我国小城镇社区弱势群体救助与服务机制研究

张燕　陈石清

[摘 要] 当前随着我国经济的迅速发展，人口流动大，结构组织相对复杂，小城镇社区的数量不断上升和规模不断扩大，形成区别于城市社区和农村社区的社区环境和服务内容。小城镇社区发展中不可或缺的一部分就包含对弱势群体的关注。社区弱势群体中急需救助和服务的类型有独居老者、重症疾病患者、失业下岗者、遗孤弃婴、身体缺陷残疾者、精神病患者等。从小城镇社区的弱势群体的角度，我国应参照发达国家和国内城市的社区服务工作，建立针对不同弱势群体的救助与服务机制，包括公共设施服务、老年服务、幼托服务、残疾人服务、扶贫服务、精神卫生服务、优抚服务等内容，通过多方位的投入，循序渐进，逐步形成雏形，为小城镇社区服务的建设与发展奠定基础。

[关键词] 小城镇社区；弱势群体；现状；服务机制

[中图分类号] F720 [文献标识码] A

Abstract： With rapid development of economy in China， big population flow and relatively complex structure， the number and scale of small towns' community which is different from environment and service content of urban and rural community is increasing. An integral part of community development is the attention to vulnerable groups. The urgent need assistance and service are the solitary elderly， patients with severe disease， unemployment of layoffs， disabled orphans， abandoned baby， physical invalid and mental illness. The government should set up assistance and service mechanism for different social vulnerable groups by means of the developed countries and domestic urban community service， including public facilities service， elderly service， childcare service， disabled service， poverty alleviation service， mental health service， special care service， lay a foundation for the construction and development of small towns' community service by means of the multi-azimuth investment step by step， and gradually form a prototype

Key words： small towns' community， vulnerable groups， the status quo， service mechanism

在社区发展的过程中，社区需求的规模和水平都在日益扩大和提升。小城镇社区服务是小城镇经济发展速度加快后，人们生产生活方式从农村向城市转化的需要，代表今后我国社区的发展方向。发达国家优化整合自然、人力资源，建成人文和自然资源有机结合的现代社区，以及我国大城市已经初步实现标准统一、初具规模、内容多样的较为科学的社区服务体系，为半城市半农村的小城镇社区服务提供参照，逐步推出专门为社区弱势群体的服务内容并不断改进完善。随着城市居民和农村居民生活水平的不断改善和提高，两者之间的差距逐渐缩小，现代社会将注意力放在年老者、孤儿、身体缺陷者、重症病者等社区弱势群体上的次数越来越频繁，除了组织志愿者等公益性活动为其提供服务外，积极提高社区救助与服务的水平才是社区发展的未来趋势。

一、广州市小城镇社区现状

（一）地理分布特征

广州的小城镇介于城市和农村之间，相比两者，小城镇社区融城乡为一体，具有城市和农村两种社区类型的特点，使小城镇社区的建设与城市、农村社区建设相异。其在地理位置上被农村包围，数量多、规模不大，发展很不平衡，因而广州小城镇社区的发展规模较小，集中程度较低，以非农业经济活动为主，具有多种社会功能。

（二）老龄化问题

目前，广州小城镇社区在老人救助方面存在诸多问题，如因行动不便，高龄空巢老人的日常生活难以自理，需要有人定期提供生活方面的服务，如清洁、买菜、做饭、洗衣等。但面对社区老人对家庭福利服务方面的需求，目前广州市政府和社区尚未解决。同时，空巢老人的精神心理方面也是社区服务的一个内容，但尚未引起足够的重视。

（三）家庭结构问题

随着广州小城镇社区家庭数量的不断增多，一些农村背景的家庭难以和社区里城市背景的家庭进行沟通互助，无法为社区里的小孩营造良好的人文环境。同时，由于城乡差异、贫富差距等原因，社区弱势群体家庭中的很多适龄孩子无法顺利入学。特别是一些来自贫困家庭的高考考生，即使考上大学，也无法支付高额的学费和生活费，让他们失去了接受高等教育的机会。

（四）医疗救助问题

广州市的医疗费用在全国平均水平线以上，对普通民众来说尚难以独立承担，遑论收入更为微薄的社区弱势群体，他们的医疗问题的解决甚至关系到其生命安全的保障。广州市现有的医疗救助制度仅仅能勉强应对普通民众的一般疾病治疗、住院手术需求，对于社区弱势群体，他们缺少基本的医疗救助常识，不能及时到医疗保障定点医院进行咨询。主要表现在两方面：一是医疗救助额资金在需求和供给上的矛盾；二是大病救助得到重视，但日常医疗保健常常被忽视，由此导致社区里的弱势群体的大病救助不仅病种偏少，而且无法解决日常医疗保健问题。endprint

（五）就业率问题

广州市小城镇社区中的无业人员在就业、再就业过程中中主要有三个问题：一是自身定位不准，就业观念存与社会需求不相符。部分社区弱势群体因自身条件的不足或外界的压力，使用不正当手段骗取他人信任或同情找到维持生计的工作的同时隐瞒其工作的事实，转而向政府部门申请救助金等。二是一些残疾人由于身体缺陷，无法通过正常渠道找到适合工作；三是农民进城务工，他们处于城市社会的底层，经济方面，他们被排斥在社会福利体制之外，选择职业时，农民工因户籍限制和地域保护政策，难以享受诸多优惠政策。

二、社区弱势群体

（一）社区弱势群体界定

英国在1601年颁布了《伊丽莎白济贫法》，这是弱势群体这一概念第一次正式出现在历史上。该法案明确了英国政府作为国家管理者，应当担负起公共救济事业的重任，并号召社会民众参与到救助弱势群体的活动中去。根据我国学者的一些研究，弱势群体主要包含因自身生理或心理上的缺陷或疾病，以及经济上的拮据难以维持正常生产活动的人群。他们在社会上的经济地位和政治地位普遍较低，难以单靠自身力量改善生活状况，对政府或其他社会民众的理解、救助、支持有强烈需求。

本文中的社区弱势群体是指，范围限定在城市与农村交界处的城镇地区的生活圈或社区，因为生理、心理或社会机制、政策的缺陷，导致其在身体、精神、生活方面的困难，并造成其数量极少或几乎没有收入来源而难以维持正常的生活的一类群体。根据结构可以将社区弱势群体分为一级社区弱势群体和二级社区弱势群体两大类；按照社区弱势群体的的形成原因，可以将其分为社区生理弱势群体、社区心理弱势群体以及社区制度弱势群体。

（二）社区弱势群体特征

分析小城镇社区弱势群体的现状，主要有四个方面的特征：

一是日常生活窘迫。大多数弱势群体没有足够的合法资金来源用以维持平时的必要开销，同时还面临高额的医疗费用。其中一部分人为支付这些费用债台高筑，暂时的改善带来的是长久的低水平生活，甚至会加快生活陷入困境的速度。二是社区地位低下。弱势群体在社区中一般都属于救济和援助对象，难免会被贴上特殊标签。三是自身能力较差。弱势群体的一大特征就是体能较弱，自保能力差；同时，部分人的生活技能难以适应社会的变化，面对机遇、资源时处于弱势。四是分布松散。社区弱势群体虽然普遍存在，但各个社区的分布情况并不相同，其融入社区的能力领差，因而常处于无组织的分散状态。五是心理问题严重。社区弱势群体因自身的不足以及周围缺乏家人和友邻的关心，在精神上和承受能力上都比较脆弱。他们普遍依靠自身的能力难以摆脱弱势地位，同时社区对其救助不及时，容易引发孤独、失望、悲观、受挫等负面情绪，不利于弱势群体自身和社区整体的健康发展。

（三）社区弱势群体成因

社区弱势群体的产生是外部因素与内部因素综合作用的产物。外部因素有诸如社会制度变迁、我国城乡差距大、人口多、失业率高等和会原因；内部因素则有身体疾病虚弱、肢体残缺、重病难医、精神状况异常等个人原因。一是社会转型与体制改革在原有的基础上增加了社会弱势群体的人数和种类，社区弱势群体也对应增长。二是社会保障不健全，社区弱势群体不能得到及时的救助。社会保障体系是社会稳定的基础，如果社区弱势群体因体制原因被排除在社会保障体系之外或没有真正得到社会的帮助，则其劣势处境将很难有效改善。三是社区弱势群体思想落后、认识偏差，不能及时适应社会的改革变化，或因健康原因使他们处于社区生活的底层。小城镇社区的文化价值体系既保有传统文化的特点，又受到现代城市文明的冲击，感性成分与理性成分并存，两者难以兼容，成为社区弱势群体精神生活的痛苦来源。

三、社区服务机制

（一）社区服务概念

20世纪50年代社区服务首先由英国政府提出，主要为老者、残疾者、精神病患者按照规范化的集中式照看形式提供各自对应的服务。这类服务的目的是有效利用当地人力、物力资源，为上述三类人群提供保障基本生活的带福利性质的服务。2000年，我国民政部在《关于在全国推进城市社区建设的意见》中，将社区服务划分为：一是社会救助和福利服务，主要为社区老者、年幼者、残疾者、贫困者提供相应服务；二是社会化服务，为改善社区整体的管理运作；三是再就业服务和社会保障社会化服务，专门针对下岗或待业人群。

本文中的小城镇社区服务则包含：一是家庭、朋友和社区邻里之间的互助服务；二是政府、企业组织、慈善机构、公益团体和志愿者等提供的外部援助；三是日常生活料理服务，例如给予老人、残疾人在身体行动上和日常生活帮助，如做饭、购物、家务、提供药物、注射和换药等；四是对孤寡老人、儿童、精神病人在情感或认知方面的服务，如心理咨询、辅导和治疗等。

（二）社区服务价值和目标

国外学者对于社区服务的价值和目标有不同的看法。汤玛士认为，社区工作的目标可以分为资源分配和市民发展两大类。其中资源分配是调动公民维护自身权利的积极性，另资源更加合理公正地分配；而市民发展则是加强作为个体的公民与公民之间的交流往来，创造积极的社区氛围与社区聚集力。邓肯将社区服务对的目标分为三个层次，首先是维持社区正常运作和资源分配的社区基本需求；其次是提高社区公民主动参与的社区相互协助；再次是分配社区决策权的社区管理。

小城镇社区服务的价值可以归为，一是为社区弱势群体解决各自特定的问题，达到社区居民生活的平均水平；二是帮助社区弱势群体提高生活自理能力；三是在社区内建立弱势群体之间的合作关系，发掘及培育其中的成员参与社区管理事务；四是通过社区外的组织或个人走进社区来帮助弱势群体，增强其解决问题的能力和技巧。

小城镇社区服务的目标包含四部分：其一，塑造弱势群体在社区中的归属感，通过社区活动参与、社区居民互助、社区管理等方式降低弱势群体在社区中的疏离感，为其营造团结向上的社区氛围。其二，改善社区与政府的关系。政府参与社区管理活动，与社区自身相辅相成。其三，帮助弱势群体地融入社区。社区服务应当协助弱势群体正常融入日常社区生活，让其建立各自的生活方式和社交关系。其四，帮助弱势群体表达他们的愿望，为其担当倡议者的角色。endprint

（三）社区服务原则

社区服务的开展需要遵循一定的原则。邓肯认为，社区工作的顺利进行应当需要五项原则来保障：一是社区工作的基础是社区全体公民的共同需求；二是社区活动以自助为主；三是政府、企业、组织应为社区提供必要的物质或技术上的协助；四是应制定针对不同社区需求的计划供社区公民选择；五是社区工作的出发点是社区公民的真实需求。

本文认为，小城镇社区的服务原则应涵盖：第一，社区服务需要针对不同公民提供相应的服务；第二，社区工作人员应全心全意为社区居民服务；第三，社区服务要以救助弱势群体为主要内容，；第四，社区服务机构应与居民达成相关服务协议；第五，社区服务应以社区居民和社区本身的实际需求为目标。

四、社区弱势群体救助与服务机制

（一）社区服务的供给模式

广州市小城镇社区基于自身特点，其社区服务供给模式应同时具备福利性和公益性。首先，政府作为社会资源调动的主力，应当提供社区基础设施建设、社区公益服务的人力、物力等作为个体的社区居民自身难以负担的内容。其次，社会公益组织、民间爱心团体应积极为小城镇社区提供援助，同时政府可以监督或引入中立机构评价这类组织、机构的援助效果，从而在合理范围内为其提供经济支持，减少其运作负担。再次，社区可以适当在一些服务内容上收取一定费用，并确保社区弱势群体足矣负担而不会增加其生活困难。总之，广州市小城镇社区提供的服务应当主要由地区政府统筹管理，严格按照社会福利政策的内容执行；并为民间组织、社会机构支援社区服务时提供物质支持。

（二）社区服务的主体

广州小城镇社区服务的主体应包含：其一，居委会。社区居委会即是社区服务的提供者也是社区服务的接受者，利于社区服务的顺利开展。社区居委会应当提供的服务项目主要有社区再就业服务、社区老年服务、社区青少年服务、社区卫生保健服务、社区调解服务。其二，政党组织。广州市小城镇社区的党支部根据各社区具体条件，组织党员积极参与社区服务的活动，例如参与改善社区公共环境的服务、参与提升社区安全性的活动、参与社区指导下岗人员再就业的服务、社区利民活动等等。其三，社团组织。小城镇社区的成员可以自发组建业余活动团队来丰富日常生活，提升社区精神文明程度。例如组建篮球队、羽毛球队、健美操队、广场舞队、民歌队、山歌队、咏春拳队、游泳队、慢跑队、围棋队等等。其四，志愿者。社区的志愿者成员由三部分组成，即自愿从事公益服务的社区居民，如退休居民、社区小学的师生；来自青年志愿者协会的大学生，以及附近部队官兵、地区环保局、地区法院、辖区医院等单位的工作人员等等。

（三）社区服务的运行方式

广州小城镇社区在救助社区弱势群体的实际操作中，应将政府引导与市场调节相结合，由政府、社区与社会组织、团体密切合作，将社区政府、非政府组织及社区居民联合起来，多形式、多层次地为社区弱势群体提供救助与服务，建立社区特有的弱势群体救助与服务体系。

一是构建小城镇社区多元保障制度。社区不仅要做好民政福利服务与卫生保障服务的衔接配合；还要发挥社区医院和养老机构的引导作用，促进社区敬老院与卫生服务中心里老年护理院的相互配合。二是建立社区创业扶持机制。小城镇社区提供的服务应在现行税收基础上实行减免措施；政府机构应为弱势群体办理工商业务提供绿色通道；社区提供的收费服务应提供专门发票，做到财政公开透明。三是针对不同弱势群体进行特殊救助。如各社区根据该区实际情况设立残疾人服务站；为脑瘫儿童康复培训、聋儿语训、听力检查等。四是对弱势群体提供精神关怀，充分利用社区内的文化资源，鼓励弱势群体走进社区图书馆、电子阅览室、活动室、爱心超市、文化广场等，保护好社区环境、维护社区互助关爱的气氛。

（四）社区服务的绩效评估

社区服务的绩效评估多数以公众满意度的角度进行分析。社区服务的公众满意度，即公众或市民对于社区提供的服务质量和绩效的总体判断。广州小城镇社区服务的绩效评估应当结合国内外经验，主要借鉴美国的社区服务态度表，从理论和实践结果等方面进行多角度考察，建立社区服务居民满意度指数模型，包括体现效率价值取向的指标、体现质量价值取向的指标、体现满意价值取向的指标，以及体现公平价值取向的指标，形成多元评价体系。北京、上海已经各自委托高校、专业机构对管辖区域的社区服务公众满意度进行专门性调查。

（五）社区服务的未来发展

当前，广州市城镇社区服务的发展应当结合专业化与社会化的优点。社区服务的专业化以政府的公共性福利制度为依据，为社区服务提供各类必要的人力、物力资源，是社区服务的存在依据与发展基础。而社区服务的社会化则是将社区服务从组织管理、服务主体、服务内容等方面都采取开放模式，以社区居民的实际需求为出发点。二者相结合则强调不仅要培养专业社会服务人才，重视社区现有服务人员技能的提升，政府、企事业单位、社会团体、组织、社区居民等各方力量也要相互合作，让具有专业理念、实行专业化操作的社区服务机构，将社区服务的公益、互助和救助弱势群体的理由社区传播到社会，充分利用社区资源、发挥社区优势，才是我国社区发展的未来之路。

五、总结

弱势群体与优势群体是相对存在的，他们都是社区建设发展的重要组成部分。广州市小城镇社区服务应当以人为本，营造出全社区都获利的良好社区环境。首先是决定居民的基本日常生活需求；其次是发动社区内和社区外的力量，以最有效的方式为社区弱势群体提供全面的个性化服务。小城镇社区的健康长远发展需要社区的每一个人参与其中，社区服务与居民需求息息相关。广州市在制定出适合于小城镇社区发展的社区服务机制的基础上，整合各项政治、经济、文化、人力等资源，构建出社区弱势群体救助与服务机制，并进行社区服务的绩效评估，实现及保持社会福利供给和社会福利需求之间的平衡，为我国今后社区服务的发展提供借鉴。

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[责任编辑：潘洪志]endprint