,更好地为公民参与预算提供规范依据和制度支持。

三、人大主导下的公民参与:预算监督的新图景

根据我国宪法的规定,国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会的代表由人民选举产生,代表人民行使权力,决定国家重大事项,对人民负责,受人民监督。上述规定表明,人民代表大会制度是我国根本的政治制度,人民有权通过选举的人大代表等途径行使对国家预算的监督权。为此,要充分认识人大在预算监督体系中的主导地位,人大监督是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督,具有不可替代性。而且,在我国的国家机构体系中,人大较之政府和司法机关,是离人民最近的。换句话说,在所有国家机构中,各级人大代表最有资格代表人民的利益。那么,替人民看好钱袋子的工作,就自然地落在了各级人大肩上。

预算监督是建立现代国家公共财政制度的基本前提,而只有民众的广泛参与才能明晰公共财政的“公共”性质。公共财政的“公共性”不仅要求政府向代议机关提供的预算报告必须数字准确、细致和完整,必须覆盖其全部的公共收支、反映其全部财政活动,不允许有预算外的公共收支,不允许有在预算管辖之外的政府财政活动。而且,更为重要的是,预算权必须在阳光下行使,预算过程只有让人大代表和民众看得清楚,才能打造“阳光政府”、“有限政府”、“责任政府”、“廉洁政府”。现代法治国家的政府,有义务把其在行政管理活动中所产生、所收集的信息对人民公开,及时、全面地向公众提供预算编制过程、政府的财政政策目标、公共部门账目和财政预测等财政资讯。从这个角度而言,政府预算应向全社会彻底公开,并允许民众以建议、批评等多种方式参与审查和监督。

我国浙江温岭的新河镇等在公民参与地方预算方面提供了经验范本。从2005年开始,温岭新河镇在人代会之前初审预算;在人代会期间,让人大代表与政府官员进行辩论,随后人大代表之间也可以辩论,对预算草案的不同看法和修改意见进行投票,而预算草案的最后内容也将由投票结果决定。预算初审阶段,参与者可就预算草案向政府询问,或者提出建议、意见和要求,与人大代表有同等的发言权;在人大代表讨论、审查阶段,公众参与者可以旁听,可以向人大代表书面或口头陈述自己的建议、意见和要求[12]。在民主监督方面,实施预算民主恳谈,将政府的财政预算交给代表和人民监督;通过建立人大财经小组,监督政府日常的预算执行情况,镇人大组织代表和部分公民进行年中预算执行民主恳谈,使民主监督真正落实到位;在人代会闭会期间,授权镇人大财经小组负责对镇政府预算执行开展日常监督。在年中由人大组织代表和自愿参与的公民,对政府预算执行情况进行视察、审议;镇政府若在执行过程中报告预算调整议案,则需召开人民代表大会会议进行审议和批准。参与式预算模式的重要价值在于,在人大的主导下,民众通过有序参与预算充分体现民意,极大地提升了预算监督的实效。

随着我国公民的权利观念与主体意识的觉醒,公民要求参与预算的呼声也日益高涨。为推动人大主导下公民参与预算的发展,发挥人大监督预算的作用,有必要从如下三个方面进行努力:一方面,完善预算监督立法,建立健全预算监督制度。预算法正在修订过程中,为保证人大及其常委会能够有效行使监督权,民众能够参与预算监督,建议科学合理地设计预算过程,明确预算规则,保证预算信息真实、完整,合乎预算目的;给以足够长的预算编制、审批时间,使预算案能够在充分的讨论、谈判、协商、评估、论证过程中集中民智、体现民意;公开预算、决算内容及其审计结果,保障人民参与预算的权利,使预算真正置于人民监督之下。另一方面,提高人大代表监督水平,加强预算监督能力。人大代表要意识到自己的责任与使命,要以对人民高度负责的精神,认真、深入地审查预算,履行好代表的监督职能。对监督中发现的问题,应及时向代表小组、人大主席团或人大常委会反映,通过法定程序对预算部门开展问责追究。同时,鉴于监督预算是一项专业性很强的工作,人大代表应掌握预算知识,增强预算能力,才能对预算进行实质性监督。再一方面,密切各级人大代表同人民群众的联系,人大代表要积极倾听群众的呼声,深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智,公民可以通过人大代表参与预算监督。在人代会期间,公民可以通过人大代表将对预算案的意见反映上来,也可以申请旁听。为此,应进一步落实公民的参与权、知情权,促进预算公开透明,及时对人大及其常委会的工作提出意见和建议。这不仅是坚持和完善人民代表大会制度的内在要求,而且是新形势下建立公共财政体制的客观需要。

注释:

[1]参见周志坤:《推动预算公开的“老板”公民》,载《南方日报》2009年2月23日。

[2]银玉芝:《持续的公民参与是预算改革最大动力》,载《证券时报》2010年4月13日。

[3]【法】托克维尔:《论美国的民主》(上),董果良译,商务印书馆1988年版,第64页。

[4] 《列宁全集》(第33卷),人民出版社1985年版,第53页。

[5]【美】保罗•S•芮恩施:《平民政治的基本原理》,罗家伦译,中国政法大学出版社2003年版,第134页。

[6]【美】罗伯特•达尔:《论民主》,李柏光等译,商务印书馆1999年版,第43页。

[7]蔡茂寅:《预算法之原理》,台北元照出版公司2008年版,第2页。

[8]Carol Ebdon, The Relationship Between Citizen Involvement in the Budget Process and City Structure and Culture, Public Productivity and Management Review, Vol.23, No. 3, 2000, pp.383-393; Carol Ebdon,Beyond the public hearing: Citizen Participation in the Local Government Budget Process, Journal of Public Budgeting, Accounting and Financial Management, Vol. 14, No.2, 2002, pp.273～294.

[9]【美】埃里克•方纳:《美国自由的故事》,王希译,商务印书馆2002年版,第29页。

[10]See Simonsen, William & Mark D. Robbins, Citizen Participation in Resource Allocation, Boulder: Westview Press, 2000, pp.viii -xix.

[11]【日】蒲島郁夫:《政治参与》,解莉莉译,经济日报出版社1989年版,第5页。

[12]参见陈家刚、陈奕敏:《地方治理中的参与式预算——关于浙江温岭市新河镇改革的案例研究》,载《公共管理学报》2007年第3期。

(作者单位:广东商学院法治与经济发展研究所。本文系2008年国家法治与法学理论研究课题“协商民主在预算审议中的应用研究”〔08SFB3009〕的研究成果)