财政透明度与税收支出预算的构建

白彦锋

（中央财经大学 财税研究所副所长、财政管理系副主任、副教授、硕士生导师、博士，北京 100081）

财政透明度与税收支出预算的构建

白彦锋

（中央财经大学 财税研究所副所长、财政管理系副主任、副教授、硕士生导师、博士，北京 100081）

国家两部门公布的2008年度的税收统计数据的差异引发了人们的热烈关注。两数据统计口径的差异，折射出在我国构建税收支出预算的必要性和紧迫性，这将有助于未来我国提高财政和预算的透明度。

税收数据；税收支出预算；财政透明度；税式支出

一、税收统计数据“打架”

2008年，国家两部门发布的税收统计数据“打架”，引发了社会各界的广泛关注。特别是在“两会”期间，这种关注程度更是被在一定程度上进行了放大。国家统计局2009年2月26日发布的《2008年国民经济和社会发展统计公报》显示，2008年税收统计数据为57862亿元，而财政部公布的2008年的税收收入预算执行数为54219.62亿元，二者之间的差距超过了3600亿元。

财政部有关负责人解释说，这两个统计数据之所以存在差异，主要还是统计口径不同。国家统计局发布的数据为国家税务总局统计的税收收入快报数，其中包括：各级国税和地税部门征收的国内税收入，以及海关代征的进出口货物增值税和消费税，并扣除了税务部门办理的企业所得税和增值税等退税。

与之相比，财政部门统计的税收收入数据口径要更大一些，其中包括税务部门征收的各项税收，海关征收的进出口关税和船舶吨税，海关代征的进出口货物增值税和消费税，财政部门及地税部门征收的耕地占用税和契税，扣除了出口退增值税和消费税、财政部门办理的企业所得税和增值税等退税。

二者之间的差额主要是关税、耕地占用税、契税、船舶吨税①船舶吨税，是指对在我国港口行使的外国籍船舶、外商租用的中国籍船舶，按照船舶注册的净吨位征收的一种关税。征收船舶吨税一方面可以限制外国船舶随意进入我国港口、保护我国海洋运输业的发展；另一方面，也可以为我国的港口建设和维护、海上干线公用航标的建设和维护筹集一定数量的资金。和出口退税、财政部门办理的企业所得税和增值税退税。其中，统计局口径中不包括的关税、耕地占用税、契税、船舶吨税等收入为“增项”，会使财政部门的税收收入执行数变大；而出口退税、财政部门办理的企业所得税和增值税退税为“减项”，在财务上直接冲减收入。

“增项”中的四税多为小税种，税收收入数额有限；而2008年的出口退税数额高达5865.9亿元，“减项”大于“增项”，导致尽管财政部门的统计口径大，但数额反而较小。

二、构建税收支出预算，增加财政透明度

（一）预算稳定调节基金与财政赤字规模

上述统计口径的差异对财税专业人士而言不难理解，但是在一般民众看来，如堕五里雾中，理解起来确实很困难。无独有偶，今年的9500亿元的财政预算赤字创了历史记录，引发了各方面的广泛关注。但是，全国财政收入66230亿元直接减去全国财政支出76235亿元后的余额，却并非“9500亿元”。后来，财政部门的有关人士一解释，人们才清楚，财政收入方还要加上调入使用中央预算稳定调节基金（budget stabilization fund）的505亿元。2007年我国建立了中央预算稳定调节基金，专门用于今后弥补短收年份预算执行中的收支缺口，应对不时之需。2007年中央财政从2006年的超收收入中安排了500亿元，用于建立中央预算稳定调节基金，2007年预算执行后再次注入1032亿元，2008年用超收收入安排了192亿元的预算稳定调节基金。2008年和2009年在编制预算时，又分别从中央预算稳定调节基金中调出了500亿元和505亿元（具体情况参见表1）。中央预算稳定调节基金起到了一个“蓄水池”的作用，当财政超收较多时，可以放入“蓄水池”；当财政收支矛盾比较突出时，就从“蓄水池”当中放出一部分进行调节，有助于我国预算的平稳发展。

表1 我国中央预算稳定调节基金的收支情况

2009年我国预算支出压力陡然增加，505亿元预算稳定调节基金的调入使用，避免了我国财政赤字历史性的突破“万亿”大关的尴尬。

（二）提高财政透明度的途径

2008年“两会”期间，不断有代表提出要增加财政透明度，预算报告要能使广大代表和民众看懂、看明白。2008年5月1日，颁布实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》是新中国第一部针对政府信息公开的专门法规，其“以公开为原则，以不公开为例外”的基本原则，旨在让政府权力在“阳光下运行”。近年来，财政部门将推进预算信息公开透明作为推行政务公开的一项重要内容，取得了重要进展。2000～2007年的全国财政收支预算、决算数据均在《中国财政年鉴》中出现，2008年财政部首次在其网站上公布了2003～2007年的全国财政决算数据，但在时效上明显滞后。2009年财政部在第一时间将经过全国人大批准的中央预算在其网站上做了公布。

但是，财政预算报告具有较强的专业性，要“看懂、看明白”需要广泛的专业知识背景，殊为不易。国外议员通常都是拥有自己的相关财税方面的助理；另一方面，我国人大中的财经专业委员会也可以发挥“术业有专攻”的作用。

尽管如此，增加财政透明度仍是可以有所为的。关于财政透明度（fiscal transparency）的含义，目前比较权威的是国际货币基金组织财政事务部在《财政透明度手册》中给出的定义——向公众最大限度地公开政府职能、财政政策意向、公共部门账户和财政预测信息，并且这些信息是可靠的、详细的、及时的、容易理解且可以比较的，便于民众和市场准确估计政府活动的真实成本和收益。在这方面，2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》正式开始实施，我国的财政透明度不断增强。但是，诸如出口退税等“直接冲减收入”的内容具有较强的隐蔽性，应当通过编制“税收支出预算”的形式来进行揭示。

三、充分认识税式支出与一般公共支出的区别，增强构建税收支出预算的紧迫性

税式支出的概念产生于20世纪70年代。在此之前，税收优惠措施已经在各国得到广泛应用。1973年，美国财政部部长助理、哈佛大学教授萨里（Stanley S.Surrey）在其所著的《税收改革之途径》（Pathway to Tax Reform）一书中，第一次对税式支出做了理论上的探讨和阐述。税式支出（tax expenditure）是以特殊的法律条款规定的、给予特定类型的活动或纳税人以各种税收优惠待遇而形成的收入损失或放弃的收入。就具体形式而言，其中不仅包括出口退税，还包括税收豁免、税收抵免、纳税扣除、延期纳税、盈亏相抵、优惠税率、加速折旧等多种形式。因此，税式支出实质上是政府的一种间接性支出，属于转移性支出的范畴。

（一）税式支出与一般公共支出的相同点

税式支出和直接的公共支出都是公共支出的具体形式，二者之间的相同点体现在：

1.资金的性质相同

直接支出和税式支出将政府财政资金安排出去之后，既不要求受益者偿还，也不要求受益者像银行贷款那样支付利息，都是对政府财政资金的一种无偿使用。

2.目的相同

无论直接支出、还是税式支出，其最终目的都是为了履行国家职能、满足社会公共需要，实现政府的社会和经济发展目标。

3.实施效果相同

直接支出和税式支出都是对政府资金的使用，实施的结果都是使受益人的财力增加，而国家财力直接减少。

4.结果相同

对于财政收支平衡来说，在其他条件不变的前提下，直接支出以“增支”的方式、税式支出以“减收”的方式影响财政平衡，但二者的指向都是使财政向着失衡的方向发展。

（二）税式支出与一般公共支出的差异性

当然，作为公共支出的不同形式，税式支出和直接公共支出之间更多的还是表现出差异性，这种差异性是政府在税式支出和直接支出之间进行选择时的重要基础和理论依据。与直接支出相比，税式支出具有以下几个特点：

1.税式支出在调节经济的效果上更具有时效性

税式支出一经实施，即在纳税人履行纳税义务时直接从应纳税款中自动兑现，兑现的税款又直接参与企业的资金周转，省略了纳税人直接支付税款和政府再按预算审核拨付资金这一程序，缩短了资金在政府手中滞留的时间，减少了调节经济的时滞。而且，如果安排得当，这种程序上的简化还有利于节约行政管理费用。

2.税式支出具有间接性

税式支出是通过税收制度规定和税制实施过程中实现的一种税前支出或“坐支”，在政府收入实现之前就已经发生了，不具有直接支出那样的先收再支和按照预算由国库账户进行划拨的支出控制程序。税式支出的这种间接性，使得它在没有编制税式支出预算之前，无需经过立法机关的同意，而是利用税收制度的这种特殊条款达到了税收与支出之间“直通车”的目的。

3.税式支出具有隐蔽性

如果说直接预算支出中的财政补贴是“明给”的话，税式支出则属于一定意义上的“暗予”。因此，税式支出又表现出很强的隐蔽性，很容易为政府所偏爱，从而导致税式支出过多、过滥，与公共预算难以进行必要的协调，因此被喻为政府的“隐蔽性预算”或“看不见的预算”。这实际上也是传统的税收优惠以及税收优惠管理模式的主要弊端，同时也是需要对其进行改革的主要原因。正因为如此，才有必要将其纳入公共支出预算加以公开化和透明化。

（三）税式支出的预算控制

据统计，2002年我国税式支出总额达到2159.52亿元，占当年全部税收收入的12.7%。1998～2002年间，税式支出年均增长29.6%，超过税收收入增速12.7个百分点。表2中为2006财政年度美国联邦所得税中估测出来的10项最大的税式支出项目。

强调“税式支出”的概念，一方面是要强调在鼓励效果上各项税收减免措施与直接的公共支出相类似，通过对税式支出分析与评估有利于考察税式支出与直接支出之间转换的可能性，及时采取措施，以避免税基遭到侵蚀和税制的复杂化，从而实现税收效率与公平的统一，进而优化我国税制结构。

表2 2006财政年度美国联邦所得税中估测出的10项最大的税式支出 单位：百万美元

另一方面，则是强调各项税收减免措施和其他公共支出一样，需要必须经过国家预算的控制程序方可实施，即要通过建立税式支出预算实现对税式支出的有效控制。建立税式支出预算，既有利于税收优惠政策的公开、透明，便于投资者了解政府鼓励的行业而做出相应的投资决策，也将税式支出报告作为政府预算的一部分，向公众提供一个及时的、可靠的、全面的、有分析的政府预算，其中的信息和数据能覆盖整个财政行为范畴，提高财政资金分配的透明度。

[1]国家统计局.2008年国民经济和社会发展统计公报[Z].

[2]张晋武.中国税式支出制度构建研究[D].成都：西南财经大学，2007.

[3]张培.中国税式支出预算管理研究[D].广州：暨南大学，2007.

[4][美]约翰·L·米克塞尔.公共财政管理：分析与应用（第六版）[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

[5]Executive Office of the President,Office of Management and Budget,Analytical Perspective,Budget of the United States Government,Fiscal 2006[M].Washington D.C.:U.S.GPO,2005.

Fiscal Transparency and Tax Expenditure Budget

BAI Yan-feng

Recently,the difference between the tax revenue of 2008 released by two departments has attracted great attention.The main reason for the difference is the huge tax expenditure in China.It is urgent to set up the tax expenditure budget in China to improve the fiscal transparency.

tax data;tax expenditure budget;fiscal transparency

F812.42

A

1673-8616（2010）01-0051-03

2010-01-08

[责任编校：李君安]