对建立生态补偿法律机制的再思考

摘要：生态补偿是指生态系统服务功能的受益者向生态系统服务功能的提供者支付费用的机制，其理论依据主要有自然资本论、外部性理论、公共物品理论等。生态补偿的主体是依法有进行生态补偿的权利能力或负有生态补偿职责的国家、国家机关、法入、其他社会组织以及自然人。生态补偿的客体包括自然资源、生态环境和主体所从事的各种保护生态环境、自然资源的行为。生态补偿方式主要有公共财政补偿方式和市场机制补偿方式。生态补偿标准主要涉及生态补偿客体的自然资本、生态服务功能价值以及环境治理或生态恢复成本。

关键词：生态补偿；自然资本；生态足迹；生态系统服务；生态认证

中图分类号：D922.601

文献标识码：A

文章编号：1671-0169(2010)05-0028-08

2010年4月26日，国家发改委牵头启动《生态补偿条例》的起草，这意味着我国生态补偿制度在经历了漫长的讨论与摸索之后进入到立法准备阶段。由于多年来的持续关注，笔者借此机会重新对这一课题的重大基本问题进行探讨，期待引起共鸣。

一、生态补偿概念的缘起、内涵和理论依据

1997年Robeft Costanza等人在《自然》(Nature)杂志上发表了《世界生态系统服务价值和自然资本》(The Value of the Worlds Ecosys-tern Services and Natural Capital)一文，首次系统地对全球生态系统服务与自然资本的价值进行研究，测算出全球生态系统服务功能每年的总价值为16～54万亿美元，平均为33万亿美元，是1997年全球GNP的l_8倍。2005年3月30日，联合国《千年生态系统评估报告》(MA，2005)正式发布，该报告对“生态系统服务功能”给予了极大的关注，提出生态系统服务功能是指人类从生态系统中所获得的效益，生态系统为人类提供各种效益，主要包括供给功能、调节功能、文化功能以及支持功能(如表1所示)。Costanza和联合国《千年生态系统评估报告》(MA，2005)的研究对生态补偿制度的研究起到了划时代的作用。这些研究成果表明生态系统可以对人类的福祉产生重要影响。《千年生态系统评估报告》认为生态系统和生物多样性具有内在价值，因此，人类在进行管理决策时，既要考虑人类自身的利益，也要考虑生态系统的内在价值。生态系统服务(Ecosystem Serv-ices)是指人类直接或间接从生态系统得到的利益，主要包括生态系统向经济社会系统输入有用的物质和能量、接受和转化来自经济社会系统的废弃物，以及直接向人类社会成员提供各种服务，如提供清洁空气、清洁水等自然资源以及旅游、休闲、娱乐、审美、科学研究，等等。十余年来，生态系统服务(Ecosystem Services)这一自然科学概念已在全球范围内引起各国学者的广泛关注。国际、国内围绕各种“生态系统服务”功能进行了多种形式的生态系统服务(以下简称“生态补偿”)功能的补偿政策与制度创新。

目前，學界对“生态补偿”一词尚未形成一致的见解。英语国家通常是用“生态系统服务付费”(PES，Payment for Ecosystem Services；PEB，Pay-ment for Ecosystem Benefit)这一术语，意即生态系统服务付费。中国国内的学者分别从法学、经济学、环境科学以及实务界的不同视角和层面来揭示生态补偿的内涵。王金南教授等人认为，在中国的生态环境保护管理中，生态补偿至少具有四个层面上的含义：一、对生态环境本身的补偿；二、生态环境补偿费的概念，将经济活动的外部成本内部化；三、对个人或区域保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿；四、对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入等。毛显强博士等认为：生态补偿是指通过对损害(或保护)环境资源的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或收益)，从而刺激损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护资源的目的。

生态补偿机制是自然资源有偿使用制度的重要内容之一。所谓自然资源有偿使用制度，是指自然资源使用人或生态受益人在合法利用自然资源过程中，对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的法律制度。这一概念包括两层含义：一是自然资源作为资源性资产，具有经济价值和生态价值，使用权人向其所有权人支付一定的费用，这是所有权人实现其经济利益的方式；二是对生态环境保护做出贡献并付出代价者理应得到相应的经济补偿，而生态受益人也不能免费使用改善了的生态环境，应当对其进行补偿，因为，生态功能是具有价值的。为了理解上的准确和叙述上的方便，笔者采用狭义的生态补偿概念，即：所谓生态补偿，是指生态系统服务功能的受益者向生态系统服务功能的提供者支付费用。这与目前国际上通用的生态补偿涵义是一致的，便于国际学术交流。

一般而论，生态补偿机制的理论依据主要有自然资本论、外部性理论、公共物品理论等。

自然资本论主张在传统的人造资本、金融资本、人力资本之外，还存在着第四种形式的资本，即自然资本，它是由自然资源、生命系统和生态构成的。世界银行界定的自然资本要素包括土地、水、森林、石油、煤、金属与非金属矿产等，但这些只是自然生态系统为人类提供服务的一部分。

外部性理论(Externality)是环境经济学的基础，也是生态系统服务功能补偿制度的理论支柱。外部性理论经过马歇尔(A·Marshall，1890)和福利经济学(The Economics of Welfare)的创始人庇古(A·C·Pigou，1920)等经济学家的发展，已经成为一个被广为接受的理论。外部性可分为正外部性(外部经济性)与负外部性(外部不经济性)两种。正外部性是指某一经济主体的生产或消费活动对其他经济主体产生正的效益而没有得到后者的补偿。如果说环境污染是一种负的外部性的话，那么生态补偿则属于正的外部性。各国的环境资源法律对解决经济主体的活动所产生的外部不经济性问题上，已有成熟的经验和较为完善的制度。在世界范围内，环境资源法上已经确立了污染者付费的原则(PPP，Polluters Pay Principle)，中国环境法上也确立了此项原则。这一原则主要目的在于将环境污染所产生的外部不经济性内部化。然而，在经济主体的行为所产生的正外部性方面，各国的理论与实践都大大滞后于前者。生态系统服务功能所产生的溢出效益同样需要运用外部性理论来提供政策和制度依据，既可以对生态系统服务功能的受益者征收税费的方式，也可以运用市场手段来调整生态系统服务的提供者与受益者之间的利益关系。

公共物品(Public Goods)理论是生态补偿机制的又一理论依据。公共物品是与私人物品相对的

术语，是指这样一类商品：“将该商品的效用扩展于他人的成本为零，因而也无法排除他人共享。”公共物品有两个基本特征：非竞争性(Non-rivalrousness)和非排他性(non-exclud-ability)。自然资源、环境及其所提供的生态系统服务功能具有公共物品(Public Goods)属性或准公共物品(Quasi-public Goods)属性，存在着供给不足、过度使用、拥挤和搭便车现象，不可避免地产生加勒特·哈丁所描述的“公有地的悲剧”(Tragedy of the Commons)，必须通过相应的制度安排，来调整生态系统服务功能的提供者与受益者之间的利益关系。

二、生态补偿的主体、客体和范围

(一)生态补偿的主体

生态补偿法律关系的主体是指依照法律的规定有进行生态补偿的权利能力或负有生态补偿职责的国家、国家机关、法人(Legal Person)、其他社会组织以及自然人。

1.国家和国家机关。一个主权国家是该国对外、对内一系列环境资源保护、生态补偿法律关系的主体。国家作为生态补偿法律关系主体的典型例子是《京都协议书》所规定的清洁发展机制(CDM，Clean Development Mechanism)项目下的造林与再造林。《京都协议书》允许发达国家通过其在发展中国家实施削减温室气体的项目或增加碳贮存指标(碳汇)，如造林或再造林，而获得温室气体减排指标，用于履行其在《京都协定书》上承诺的减排额。因此，发展中国家可以从造林与再造林项目中所获得的碳汇(森林的众多生态服务功能之一)出售给发达国家，获得经济补偿。

政府在生态补偿中作为最常见也是最主要的一类补偿主体，起着极其重要的作用。生态补偿往往延续时间长、耗资大，政府具有组织人力、资金和技术等优势，政府主要从提供公共产品和服务的角度出发实施补偿，实质是依靠国家掌握的强制力依法对生态环境和自然资源的利益收入进行再分配，间接出面干预市场经济活动的行为，重在维护社会公平，实现社会经济的可持续发展。政府作为一类补偿主体又可以按级别分为中央政府补偿主体和地方政府补偿主体，中央政府主要负责全国性的具有全局意义的补偿，如：全国性的重要生态功能区保护——三江源自然保护区，全国性的大型生态环境工程建设——退耕还林工程，大型生态环境修复工程——淮河流域的水污染治理。地方政府主要是对辖区范围内或由于中央政府和地方政府的分工而进行的有关相对较小的生态功能区的保护、生态环境修复和生态环境污染治理等补偿活动。

2.法人和其他社会组织。在生态补偿法律关系中，企业法人是常见的补偿主体之一。企业作为生态补偿的主体，是因为企业从事生产经营活动几乎都要涉及自然资源的利用和实施有害于生态环境的行为，它们是导致生态环境问题的主要责任者。由企业向自然资源的所有者或生态系统服务功能的提供者支付相应的费用，避免企业把本应由自己承担的污染成本转嫁给社会，从而实现企业外部不经济性的内部化。补偿费用为企业收入的一部分，最终纳入企业的生产成本核算，也是国家生态补偿基金的主要来源。

其他社会组织，主要指非营利性组织，是一些社会成员出于自身的政治目的、宗教信仰、个人伦理道德或对于环境资源保护等公益事业的关心而自发组织起来的社会团体，如各种非政府组织(NGOs)的环保团体。这些社会团体的经费来源主要是自筹和募捐所得，可以作为生态补偿法律关系的一般主体。在市场经济国家，非政府环保组织往往通过购买绿色电力或其他带有绿色标识的能源、产品，以对那些环境友好型的企业或行业给予生态补偿。

3.自然人。自然人包括我国公民、居住在我国的外国人和无国籍人。公民从事植树造林或退耕还林、退牧还草等改善生态环境，从而成为生态服务功能的提供者，国家或生态服务受益者应对其进行补偿。

(二)生态补偿的客体

生态补偿法律关系的客体是法律关系主体的权利和义务所指向的共同对象，又称权利客体和义务客体。张文显教授认为，法律关系客体具有以下共同的特征：一、它必须是对主体的“有用之物”，而且围绕着、针对着它可能发生利益冲突，因此需要对之做出利益界定，即其权利和义务的分界，明确其所属所归。二、它必须是人类能够控制或部分控制的“为我之物”。只有人类能够控制的东西才适宜由法律调整，才可以成为主体的权利和义务作用的对象。三、它必须是独立于主体(在认识上可以与主体分离)的“自在之物”。这一精辟的论述对生态补偿法律关系客体的界定具有重要的指导意义。生态补偿法律关系的客体是指生态补偿法律关系主体的权利和义务所指向的共同对象，即生态补偿权利客体和义务客体。生态补偿法律关系的客体可以划分为两类：一是物，主要有自然资源和生态环境。二是行为，即主体所从事的各种保护生态环境、自然资源的行为，如植树造林、自然保护区的养护与建设，等等。

(三)生态补偿的受偿主体

生态补偿的受偿主体(生态补偿的对象)是指因向社会提供生态系统服务或生态产品、从事生态环境建设或使用绿色环保技术，或者因其居所、财产位于重要生态功能区致使其生活工作条件或者财产利用、经济发展受到限制，依照法律规定或合同约定应当得到物质、技术、资金补偿或税收优惠的国家和国家机关、法人(Legal Person)和其他社会组织以及自然人。具体包括以下几类受偿主体：

1.生态环境建设者。依法从事生态环境建设的单位和个人应当得到相应的经济或实物补偿。例如，2002年12月16日，国务院正式批准西部地区11省(自治区和直辖市)实施退牧还草工程。从2003年开始，用5年时间在内蒙古自治区、甘肃省、宁夏回族自治区西部的荒漠草原、内蒙古东部的退化草原、新疆北部退化草原和青藏高原东部江河源草原，先期集中治理0.67亿公顷(10亿亩)，约占西部地区严重退化草原的40％，退牧还草将采用禁牧、休牧和划区轮牧三种方式进行。退牧还草期间，国家将对牧民给予粮食和饲料补助。

2.生态功能区内的地方政府和居民。生态功能区是对生态环境保护具有重要意义的地理单元。在该区域范围内，经济建设要让位于生态环境保护，生态环境保护的标准往往高于非生态功能区，或者国家和地方对生态功能区有特殊的环境保护要求，特别是对企业的经济活动设立了较多的限制，自然资源的开发受到限制或禁止。以三江源自然保护区为例，为保护“三江”河水免受污染、避免源头水土流失的发生和保护野生动植物，那里几乎停止了一切资源开发和利用活动。再如，长江上游的天然林停伐禁运后，四川省、云南省原来财政来源主要依靠森林工业的县市面临严重的财政困难。作为林区主要产业的森林加工业面临着生存危机，多数企业被强行要求“关”、“停”、“并”、“转”。地方政府财政收入大大减少，严重影响地方教育、醫

疗、交通和其他公益事业的发展，居民就业机会也受到显著影响，生活水平大幅度下降。因此，国家及省级政府应当对受影响区域的地方政府和居民提供相应的资金、实物、优惠政策、技术等补偿。

3.环保技术研发单位和个人。为提高生态环境和自然资源保护及利用水平而进行相关技术的开发、研究、教育、培训的单位和个人，也是生态系统服务功能的间接提供者，对上述行为也应当进行生态补偿。

4.采用新型环保技术的企业。国家和社会鼓励推广应用资源节约型、环境友好型的新技术、新材料、新方法，对那些积极主动采用无污染或低污染、节约自然资源和能源、提高资源利用效率和能源效率的企业应该给予补偿，如给予税收减免或政策优惠。

5.合同当事人。从国际、国内的生态补偿案例来看，生态补偿既有政府主导型的公共财政支付体系，也有运用市场手段，如私人交易、协调谈判、开放的市场贸易、生态标识等多种形式。

6.国家。国家既可能是生态补偿的给付主体，也可能是生态补偿的受偿主体或补偿对象。国家是全体国民的代表，我国大多数自然资源及生态环境均属于国家所有，以矿产资源为例，凡是开采矿产资源的企业，应当交纳矿产资源补偿费和采矿权使用费。对矿产资源收取矿产资源税费是国家作为矿产资源所有者实现其所有者权益的经济形式。国家通过征收各种自然资源税费来筹集资金，维持生态环境建设和保护活动，并向社会和全体公民提供足额的生态产品和服务。

(四)生态补偿的范围

生态补偿的范围是指在一定社会经济条件和社会公平观念下，对因生态环境和自然资源的保护、恢复、节约使用、有效利用以及相关的研究、教育、推广等所发生的，依照法律规定或合同约定应当给予补偿或奖励的行为或活动等的总称。生态补偿的范围主要包括以下内容：

1.生态环境的保护、建设、修复等各种行为的实际费用支出；

2.因保护生态环境而承受机会成本损失的居民收入和政府财政收入所减少的部分；

3.因他人合法使用生态环境资源致使权利人受到的相应损失；

4.根据生态补偿主体之间的合同约定所支付的补偿费用；

5.有关生态环境保护和自然资源利用的推广、教育、科研等投入；

6.因使用绿色节能产品、技术而应给予的扶持、鼓励、奖励；

7.其他费用。

三、生态补偿的方式

生态补偿的方式是指生态系统服务功能的价值得以实现的手段、方法和形式。生态补偿的方式因不同的分类标准而不同。根据生态补偿的支付主体来划分，主要有国家补偿、区域补偿和产业补偿。在中国政府主导的项目性的生态补偿工程中，采用的是国家补偿的方式。区域补偿目前在我国尚处于探索阶段，有一定的发展潜力，但困难在于需要区域之间的协商、谈判，交易成本较高。例如，黄土高原的生态环境改善的受益地区涉及到整个黄土高原及黄河中下游地区，包括甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、河北、山东等省份。不同地区的受益程度及经济社会发展水平也有区别，如何确定补偿份额的分摊标准是一个关键问题。类似这样受益人众多或受益人的范围和受益份额不易界定，又跨越省际、区际的补偿问题，协调、协商难度大，交易成本高，在具体操作和实施中面临着较多障碍。很多产业从改善的生态服务功能中受益，因此，在上游、下游产业之间也存在生态补偿的问题。例如，在退耕还林(草)后，生态环境的改善和产业结构的调整将使生态经济系统进入良性循环，斋牧业和特色农业将会带来可观的经济收益。所以，受益的产业应当从其收益中提取一定比例的资金对生态服务的提供者给予经济补偿。

(一)补偿的支付方式划分

它可以划分为以下四种方式：一是货币补偿，这是最常用的方式，对于受偿主体来说也是最便利的方式。常见的形式有：补偿金、税费减免或退税、开发押金、补贴、财政转移支付、贴息和加速折旧、复垦费等；二是实物补偿，给予受偿主体一定的物质产品、土地使用权，以改善其生活条件，增强生产能力；三是智力补偿，即向受偿主体提供智力服务，如生产技术咨询，增强受偿者的生产技能或提高其管理水平，为其培养输送各级各类人才等；四是政策性补偿，中央政府给予地方政府、上级政府给予下级政府或各级政府给予其管辖范围内的社会成员某些优惠政策，使受偿者在政策范围内享受优惠待遇；五是项目补偿，是指补偿者通过在受偿者所在地区从事一定工程项目的开发或建设等方式进行补偿，如生态移民、异地开发等。其中货币补偿具有最直接和效率高的优点；智力补偿和项目补偿则是“授人以渔”，最能解决受偿者的长远生计，其意义甚至超过补偿本身。

(二)按补偿基金来源划分

它主要分为公共财政补偿方式和市场机制补偿方式，后者又可分为自组织的私人交易、开放的市场交易、生态标识等形式。

1.自组织的私人交易。纽约市的清洁供水案例是这种方式的典范。美国纽约市900万市民90％的饮用水来源于上游卡茨基尔河(Catskills)和特拉华河流域。1989年美国国家环保局要求所有来自于地表水的城市供水必须建立水的过滤净化设施，除非企业已有水处理环节或自然条件能够提供安全饮用水。经过估算，建立新的过滤净化设施需要投资60～80亿美元，每年的运行费用也在3亿～5亿美元之问，成本很高。如果对上游卡茨基尔河(Catskills)和特拉华河流域在10年内投资10亿～15亿美元，用以改善流域内的土地利用方式和生产方式，水质就可以达到法规的要求。另外，这项费用的主要来源是对用水户征收9％的附加税，期限为5年。但如果建造一座新的水过滤厂，其税率可能需要提高2倍。纽约市最后决定购买上游卡茨基尔河(Catskills)和特拉華河流域的生态系统服务，资金来源分为三个部分：政府对用水户征收的附加税、纽约市公债以及信托基金。具体实施方式是纽约市为该流域内采取最好管理措施的奶牛场和林场经营者提供4 000万美元，从而使他们采用环境友好型的生产方式来改善水质。对纽约卡茨基尔河(Catskills)农民的调查显示：44.3％被调查的人声称流域生态服务补偿增加了他们的经济福利，几乎所有的被调查的农民都有农业之外的收入来源。流域生态服务补偿还提供了额外的经济福利，如基础设施的改进和市场帮助，这些有助于增加流域农场的财富和效益

2.开放的市场贸易。以哥斯达黎加的可认证可交易的“温室气体抵消单位”(CTO，CertifiedTradable Offset)交易为例，哥斯达黎加政府利用通过“温室气体抵消单位”的贸易从国际市场上寻求政府在生态环境保护方面的财政支持。森林的碳固定可以被商品化为可认证、可交易的“温室气体抵消单位”(CTO)，CTO代表了一定量的温室气体释放物，这些释放物用减少的或被吸收的碳当量来表示。CTO指标可以在国际市场上进行交易，

当一个外国投资者通过购买一定数额的CTO指标来支持通过造林或再造林的方式保护林业以减少温室气体排放时，相当于为当地政府的林业保护活动提供了与该交易数量等量的资金支持。1996年哥斯达黎加政府做成了第一笔CTO碳交易，以200万美元的价格卖给挪威20万个CTO单位(相当于抵消20万吨碳排放)。同时，哥斯达黎加政府还启动了“森林环境服务补偿”(FESP)项目，项目规定对植树造林支付补偿费，支付标准每年都进行调整，2002年的支付标准为5年每公顷支付530美元。支付资金来自于政府的“碳基金”

(CarbonFund)，以及政府从化石燃料中征收的销售税。

3.生态认证或生态标识(Eco-CertificationPrograms/Labelling Programs)。生态认证或生态标识是间接支付生态系统服务费用的价值实现方式。如果消费者在购买商品时以比普通产品略高一点的价格来购买经过独立的第三方根据一定标准认证的、以生态友好方式生产的产品的话，那么消费者实际上支付了生产者提供的生态系统服务。生态认证也是一种很好的教育工具，在欧美国家广泛使用。美国很多州和城市已经采纳了这样的生态标识，这种项目给出消费者做出明智选择至关重要的关于各种设备如冰箱、电炉、洗衣机、计算機以及其他设备的能源消耗和支出的信息，也被广泛应用在绿色电力和节能建筑物领域，如美国加利福尼亚州的绿色电价和绿色电力营销案例。欧盟于1992年出台了生态标识体系，因该标识图案像一朵绿色小花，获得生态标识的产品也被称为“贴花产品”。经过15年的发展，“贴花产品”在欧洲市场上享有盛誉。生态标识项目是一个自愿性的制度，欧盟通过各种途径积极向消费者推荐获得生态标识的产品和生产者，“贴花产品”可以很快在欧盟市场上赢得知名度以及消费者的信任和支持。根据欧盟2002年的调查结果，有75％的欧盟消费者愿意购买“贴花产品”。“贴花产品”可以塑造企业良好的社会形象、赢得社会公众的信赖、增加产品的附加值。获得生态认证的产品价格略高于其他产品的价格，但消费者仍倾向于购买绿色产品。

4.直接的公共财政支付。这种方式是政府对农村土地所有者或使用者以及其他的生态服务提供者直接支付生态补偿费用。这种方式在全球范围最为普遍。它包括土地保护、森林的水土保持、生物多样性、水资源等很多类型的补偿。典型的案例有墨西哥的森林生态补偿项目。

2002年，墨西哥政府创建了一个2000万美元的基金对因其土地所提供的森林生态服务的原住民和其他社区。在墨西哥，原住民和其他社区拥有了近80％的森林，面积总计4400万公顷。墨西哥国家林业委员会与土地所有者签订了一份合同，这份合同在5年内可以自动续签。合同约定：自合同签订之日起16个工作日内政府支付第一笔款项，其余款项根据卫星图片和随机的现场检查情况于年末支付。合同要求被补偿者禁止砍伐林木，并保护其林木不受外来的非法采伐，允许该项目对被补偿者的保护活动进行监督。合同约定如果被补偿者没有实施预期的土地管理和保护行为，买方(政府)可以拒绝付款，并终止合同。不仅如此，森林所有者以后将不得重新申请签订这一项目合同。补偿价格由政府根据土地所有者利用土地的机会成本损失来确定。如，玉米地的平均补偿标准为30～36美元/公顷/年，云杉林为36美元/公顷/年，温带林为30美元/公顷/年。

中国的退耕还林工程、天然林保护工程等是典型的直接的公共财政支付方式。在政府购买模式中，多数情况下国家采用了单一的支付标准来购买生态系统服务。根据徐晋涛(2004)等对农户土地退耕机会成本的估算，陕西省样本地块退耕前每亩净收益平均为43元，远远低于补贴标准160元。甘肃省样本退耕地块退耕前每亩净收益平均为142元，也低于国家补贴标准160元。四川省的样本退耕地块退耕前单位面积的净收益平均为191元，也低于230元的国家补贴标准。政府购买模式还存在信息不对称，官僚体制的低效率、寻租的可能性以及政府预算优先目标领域的转移等，如退耕还林工程虽然是一个国家投资的生态建设工程(政府投资购买生态环境服务)，但从一开始它就含有其他政策目标，如解决1995—1998年农业连年丰收带来的粮食库存压力、粮食价格走低引起的农民收入增长停滞问题、国有粮食企业改革效果甚微导致的巨额亏损挂账问题(陶然等，2004)。美国的土地休耕计划也存在类似的问题。该计划虽然制定了最高补偿标准(MARR)，但在实施过程中，政府工作人员难以对每宗休耕土地的机会成本进行估算，在大多数的购买合同中，政府均以最高支付标准进行补偿。其结果是，机会成本远低于最高补偿标准的农场主发了横财，而将机会成本高于最高补偿标准的适宜于休耕的农场土地排除在土地休耕计划之外。

尽管如此，政府的公共财政支付方式仍存在着不足之处，政府购买仍然是目前支付生态环境服务的主要方式，尤其是在市场机制不成熟的发展中国家，政府购买在实施生态补偿机制的初始阶段可以发挥十分重要的引导作用。

四、生态补偿的标准

生态补偿标准是指补偿时据以参照的条件，主要涉及生态补偿客体的自然资本、生态服务功能价值以及环境治理或生态恢复成本。生态补偿一般是经济性的补偿，常常以货币价值方式进行衡量。生态补偿标准是生态补偿的关键要素之一。由于不同的分类方法，生态补偿可以有多种分类。根据生态补偿标准的确定方式，可划分为以下两种方法：一是核算法，二是协商法。核算法是以生态环境治理成本(生态环境保护投入)和生态环境损失(生态服务功能价值)评估核算为基础，确定生态补偿标准的方法。协商法是指生态补偿法律关系中的利益相关者之间就生态补偿的范围和数额进行磋商、谈判从而确定其标准的方法。

对于生态保护补偿的标准核算，主要有两种方法：一是对生态服务功能进行价值评估，二是对生态服务功能提供者的机会成本损失进行核算。前者由于其测算数额巨大，难以直接作为生态补偿的依据；后一方法旨在把生态保护和建设的直接成本连同全部或部分机会成本补偿给生态服务功能的提供者，使其可以获得足够的动力参与生态保护，从而使其他社会成员可以继续享有生态系统提供的服务。后者在国内外运用较为普遍，具有可行性。

区域之问的生态补偿话题也是近年来引人关注的课题。如何确定区域之间的生态补偿标准是解决区域之间生态补偿的重点和难点。1992年加拿大生态经济学家William Rees等提出生态足迹(Ee-ological Footprint)的概念，1996年Wackernagel对其进一步加以完善，成为一种衡量人类对自然资源利用程度以及自然界为人类提供的生命支持服务功能的方法。其定义如下：任何已知人口(某个人、一个城市或国家)的生态足迹是生产这些人口

所消费的所有资源和吸纳这些人口所产生的所有废弃物所需要的生物生产面积。生态足迹方法自1992年提出以来在世界范围内引起了强烈反响，并很快在不同的地域空间尺度和不同社会领域进行了运用和实践。至目前已有近20个国家利用生态足迹计算各类承载力问题。WWF和RP两大国际非政府机构自2000年起每两年公布一次世界各国的生态足迹资料。这一方法在国内外已得到广泛应用，已有的研究成果主要是对全球、国家、区域和城市等范围的生态足迹进行测量和评价。生态足迹方法可以作为区域之间的生态补偿标准的依据。在国家层面上，以省(自治区、直辖市)为区域单位，测算出生态足迹，按照其赤字或盈余的面积多少来实施生态补偿。已有的研究成果显示，中国西部12省(自治区、直辖市)的生态足迹赤字达162.5×104平方公里，相当于新疆维吾尔自治区的面积。除云南、西藏2个省(自治区)的生态足迹为盈余外，其余10个省(自治区直辖市)的生态足迹均为赤字。该数据反映出西部地区的生产、生活强度超过了生态系统的承载能力，区域生态系统已处于人类的过度开发利用压力之下。除此之外，还可以运用生态指标的配额交易制度来进行区域之间的生态补偿。例如，可以对各省(自治区、直辖市)的环境污染总量、生态用地、生态公益林面积、生物多样性保护、自然保护区面积等生态指标进行信用额度配置，信用额度可以在区域之间进行交易，这样那些生态指标额度短缺的区域可以向指标富余的区域进行购买，从而实现区域之间的生态补偿。

此外，依据补偿标准是否法定，可分为法定补偿标准和协定补偿标准。法定补偿标准是法律明确规定不容许单方或双方随意调整的补偿标准。后者可由双方协商确定补偿金额或方式。依据补偿标准的性质，可分为恢复和保护价值型标准、出让型标准、激励(约束)型标准。恢复和保护价值型标准是补偿受偿者实际受到的损失或为保护生态环境而实际付出的代价，如复垦费、养护费、污染治理费，目的在于让受偿者恢复到先前的状态。出让型标准往往是指以生态产品在市场上的价格为交换对价，如土地出让金、矿山采矿权拍卖后的价金，主要是指自然资源产权的出让。激励(约束)型标准，一般是针对行为对生态环境是否友好为前提，结合一定经济发展水平和当时的生态环境状况而制定的促进生态环境保护为目的的补偿标准，如企业采用清洁生产技术的政策和税收优惠等。目前生态补偿标准一般以恢复和保护价值型为主，出让、激励(约束)型为辅，以补偿经济价值为主、生态价值为辅。当然，生态补偿标准也要考虑到区域流域标准、行业标准等多种因素。

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