论规范性文件备案审查的范围

李春燕

各省級人大常委会应当根据监督法的授权,制定县级以上人大常委会对规范性文件进行备案审查的程序,而不能随意扩大或缩小规范性文件备案审查的范围。

监督法以专章形式规定了规范性文件备案审查制度,并授权省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会(下文简称省级人大常委会)参照立法法的有关规定,对“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序”作出具体规定[1],同时还授权省级人大常委会根据监督法和有关法律,结合本地实际情况,制定监督法实施办法[2] 。

自监督法于2007年1月1日实施以来,全国大部分省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会都出台了地方性法规,对如何建立健全规范性文件备案审查制度进行了有益探索。本文结合各地立法与实践,对规范性文件备案审查的范围发表浅见,以求教同仁[3]。

一、规范性文件备案审查的范围:来自地方性法规的回答

省级人大常委会往往通过制定监督法实施办法或专门的规范性文件备案审查条例来规范和细化规范性文件备案审查制度[4]。其中,各省级人大常委会对规范性文件备案审查的范围的规定存在一些差异。

从规定方式角度看,有的地方性法规首先界定规范性文件的内涵,然后列举规范性文件的具体表现形式,即采用了概括式规定与列举式规定相结合的界定方式,如《河南省实施〈监督法〉办法》《西藏自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》《湖北省实施〈监督法〉办法》等;有的地方性法规则直接列举规范性文件的具体表现形式,如《新疆维吾尔自治区实施〈监督法〉办法》《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》《吉林省实施〈监督法〉办法》等。

从规范性文件的范围角度看,各地方性法规的规定,无论是概括式规定,还是列举式规定,既有相同点,也有差异。其中,相同点表现为:都将省级以下地方各级人民代表大会及县级以上人民代表大会常务委员会的决议、决定以及省级人民政府和较大市的人民政府制定的规章列为规范性文件。

就差异而言,主要表现为以下几个方面:

1. 对规范性文件的界定

各地方性法规主要从制定主体、内容、法律效力和公布方式等角度阐释规范性文件的内涵,而差异也存身其间。

(1)规定性文件的制定主体

《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》和《西藏自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》都未提及制定主体,《河南省实施〈监督法〉办法》将制定主体表述为“国家机关”;《湖北省实施〈监督法〉办法》则将制定主体确定为“人民代表大会及其常务委员会作出或者人民政府作出”;而《黑龙江省实施〈监督法〉办法》则强调规范性文件的制定主体是地方政府规章的制定主体和“市、县级人民代表大会及其常务委员会,县级以上各级人民政府,人民法院,人民检察院,乡级人民代表大会”。

(2)规范性文件的内容

《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》未作明示,《河南省实施〈监督法〉办法》要求规范性文件必须“设定公民、法人和其他组织权利义务关系”;而其他大部分地方性法规,如《西藏自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》《湖北省实施〈监督法〉办法》《黑龙江省实施〈监督法〉办法》等,仅要求规范性文件“涉及”公民、法人和其他组织权利义务关系。

(3) 规范性文件的法律效力

《河南省实施〈监督法〉办法》《广西壮族自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》强调规范性文件具有“普遍约束力”(对象效力),并且“能够反复适用”(时间效力);大部分地方性法规仅强调规范性文件应具有“普遍约束力”。同时,《青海省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》《山西省实施〈监督法〉办法》《湖北省实施〈监督法〉办法》《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》等地方性法规还强调规范性文件的地域效力是“本行政区域”内。

(4) 规范性文件的公布方式

在界定规范性文件时,《西藏自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》要求规范性文件必须“公开公布”。

2. 对规范性文件的列举

各地方性法规在列举规范性文件的具体表现形式时,除前述达成高度一致的两种形式外,更多的是差异。这种差异具体表现为:

(1) 是否包括对地方立法所作的解释

在《湖北省实施〈监督法〉办法》中,规范性文件包括“有解释权的机关对地方性法规、自治条例、单行条例和规章所作的解释”。《辽宁省实施〈监督法〉办法》对解释主体的规定比较明确,即规定“省和较大的市的人民政府、自治县人民政府依法对地方性法规、自治条例、单行条例在具体应用中的解释”属于应予备案审查的规范性文件。《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》对解释主体和解释对象的规定都非常狭窄,仅将“较大的市的人民代表大会常务委员会对该市地方性法规的解释”列入规范性文件之列。相比较而言,大部分地方性法规未明确规定是否将针对地方立法的解释纳入备案审查的范围。

(2) 是否包括地方人民法院、人民检察院制定的规范性文件

大部分地方性法规未将地方人民法院、人民检察院制定的规范性文件列入应予备案审查的规范性文件。即使将地方人民法院、人民检察院制定的规范性文件列入应予备案审查的规范性文件,地方性法规的规定也存在范围上的差异:《河南省实施〈监督法〉办法》将“各级人民法院、人民检察院制定的规范性文件”都列入应予备案审查之列;《新疆维吾尔自治区实施〈监督法〉办法》则限于“自治区高级人民法院、人民检察院制定的执行具体应用法律解释的规范性文件和人民法院、人民检察院制定的规范审判、检察工作的文件”;《安徽省各级人民代表大会常务委员会实行规范性文件备案审查的规定》要求是“人民法院、人民检察院制定的执行最高人民法院、最高人民检察院司法解释的规范性文件”;而《天津市人民代表大会常务委员会和区县人民代表大会常务委员会审查监督规范性文件办法》只要求“市高级人民法院、市人民检察院为执行法律、法规和司法解释而制定的具有普遍约束力的文件”报送备案审查。

(3) 是否包括乡、民族乡、镇人民政府制定的规范性文件

《四川省〈监督法〉实施办法》《湖北省实施〈监督法〉办法》和《陕西省实施〈监督法〉办法》规定“地方各级人民政府”或“各级人民政府”或“人民政府”制定的规范性文件应予备案审查,而《山西省实施〈监督法〉办法》《西藏自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》和《新疆维吾尔自治区实施〈监督法〉办法》等地方性法规则规定“县级以上人民政府”制定的规范性文件应予备案审查。换句话说,各地方性法规对乡、民族乡、镇人民政府制定的规范性文件应否备案审查有不同要求。

(4) 是否包括人民政府工作部门制定的规范性文件

《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》将“经县级以上地方人民政府批准以政府组成部门、办事机构、直属机构名义发布的文件”纳入规范性文件的范围,《湖南省县级以上人民代表大会常务委员会监督条例》将省人民政府所属部门、长沙市人民政府所属部门“根据地方性法规、自治条例和单行条例的授权,就地方性法规、自治条例和单行条例适用中的具体问题所作的规定”纳入规范性文件的范围。

(5) 其他

在《湖南省縣级以上人民代表大会常务委员会监督条例》中,规范性文件包括“县级以上人民政府办公厅(室)向社会公开发布的涉及公民、法人和其他组织权利义务、具有普遍约束力的文件”。

《贵州省各级人民代表大会常务委员会监督条例》在界定规范性文件的概念之后,明确规定“规范本机关、本系统内部工作制度、管理制度的文件,人事任免决定以及向上级行政机关的请示和报告等,不适用本条例”。

《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》《青海省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》和《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》等地方性法规以“其他应当报送备案的规范性文件”或“其他规范性文件”等开放性表述方式结束对规范性文件的列举,而大部分地方性法规都采用了穷尽式列举方式。

此外,在实践中,对党政联合署名发布的规范性文件应否纳入县级以上人大常委会备案审查的范围,各地也颇有争议。

总之,规范性文件备案审查的范围是各省级人大常委会在制定地方性法规时的关注重点,也是最令县级以上人大常委会头痛之处。而且,各地方性法规的不同规定也令社会公众产生疑惑:监督法第五章“规范性文件的备案审查”中的“规范性文件”究竟指的是什么?

二、规范性文件备案审查的范围:对监督法的解读

探究规范性文件备案审查的范围,必须回归监督法的具体规定。

监督法第五章题名为“规范性文件的备案审查”,共计6个条文。其中,与规范性文件备案审查的范围直接相关的是第二十八至二十九条,即“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销,依照立法法的有关规定办理”,而“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序,由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定,作出具体规定”。同时,监督法第三十一条规定:“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。”

在法律解释的若干方法中,文义解释是首先应予考虑的[5]。通过运用文义解释方法,可以发现,监督法第二十八至二十九条和第三十一条传递出以下信息:

首先,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都属于规范性文件,但其备案、审查和撤销由立法法予以规定。通读立法法可知,立法法已对前述规范性文件报送备案的时间、审查标准、被动审查程序、撤销主体等作出明确规定。换言之,省级人大常委会虽然对较大市的地方性法规和地方政府规章拥有备案审查权,但无权、也无须对备案审查机制作出初次规定,而只能是基于实施立法法的需要来作出更为细致的规定。

其次,县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令拥有备案审查权,但其备案审查程序由省级人大常委会予以规定。这包含两层意思:(1)明确规定了由县级以上地方各级人大常委会进行备案审查的规范性文件的范围,即下一级人民代表大会及其常委会作出的决议、命令以及本级人民政府作出的决定、命令。从我国权力机关和行政机关的设置来看,此处的规范性文件包括:省级以下(不含省级)地方各级人民代表大会制定的决议、命令;县级以上(含县级)地方各级(不含省级)人大常委会制定的决议、命令;县级以上(含县级)地方各级人民政府发布的决定、命令。显然,乡、民族乡、镇人民政府和县级以上地方人民政府工作部门发布的决定、命令,都不需要接受县级人大常委会的备案审查。(2)监督法授权省级人大常委会制定县级以上人大常委会对规范性文件进行备案审查的程序[6]。可见,省级人大常委会获得的授权非常小,仅限于制定备案审查的“程序”,而不包括列入备案审查的规范性文件的范围。

最后,最高人民法院、最高人民检察院作出的规范性文件并非都需要报送备案审查,而仅限于审判、检察工作中具体应用法律的解释。

综上,监督法对应予备案审查的“规范性文件”的规定总体上是比较清晰的,即包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章等法律性规范文件以及上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释[7]。如果说有争议,那么争议的只是如何界定监督法第二十九条中“下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令”中的“决议、决定”、“决定、命令”。笔者认为,此时应以目的解释方法取代文义解释方法,将“决议、决定”、“决定、命令”视作对“规范性文件”的一种非穷尽式列举。这是因为,备案审查制度的立法目的是为了确保国家法制的统一,而非仅限于审查某几类公文,因此不宜以公文类别的名义限定规范性文件的范围。况且,我国规范性文件的名称非常繁杂,仅行政规范性文件的名称就有命令(或令)、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等13种之多。如果对“决议、决定”、“决定、命令”进行严格的文义解释,必然为某些规范性文件规避备案审查提供了便利[8]。

对于如上理解,有两点需要说明:

第一,备案审查作为制度化的法律监督方式,必须以备案审查主体对备案审查对象拥有处置权为前提

监督法第一条明确其立法目的是“保障全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会依法行使监督职权,发展社会主义民主,推进依法治国”,立法依据是宪法。因此,对规范性文件进行备案审查是各级人大常委会来自宪法授予的一项“监督职权”。

无疑,这里的“监督”是法律监督,而非社会监督。法律监督与社会监督的重要区别在于,社会监督只能通过启动法律监督程序来实现监督目的,而法律监督则可以通过监督主体的处置权直接实现监督目的。换句话说,作为一种法律监督方式,对规范性文件进行备案审查仅仅是判断规范性文件是否违背上位法或与上位法相抵触的一种方式,而真正体现“监督”意蕴或者说威慑力的是备案审查主体能够对违背上位法或与上位法相抵触的规范性文件作出处置。质言之,法律上的监督权应该是一种否决权。

回归主题:县级以上地方人大常委会有权处置哪些规范性文件?宪法第一百零四条规定:县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;撤销下一级人民代表大会的不适当的决议”。同时,地方组织法第四十四条规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权:“撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议”,“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”。可见,县级以上地方人大常委会有权撤销本级人民政府的决定和命令、下一级人民代表大会和本级人大常委会的决议,而这恰恰与监督法第二十九条关于县级以上地方人大常委会规范性文件备案审查的范围的规定相一致。

补充说明的是,从宪法原理上讲,“人大常委会基于产生与被产生关系对政府的行使权力行为进行监督……这不仅是人大常委会……的职权之所在,更是其职责之所系。”[9]因此,县级以上地方人大常委会当然拥有“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”的权力。但是,对于县级以上地方各级人民政府工作部门发布的规范性文件,县级以上人大常委会并不拥有直接处置权,而只能通过其他方式进行监督[10]。毕竟,备案审查应当依法进行,况且县级以上人大常委会也不具备足够的审查能力[11]。

第二,县级以上地方人大常委会的职权是有限的,不能任意扩张

根据宪法第二条的规定,我国的一切权力属于人民,而人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。在人民代表大会制这一政权组织形式之下,人民代表大会是国家的权力机关。不过,值得注意的是,我国不仅实行人民代表大会制,还实行单一制的国家结构形式。而在单一制之下,“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”[12]。

仔细观察就会发现:宪法第六十二条在列举全国人民代表大会的职权时,最后一项是“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”,而宪法第六十七条中全国人大常委会的最后一项职权是“全国人民代表大会授予的其他职权”。这意味着,全国人大及其常委会的职权是开放性的。不过,宪法在规定地方人大及其常委会的职权时则采取了比较保守的态度:以多个条文或一个条文规定其职权,都没有为职权的扩展留有余地。同时,地方组织法第八至九条、第四十四条分别列举了地方各级人民代表大会和县级以上的地方各级人民代表大会常务委员的职权,也都采用了封闭式的规定方式。这说明,在单一制之下,地方权力机关并不能任意扩张自己的职权。

诚然,宪法和立法法都明确规定省级人大常委会有权制定地方性法规,但地方性法规的制定必须以“不同宪法、法律、行政法规相抵触”[13]为前提,并且只能就下列事项作出规定:

“(一)为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;(二) 属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外,其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后,地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效,制定机关应当及时予以修改或者废止。”[14]

显然,规范性文件的备案审查旨在达致国家法制的统一,而这决定了该事项绝不是地方性事务。事实上,省级人大常委会制定的地方性规范性文件备案审查的法规是为执行监督法的规定,根据本行政区域的实际情况作出的具体规定。作为监督法的实施办法,该类地方性法规当然不能与监督法相抵触,随意扩大县级以上地方人大常委会的备案审查权限。

三、 规范性文件备案审查的范围:地方性法规应向监督法回归

如前所述,地方性法规不得与法律相抵触。因此,省级人大常委会在制定有关规范性文件备案审查的地方性法规时,不能与监督法相抵触。因此,相关省级人大常委会应当向监督法回归,根据监督法来确定规范性文件备案审查的范围。

值得肯定的是,地方性法规在确立规范性文件备案审查的范围时,应采用概括性规定与列举性规定相结合的立法模式,因为这一立法模式在提高地方性法规的适应性的同时,也有利于提高其可操作性。在阐释规范性文件的内涵和表现形式时,则应关注以下事项:

1. 规范性文件的界定

笔者认为,在界定规范性文件的内涵时,应重点说明“规范性”的内涵。

首先,作为法律规范的“规范性”,它具有对行为的指引功能,并且是通过权利与义务的合理配置来实现对行为的指引。因此,在界定规范性文件时,应强调其在内容方面与权利义务的关系。不过,在行文上,“涉及公民、法人和其他组织的权利义务”较“设定公民、法人和其他组织的权利义务”更为妥当,因为自行政处罚法使用“设定”概念之后,“设定”具有了特定内涵,即权利义务的初次规定;而“涉及”则包括“设定”和“规定”两种情形。从接受备案审查的规范性文件的制定主体的权限来看,使用“涉及”更为妥切。

其次,“规范性”要求该法律文件具有普遍约束力。普遍约束力强调的是该法律文件对不同主体的同等约束,即该法律文件的适用对象具有开放性。换句话说,如果某法律文件适用于数量巨大但可数、可确定的社会主体,则不能说该法律文件具有普遍约束力。

最后,“规范性”要求法律文件能够反复适用。“反复适用”意味着同一法律文件在符合法定条件时,可以对同一公民、法人或其他组织多次适用。因此,如果说“普遍约束力”体现了规范性的对象效力,那么“能够反复适用”则体现了规范性的时间效力。

此外,“公开公布”是规范性文件生效的前提条件,而不能用来界定规范性文件的内涵。至于制定主体,同样与某法律文件是否具有“规范性”没有必然联系。当然,基于规范性文件备案审查制度是人大常委会行使监督职权的一种方式,而接受其监督的社会主体是特定的,因此在界定规范性文件的内涵时,限定其制定主体的范围有其积极价值。不过,从监督法的规定来看,规范性文件的制定主体具有多样性,若在概念界定时一一列出,恐怕有頭重脚轻之嫌。因此,以“特定国家机关”来指代规范性文件的制定主体较为妥当。

综上,笔者认为,应当接受人大常委会备案审查的规范性文件,意指特定国家机关依据法定职权和程序制定、发布的涉及公民、法人或其他组织权利义务关系的,具有普遍约束力,并且能够反复适用的法律文件。

2. 规范性文件的列举

鉴于监督法对省级人大常委会的有限授权,省级人大常委会在制定地方性法规时,可以在陈述完毕规范性文件的内涵之后,结合本行政区域的具体情况,仿照监督法第二十八条的规定,作出如下规定:“以下规范性文件的备案、审查和撤销,依照立法法的有关规定办理:(1)本省及较大的市的人民代表大会及其常委会制定的地方性法规;(2)自治州、自治县的人民代表大会及其常委会制定的自治条例、单行条例;(3)本省及较大的市的人民政府制定的地方政府规章。”

同时,在列举规范性文件的具体表现形式时,重点是说明其制定主体的多样性[15]。至于该法律文件是否命名为“决议”、“决定”、“命令”,则不在考虑之列[16]。因此,在行文形式上,直接表述为“×××(国家机关名称)制定的规范性文件”即可。

就规范性文件的具体列举来看,对于前述各地方性法规中表现出的差异,笔者尝试着说明如下:

(1) 对地方立法所作的解释

为实施地方性法规、地方政府规章以及民族自治地方的自治条例、单行条例,特定主体可以出台解释性规范。这些解释性规范往往以规范性文件为载体。此时,如果该规范性文件的制定主体是县级以上地方人民政府或地方各级人大及县级以上人大常委会,则应接受县级以上人大常委会的备案审查。

(2)乡、民族乡、镇人民政府制定的规范性文件

根据地方组织法第六十一条的规定,乡、民族乡、镇的人民政府有权“执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令,发布决定和命令”。由此可知,乡、民族乡、镇人民政府有权制定规范性文件。不过,根据地方组织法第九条的规定,有权“撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令”的是乡、民族乡、镇的人民代表大会。前文已述,监督法的立法目的是确保各级人大常委会行使监督职权,并且规范性文件备案审查的主体是县级以上人大常委会。因此,乡、民族乡、镇人民政府制定的规范性文件无法纳入监督法意义上备案审查的范围。

不过,如果有关规范性文件备案审查的地方性法规的立法依据除监督法之外,还包括地方组织法,或者该地方性法规不以“监督法实施办法(条例)”命名,那么,将乡、民族乡、镇人民政府制定的规范性文件纳入应予备案审查之列,是有充足理由的[17]。

(3)地方人民法院、人民检察院制定的规范性文件

宪法虽然规定最高人民法院和最高人民检察院对全国人大及其常委会负责,并报告工作,但是并没有明确要求最高人民法院和最高人民检察院将其作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释报全国人大常委会备案,更没有规定全国人大常委会有权撤销最高人民法院和最高人民检察院作出的法律解释。不过,如前所述,全国人大及其常委会是最高国家权力机关。即使宪法没有明确授权,全国人大常委会在其制定的监督法中要求最高人民法院和最高人民检察院将其制定的法律解释报送备案审查,也与宪法关于其职权的规定是相一致的[18]。

然而,与全国人大及其常委会不同,根据宪法和地方组织法的规定,省级人大常委会的职权是封闭性的,它制定的地方性法规不能与宪法和法律相抵触。现在,无论是宪法,还是地方组织法,抑或是立法法、监督法,都没有授权省级人大常委会可以制定地方性法规,对地方人民法院和人民检察院制定的规范性文件进行备案、审查和撤销。这样,省级人大常委会怎么能进行自我授权呢?当然,否认省级人大常委会的这项立法权限,并非否认县级以上人大常委会对人民法院、人民检察院拥有监督权[19]。

(4) 县级以上地方人民政府工作部门制定的规范性文件

宪法和地方组织法使用了“人民政府”、“行政机关”和人民政府的“工作部门”等不同术语。从法律文本的内在统一性以及国家法律体系的统一性角度看,这些术语指向的对象不可能是相同的。因此,将监督法中的“本级人民政府”扩展至“县级以上人民政府的工作部门”是不妥当的。而且,地方各级人民政府和县级以上人民政府的工作部门都能够以自己的名义独立行使职权和独立承担法律责任,即“县级以上人民政府的工作部门是代表人民政府在行使职权”这一结论并不必然成立。

不过,值得注意的是,《国家行政机关公文处理办法》(国发〔2000〕23号)第十七条规定:“属于部门职权范围内的事务,应当由部门自行行文或联合行文……须经政府审批的事项,经政府同意也可以由部门行文,文中应当注明经政府同意。”这类经人民政府同意、由人民政府工作部门发布的规范性文件体现了政府的意志,可以考虑纳入规范性文件备案审查之列[20] 。

(5)其他

第一,《国家行政机关公文处理办法》(国发〔2000〕23号)第七条和第十五条规定:“各级行政机关的办公厅(室)是公文处理的管理机构,主管本机关的公文处理工作并指导下级机关的公文处理工作”,“部门内设机构除办公厅(室)外不得对外正式行文”。也就是说,政府办公厅(室)可以代表政府对外正式行文。因此,县级以上人民政府办公厅(室)制定的规范性文件应纳入备案审查的范围。

第二,《贵州省各级人民代表大会常务委员会监督条例》对备案审查范围的否定性列举值得商榷。理由在于:监督法建立备案审查制度的目的是维护法制统一。这里的“法制统一”,不仅包括处理国家与公民、法人、其他组织之间关系的法制的统一,也包括处理国家机关之间以及国家机关与其工作人员之间关系的法制的统一。因此,“规范性文件”概念重视的是法律文件的规范性,而非其调整对象的外部性。也正因为如此,人大及其常委会、县级以上人民政府制定的某些“规范本机关、本系统内部工作制度、管理制度的文件”,同样应接受备案审查。至于“人事任免决定以及向上级行政机关的请示和报告”,它们根本不具有规范性,当然不需要报送备案审查[21]。

第三,根据前述分析,应予备案审查的规范性文件的内涵和外延都是很清晰的,因此,《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》和《青海省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》等地方性法规以“其他应当报送备案的规范性文件”或“其他规范性文件”等开放性表述方式结束对规范性文件的列举,似有不当。

第四,根据《国家行政机关公文处理办法》(国发〔2000〕23号)第十六条的规定,同级政府、上级政府部门与下一级政府、政府与同级党委和军队机关可以联合行文。对于这类联合行文的行政规范性文件,只要行文主体之一是县级以上地方人民政府,就应接受县级以上人大常委会的备案审查。不过,在具体处理方式上,可以区别对待,“如党政机关联合发布的规范性文件存在监督法规定的不适当情形,人大常委会可不直接撤销,而是建议政府与党委研究后纠正[22]。”

注释:

[1][2]监督法第二十九、四十七条。

[3]从系统论角度看,规范性文件备案审查制度由备案审查主体、备案审查范围、备案审查标准、备案审查程序、备案审查处理方案等要素构成。其中,监督法已明确规定备案审查主体是县级以上人大常委会。在此情形下,规范性文件备案审查的范围明确了县级以上人大常委会与有关行政机关在备案审查方面的职责分工。

[4]网络检索发现,截至2010年8月4日,全国已经有山西、四川、河南、西藏、宁夏、重庆、湖北、新疆、甘肃、天津、广西、青海、江西、湖南、贵州、浙江、江苏、福建、吉林、辽宁、广东、陕西、安徽、黑龙江、内蒙古等25家省级人大常委会出台了有关规范性文件备案审查制度的地方性法规——有的以监督法实施办法的组成部分的形式出现,有的以独立的专门性地方性法规的形式出现。

[5]关于文义解释的优势,意大利法学家贝卡利亚有精辟论述:“严格遵守刑法文字所遇到的麻烦,不能与解释法律所造成的混乱相提并论。这种暂时的麻烦促使立法者对引起疑惑的词句作必要的修改,力求准确,并且阻止人们进行致命的自由解释,而这正是擅断和徇私的源泉。”【意大利】贝卡利亚著:《犯罪与刑罚》,黄风译,中国大百科全书出版社1993年版,第12页。

[6]有学者认为,监督法授权省级人大常委会制定规范性文件的备案审查程序并不妥,因为这可能“使得本要统一法律执行的监督法反而变成导致法律实施不统一的渊薮。按照立法原理,一般来说,对于涉及公民權利、义务的事项,在强调地方主动性、积极性的前提下,可以允许各地方作出较为灵活的规定;但涉及国家机关活动程序的准则,就应当严加统一,避免出现法不一致的情形”。参见胡玉鸿:《〈监督法〉对规范性文件备案审查机制的完善与不足》,载《学习论坛》2007年第1期。

[7]杨景宇主编:《监督法辅导讲座》,中国民主法制出版社2006年版,第132页。

[8]也正因为如此,有学者提出,如果要贯彻好监督法,首先要对人大及其常委会、人民政府的公文名称进行规范化。胡玉鸿:《〈监督法〉对规范性文件备案审查机制的完善与不足》,载《学习论坛》,2007年第1期。

[9]刘一纯:《改进地方政府规范性文件备案审查制度的思考》,载《江汉论坛》2009年第5期。

[10]根据宪法第八十九条和第一百零八条的规定,国务院有权“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”,“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”,县级以上的地方各级人民政府“有权改变或者撤销所属各工作部门”不适当的决定。也就是说,宪法已经对人民政府工作部门发布的规范性文件的法律监督问题作出了制度安排。

[11]参见潘金顺、杨献莉:《地方各级人大常委会规范性文件备案审查管窥》,载《人民政坛》2007年第11期。

[12]宪法第三条第四款。

[13][14]立法法第六十三、六十四条。

[15]再次重申的是,省级人大常委会应当根据监督法的明确规定来确定应接受备案审查监督的规范性文件的制定主体,而非所有“人大及其常委会的监督对象”。因为,人大及其常委会的监督方式具有多样性,对不同监督对象,应采用不同的监督方式。罗建明就主张根据“大及其常委会的监督对象”来确定规范性文件的制定主体。对此,笔者认为值得商榷。参见罗建明:《规范性文件备案审查的范围和标

准》,载《人大研究》2007年第9期。

[16]监督法第二十九条中的“‘决议、决定和‘决定、命令,是依据宪法、地方组织法、监督法的规定表述的,是有关规范性文件的统称,其表现形式可以多种多样,如:规定、规则、决议、决定、命令、通知、通告、布告、意见、办法、纪要等。不论其表现形式如何,不论是什么名称,只要是涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力的文件,都应当按规定报送备案。”徐平:《浅谈规范性文件备案审查监督的几个问题》,载《人大研究》2008年第8期。

[17]补充说明的是,目前,可通过行政机关的规范性文件备案审查制度和行政复议中的附带审查制度对乡、民族乡、镇人民政府制定的规范性文件进行监督。

[18]值得注意的是,根据宪法第六十七条和立法法第四十二条的规定,法律的解释权属于全国人大常委会,而最高人民法院和最高人民检察院已经不再拥有司法解释权。“但实际情况是,在立法法出台之后,司法解释仍然层出不穷,并有愈演愈烈的趋势,因而导致人们对立法法权威性的怀疑。现在,通过监督法正式将司法解释纳入‘规范性文件的范围,可以打消人们对司法解释正当性的疑虑。这一规定可以理解为国家权力机关在对法律解释权限的分配上进行了必要的调整。”刘登桥:《浅谈〈监督法〉与规范性文件备案审查制度的完善》,载《安徽科技学院学报》2007年第5期。

[19]地方组织法第四十四条明确规定:县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会“监督本级……人民法院和人民检察院的工作”。这种监督可以体现为执法检查、工作监督或专项监督。

[20]责任自负是法治的基本原则之一,而“谁批准谁负责”是责任自负的必然要求。这一法治原则也体现在《〈行政复议法〉实施条例》之中。该条例第十三条规定:“下级行政机关依照法律、法规、规章规定,经上级行政机关批准作出具体行政行为的,批准机关为被申请人。”

[21]有学者认为,人事任免决定虽具有“普遍约束力”,但因“不涉及权利和义务关系”,因而不需要接受备案审查。笔者赞同其结论,却不认同其理由。人事任免决定的调整对象是封闭的、特定的,因此并不具有普遍约束力。相反,它直接引起被任免人与国家之间职务法律关系的變更,是“涉及权利和义务关系”的法律文件。参见闫成海、王全文、宋永魁:《对规范性文件备案审查的思考》,载《人大建设》2009年第8期。

[22]陈述晓:《对地方人大备案审查工作中规范性文件范围的若干思考——析〈监督法〉第五章相关规定》,载《法治论坛》2009年第2期。

(作者系浙江财经学院法学院副教授)

制约地方人大常委会监督实效的因素较多,除了构建和谐的政党与人大关系、完善民主法治条件下的权力运作机制外,内部化因素仍然是一个不容忽视的问题,而这种内部化因素恰恰是人大常委会监督实效形成的不可或缺的保障性因素。