碳捕获与封存技术应用中的国际法问题初探

秦天宝 成 邯

摘要：碳捕获与封存技术的应用一方面有利于人类减缓温室效应，另一方面也蕴含了巨大的技术风险和可能造成新的国际社会的不公平，因此它的应用不仅提出了国内法上新的课题，也成为国际法关注的焦点。与此相关的国际法问题主要集中在气候变化、海洋环境保护及废弃物跨境转移等领域。目前已有部分国际法文件对此作出了针对性的修改。研究现行国际法体系如何适用于CCS技术应用具有重要意义。

关键词：碳捕获与封存；国际法；气候变化；海洋环境；废物转移

中图分类号：D996.9

文献标识码：A

文章编号：1671-0169(2010)05-0036-05

一、问题的提出

在国际社会对减缓和适应全球气候变暖逐步达成共识的大背景下，减少以二氧化碳为主的温室气体的排放和发展低碳经济已成为各国社会经济发展的重要任务。目前减少温室气体排放的思路之一是继续使用现有的化石燃料，而将其产生的二氧化碳通过工程手段捕获并长期封存到地层深处适合的地质结构中，以避免其进入大气层而加剧温室效应。这种技术被称为碳捕获与封存技术(Car-bon Capture and Storage，以下简称cCs)，它主要包括四个部分：二氧化碳在排放源被收集起来，经过专门的管道或其他运输方式运到封存地，再被注入到密闭性较好的地质结构中并被封存起来，此后还需要对此地质结构做长期的监测以确认二氧化碳没有泄漏或侵入其他地质结构。

CCS技术的优点在于可以继续利用相对廉价的化石燃料，同时从根本上避免了温室气体的排放。目前该技术的研发和应用主要针对以煤炭为燃料的火电厂所排放的二氧化碳。然而CCS技术的优点难以掩盖其缺点，CCS技术应用具有很大的风险性，目前常用的地质储存构造包括废弃油气田、煤层以及咸水含水层。其中二氧化碳的运输、注入及封存过程中都有可能因为技术原因或地质活动等原因而发生泄漏，从而对该地区的自然环境造成无法预测的影响。例如1986年位于喀麦隆的尼奥斯湖因为地震引发，湖底天然积累的大约120万吨二氧化碳被释放出来，导致了附近1700人当场死亡。另外，科学家担心CCS技术储存的二氧化碳如果在海洋环境中泄漏，除了直接伤害海洋生物之外，还有可能导致海水的逐步酸化从而彻底改变海洋环境。

CCS技术的应用是一种复杂且高风险的活动，它涉及众多的法律部门，对传统的法律规范的适用提出了挑战。就目前而言，部分发达国家在这个领域已经开始了初步的立法实践，有的制定了专门的法律规范，而有的则在现有规范上进行适当修订，途径不一而足。而在国际法领域，虽然对CCS技术的关注由来已久，但限于国际立法的复杂性，其发展一直相对缓慢。

CCS技术的应用涉及国际法的众多领域，但主要集中在三个领域：(1)CCS技术应用在气候变化国际法中的意义；(2)CCS技术应用对海洋环境保护及其他国际海洋法问题的影响；(3)CCS技术应用与废弃物跨境转移之间可能的联系。

本文试图以国际法领域针对CCS的应对措施为研究对象对此问题进行初步探索。

二、碳捕荻与存储技术应用与国际气候变化法

与CCS技术应用直接关联的国际法领域是气候变化国际立法，而其核心是1992年的《联合国气候变化框架公约》(以下简称《框架公约》)和1998年的《京都议定书》。CCS技术应用与《框架公约》及其《京都议定书》的关系简而言之便是，《框架公约》及《京都议定书》的实施成为推动CCS技术发展的直接动力。CCS技术应用的直接目的毫无疑问是为了减少温室气体的排放，减缓温室效应的加剧，这与《框架公约》的目标是一致的。

《框架公约》第3条规定：“各缔约方应当采取预防措施，预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因并缓解其不利影响，同时考虑到应付气候变化的政策和措施应当讲求成本效益，确保以尽可能最低的费用获得全球效益。为此，这种政策和措施应当考虑到不同的社会经济情况，并应当具有全面性，包括所有有关的温室气体源、汇和库及适应措施，并涵盖所有经济部门。”这一规定尤其强调了温室气体的控制不应仅限于“源”(即温室气体的排放)的减少，还可以通过增加“汇”(即清除大气中的温室气体)和“库”(即存储温室气体)的方式来实现综合治理。其中后两种方式就包含了CCS技术的应用。框架公约的第4条，则对有关“汇”和“库”的措施作了更具体的规定。

如果说《框架公约》仅是涉及了CCS技术的使用，那么《京都议定书》的生效则极大地推动了CCS技术的发展，其规定了列入附件一的缔约方承担强制减排义务，以使其在2008年至2012年承诺期内将温室气体的全部排放量在1990年的水平上至少减少5％(第3条)。其第3条同时还规定了将土地利用变化和林业活动产生的温室气体源的排放和汇的清除方面的净变化纳入附件一缔约方的履约方式。但《京都议定书》并未将温室气体的物理存储纳入附件一缔约方的履约方式中，而仅在第2条中规定各缔约方应当采取措施研发和推动利用新能源技术、二氧化碳存储技术和其他先进的有利于环境的创新技术。可见，在《京都议定书》甚至更早的《框架公约》的制定过程中就已经有了二氧化碳封存的思路，但由于这一技术的仅处于概念之中，并无实用价值，因此未被纳入缔约方的履约方式中。甚至在《京都议定书》之后的历次缔约方大会上，CCS技术都仅只是作为一个前沿概念被关注到，并没有被纳入修改方案中。但是近年来随着CCS技术的逐渐成熟，其能否被纳入《京都议定书》的继承者逐渐成为学术界和工商界关注的焦点之一。这一焦点所反映的利害关系主要包含两个方面：其一，CCS技术能否纳入《京都议定书》创设的清洁发展机制(CDM)、联合履约(JI)和排放贸易(ET)等三个灵活履行机制之中；其二，CCS技术应用所引起的碳汇的变化如何进行计算。目前发达国家重视CCS技术发展的一个重要原因就是力求占据技术的垄断地位并向其他国家出售获利，而利用清洁发展机制和贸易排放机制就可以顺利打开世界市场的大门。

为了适应CCS技术发展和应用的需要，后京都时代的气候变化立法需要对以下几个问题作出明确规定：第一，CCS技术是否如同人类林业活动一样视为“汇”的清除和“库”的增加并被纳入国际碳市场，且如何对其进行单位化以适应国际碳市场的需要。第二，当CCS技术应用中碳的捕捉地和存储地不属于同一缔约方主权管辖范围时，碳汇的变化应当如何分配到各方账户上。第三，当CCS技术在应用中发生泄漏事故时，应当如何确定各方责任。

三、碳捕获和存储技术应用与国际海洋法

当二氧化碳的封存地点位于陆地上时，一般仅涉及国内法的问题。但当封存地点位于海洋中时，其法律问题则因国际海洋法的适用尤其是海洋环境保护的要求而变得更加复杂。现行与CCS相关的

国际海洋环境保护的法律体系由国际性公约和区域性公约组成。其中国际性公约的核心是1982年的《联合国海洋法公约》和1972年的《防止倾倒废弃物及其他物质而引起海洋污染的伦敦公约》(简称《伦敦公约》)及1996年通过的伦敦公约的替代者《伦敦议定书》。目前《伦敦议定书》已生效却仅获得了部分《伦敦公约》缔约国的批准，只在部分国家生效，因而《伦敦公约》也仍然有着重要的研究意义。与CCS有关的区域性公约目前只有《东北大西洋海洋环境保护公约》(简称OSPAR公约)，其他区域的公约并未对该领域作出规定。

1982年的《联合国海洋法公约》在其第十二部分对海洋环境的保护和保全作了专门的规定。该公约第193条规定：各国享有根据其海洋政策开发其自然资源的主权权利，但前提是承担保护和保全海洋环境的职责。接着公约第194条又规定：各国应采取必要措施尽量减少包括陆源污染、来自大气层或通过大气层的污染、倾倒而造成的污染、来自船只的污染、海洋底土勘探或开发活动造成的污染或海洋环境内操作的其他设施和装置造成的污染。第196条针对技术的使用，要求各国采取必要措施防止、减少和控制由于在其管辖或控制下使用技术而造成的海洋环境污染。然而该公约对海洋环境的保护仅作了笼统的规定，对CCS技术应用的规制主要来自于其他更为细化了的国际法文件。

在海洋环境保护领域，CCS技术应用的主要障碍来自于《伦敦公约》及《伦敦议定书》。1972年《伦敦公约》制定之时，地质封存尚未进入讨论范围，因此其定义之下的海洋环境仅限于海水水体，而并不包括海底即其底土，此外，其定义的倾倒也尚不包括废弃物的海底封存。《伦敦议定书》将海底即其底土纳入了海洋环境的范围，并明确将废弃物的海底封存纳入其定义的封存范围，从而为将CCS纳入其管制创造了可能。2006年11月2日，该议定书的附件I——即允许引入海洋环境的废弃物名单——将“从捕获过程中获得的二氧化碳流”列入其中，这一修订于100天后即2007年2月10日起生效，从而为CCS在海洋中应用打开了法律之门。但《伦敦议定书》同时规定二氧化碳的海底封存必须符合三个条件：其一，二氧化碳只能被封存在海底地质构造中；其二，注入的气体的主要成分是二氧化碳(可以包括少量在捕获过程中偶然附带的其他气体)，不得以处置为目的将其他物质掺入其中；其三，封存必须以一种无论短期还是长期内均对海洋环境无害的方式进行。

值得注意的是，即使1972年的《伦敦公约》并未涉及二氧化碳的海底封存，但其第三条第1款C项却规定在海底矿产资源勘探、开采及其他开发活动中产生的或与之相联系的废棄物的处置活动并不属于公约的管辖范围。这就意味着在海底石油天然气开采过程中产生的二氧化碳可以回注到海底、并且当前经常使用的二氧化碳强化油气开采技术(Enhanced Oil Recovery，简称EOR，即将二氧化碳取代水注入油气井中以提高油气开采率的技术)也不在《伦敦公约》的管辖之内。目前《伦敦议定书》仍未对所有《伦敦公约》的缔约国生效，对于那些尚未批准《伦敦议定书》的国家，这一条款允许的虽然不是典型的CCS技术适用，但为刚刚起步的CCS试验性项目的开展提供依据，并为未来大规模的二氧化碳海底封存储备前期的经验。

《OSPAR公约》是另一部明确涉及二氧化碳海底封存的公约。尽管只是区域性公约，但它的缔约国都是一些欧洲的主要工业国，且主要针对海洋油气开采活动频繁的北海等，因此也具有较大的世界影响。位于挪威北海海域的Slepner项目正是CCS技术应用中最早建设的试验性项目之一，目前在二氧化碳海底封存技术上处于领先地位。《OSPAR公约》要求各缔约方采取必要措施消除海洋污染并保护海洋环境免受人类活动的负面影响。公约采取的主要措施包括规定各缔约国有义务消除陆源污染(附件Ⅰ)、倾倒和焚烧废弃物(附件Ⅱ)以及海上来源污染(附件Ⅲ)等。上述污染所涉及的人类活动要么被彻底禁止，要么必须事先获得缔约国主管机构的许可。公约明确将海洋区域界定为海洋水体、海床及其底土。如同《伦敦公约》一样，二氧化碳的海底地质封存是近年来才被纳入公约缔约方的讨论议题的。2007年6月z5日至29日在比利时奥斯登召开的OSPAR公约委员会上，两个关于二氧化碳的海底地质封存的决议被通过，编号为2007/1的决议明确禁止在海水水体中和海床上封存二氧化碳，编号为2007/2的决议则修改了附件Ⅱ和附件，允许二氧化碳的海底地质封存活动在缔约国主管机构的监控下开展。决议将“二氧化碳流”定义为：“从二氧化碳捕获过程中获得的，为储存到海洋底土的地质结构中的，以二氧化碳为绝大多数成分的流体，并需证明没有废弃物和其他物质以处置为目的添加到其中，上述二氧化碳可以包含适量在原材料或捕获运输及封存过程使用材料中转化而来的其他物质。”大体来看，《OSPAR公约》采用了和《伦敦议定书》相似的规定，但《OSPAR公约》的规定更为细致可行，它对二氧化碳中可能附带的物质作了更明确的限定，明确禁止在海水水体中存储二氧化碳。同时，该决议规定封存活动必须获得缔约国主管机构的许可，并明确了申请许可所需要的文件。缔约国主管机构则应颁发许可后向公约执行秘书处报告。这些规定，在公约缔约方欧盟于2009年4月23日颁布的2009/31号指令中得到了充分细化，继而适用于整个欧盟地区。值得一提的是，除了挪威外，《OSPAR公约》的所有缔约国都是欧盟的成员国，因此公约的修订很快就能通过欧盟立法机制获得实施上的保障，使得《OSPAR公约》在适用效率上远超于其他同类公约。

除以上两个明确允许二氧化碳海底地质封存的国际海洋法文件外，其他的区域性海洋保护公约则要么未将CCS纳入许可名单，要么未对海区相关活动做限制；但如果相关海区的沿岸国为《伦敦公约》或《伦敦议定书》的缔约国，则应当适用《伦敦公约》或其《伦敦议定书》的相关规定。

四、碳捕获与存储技术应用与废弃物

跨境转移国际立法

CCS技术的应用与废弃物跨境转移国际立法之间目前似乎并没有直接的联系，无论国际性的1989年《巴塞尔公约》还是区域性的1991年《巴马科公约》都未将二氧化碳列入危险或其他废弃物的名单。但由于适合于二氧化碳地质封存的地质结构非常有限，其勘探、评估和工程建设都需要巨大资金，利用其他国家已有的封存场址就会有巨大的吸引力，而且在各国环境法规范差异较大的背景下，在其他国家封存二氧化碳对排放者来说就变成了一种规避手段，尤其是环境法规相对不健全的发展中国家有可能成为发达国家排放者降低成本和转移风险的目的地。这些情况的出现无疑与《巴塞尔公约》和《巴马科公约》保护发展中国家环境、避免污染转移和风险转嫁的目标背道而驰。因此，是

否将二氧化碳视为废弃物而对其加以控制便成为一个不得不慎重考虑的问题。

另外，即便在现行《巴塞尔公约》和《巴马科公约》不修改的前提下，如果被跨境运输的二氧化碳气体中包含了被上述条约禁止的物质，情况就会变得复杂起来。如果被封存的二氧化碳成分不符合进口国要求的话，则进口国可能会遇到两种法律竞合的问题；如果进口国对二氧化碳成分限制不那么严格的话，前述公约便成为跨境转移难以逾越的门槛。

五、结语

中国作为一个以火电为主的排放大国，未来能源供应仍然严重依赖于煤炭，因此CCS技术对中国有战略性意义。目前中国已广泛开展与美国等发达国家的在该技术上的战略合作，并在国内建设了不少试验性项目。在此背景下，国际法的相关变化与中国有重大的利害关系。

中国于2006年9月26日批准了《伦敦议定书》，并于同年10月26日起生效。因此，在实施海底二氧化碳封存前必须获得国内海洋环境保护主管机构的批准。在气候变化国际立法方面，中国作为清洁发展机制的最主要受益国，积极推动CCS技术进入国际碳市场对中国来说十分重要。另外，在中国推广使用CCS技术并掌握核心技术可以为后京都时代中国应付来自国际社会的减排压力提供后盾。在废弃物跨境转移方面，中国作为《巴塞尔公约》的缔约方，有必要积极调研CCS技术应用的风险，权衡利弊，在未来的国际谈判中掌握主动地位。

国际法领域对于CCS技术应用的认可并不是CCS技术应用的必要条件，事实上美国、澳大利亚等国很早就在水资源和矿产资源管理等相关领域对用于其他目的二氧化碳地质注入作了规定，例如早已推广的二氧化碳促进采油(EOR)就可以视为广义上的CCS(中国也在积极推广EOR技术)。但是国际法尤其是气候变化国际法，对CCS技术的认可却对CCS技术的最终发展前景有着至关重要的影响。一旦获得这样的认可，CCS技术就可以在全球碳市场的推动下迅速使用和推广，真正成为一项战略性的技术，彻底改变现阶段温室气体减排举步维艰的状况；但也有可能造成新的发达国家与发展中国家之间的不平等，成为发达国家获取高额技术垄断利润的工具。因此，后京都时代气候变化国际法关于发达国家向发展中国家转让低碳技术的相关规定会在很大程度上决定CCS技术的实际意义。

(注：本文为武汉大学自主科研项目“应对全球气候变化国际法的最新发展及我国的对策”和武汉大学“可持续发展战略下的环境法治”研究团队之阶段性成果。)

参考文献：

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注释：

see Ray Purdy and Ricard Macrory：Geological carbon seqoestra-tion：Critical legal issues.Tyndall Centre fOr Climate Change Re-