政府职能重构视域中的高等教育体制创新

史建红

（西安体育学院人文学系，西安710068）

政府职能重构视域中的高等教育体制创新

史建红

（西安体育学院人文学系，西安710068）

高校与政府的关系是高校发展过程中的一个重要的外部关系，高等教育体制改革离不开政府职能的转变，当今“有限”与“有为”政府的体制创新理念，必将影响高等教育体制改革。在“有限”与“有为”政府理念的指导下，高等教育体制改革将引入市场机制，以“办学自主权”为核心，实现权力的多中心化及权力在不同主体间的转移。

政府职能；有限政府；有为政府；高等教育；体制创新

我国《高等教育法》第5条规定，高等教育事业的发展，必须符合国家和人民的利益，要求在国务院的统一领导下进行办学。这种表述客观上对人们的心理形成了一种影响，认为高等教育事业的发展、规划都由政府来做，政府成了唯一的投资人。作为政府的管理对象，高教行业应当无条件地服从政府的安排。在这种态势下，高等教育体制陷入僵局，而随着政府职能的转变，高等教育体制创新势在必行。

一、政府职能重构——“有限”与“有为”政府的建设

重构、创新政府职能需要转变政府职能，转变政府职能既包括建设“有限政府”的要求，也包括建设“有为政府”的要求。

政府是指法律实体上的政府机构，也指一般意义上的政府职能和政府权力，以及控制权力之人和集团。不同类型的政府除政府的性质外，主要区别在于政府权力控制社会的范围和力度。从这个意义上来说，人类历史上所有的政府大致可分成三类：一是强势政府，二是“守夜人”政府或弱势政府，三是有限政府。有限政府是基于理性考量和一定政治理论指导下形成的政府，既考虑到政府对于社会发展的客观需要，也注意到政府作为民众异己力量，有可能对民众利益的侵害，对政府的权力进行了必要的限制。有限政府既是渊源于二千多年来的政治思想传统，又是世界当今各国努力的政治制度实践。从整个历史发展过程来看，对于有限政府的表达主要分成两个时期：一是19世纪资产阶级确立统治地位以前，各个历史时期的资产阶级思想家侧重从政治思想的层面关注政府的架构，目的是建设资产阶级民主政体；二是19世纪以后，西方普遍确立了各种形式的资产阶级民主政体。自由主义经济学家侧重从确保自由经济的层面，提出反对政府对经济的过度干预，限制政府的权力和范围。[1]也就是说，关于有限政府的表述，可以从政治和经济两个角度来表述。

从政治思想的角度来看，有限政府思想最早可以说始于西方“政治学之父”的亚里士多德，他根据权力的分配方式，将政体分成三种：君主、贵族和平民政体。认为最稳定的政体应当是让权力在贵族和平民之间适当分配，这种政体是一种混合的、节制的和中庸的政体。首次提出了权力的限制和平衡，是对“有限政府”思想的最早表述。近代欧洲资产阶级思想家都从社会契约论的角度，论述权力来自于社会契约和人民的委托，政府的权力是有限的。卢梭主张政府仅仅“是主权者的官吏，是以主权者的名义在行使着主权者所托付给他们的权力，而且只要主权者高兴，他就可以限制、改变和收回这种权力”[2]。斯宾诺沙反对无限政府，“虽然政府的权限很大，可是永远不会大到掌握此权的人的每个愿望都能实现的地步”[3]。总而言之，大多数欧美民主主义的政治思想家都主张对政府权力作相应的制约和限制。从这个意义上说，有限政府是人类民主政治思想的政府形式的具体体现和反映。

西方的“有限政府”模式，对于我国转变政府职能，建设“有限政府”不无助益。随着我国市场经济的发展、社会结构多元化的出现、民主思想的普及与传播、法治体系的推进和建设，我国建设“有限政府”的社会条件已经具备。

“有限政府”采取体制内变革的渐进方式，既充分考虑了市场的需求和政府的转型服务，又选择了行政体制作为政治体制改革的突破口，努力建立公平、公正、公开的政府，追求社会的实际效率和人民的最大利益，应成为有中国特色的政治体制改革的正确取向和选择，是当代中国政治民主建设的重大步骤。强调建设有限政府，要求政府应该“瘦身”——精简机构，裁减人员；政府应该“归位”——把本应由市场调节、公民自治、社会中介管理加以解决，且市场调节、公民自治、社会中介管理能够解决好，甚至能够解决得比政府更好的事交给市场、公民和社会，不再“越位”和“错位”。[4]同时，如果仅仅强调“有限政府”，就有可能导致过分估价政府的消极作用和市场的积极作用，对“政府失灵”和“市场失灵”的危险性、危害性就有可能认识不足。因此，在建设“有限政府”的同时，我们也应该建设“有为政府”，强调政府“有为”。不仅要求政府坚决地减少、放弃某些职能，不管其不应管、管不了和管不好的事，又要求政府加强、健全和完善某些职能（如服务、宏观调控、规划、协调、指导等职能），管其应该管、管得了和管得好的事。

二、政府职能的重构与高等教育的发展

“有限”、“有为”政府的重构，不仅体现在政府与社会的关系中，也体现在政府与市场的关系中。具体来讲：在政府与社会的关系上，政府不再是全能政府，也不再是公共管理的唯一权力中心，非赢利组织、公民自治组织等第三部门以及私营部门只要得到公众的认可，就可以成为不同层面的权力中心，它们将在不同程度上分担管理公共事务、提供公共物品和公共服务的职责，这便要求政府要寻求与公民社会建立良好的协商、合作伙伴关系，在政府与市民社会的互动合作的基础上确立共同的公共管理目标，实现对公共事务的管理，政府要由亲自“划桨”转变为主要负责“掌舵”，而将“划桨”的任务移交给市民社会。在政府与市场的关系上，政府应有所为有所不为，政府的定位逻辑应为“先市场、后社会、再政府”，应当超越在市场和政府之间进行选择的惯性思维，构建政府与市场的共融、共生、互促、互动和互进关系。市场是资源配置的基本形式，政府的职能就是创造条件、促进市场功能得到有效地发挥。在政府管理与市场竞争的关系当中，市场应当是第一位的，政府不要试图凌驾于市场之上，甚至去改变市场的运作机制和规律。现代市场经济的实践表明:政府与市场共同存在于现代社会之中，二者已经形成不可分离的共生关系。政府与市场平衡的核心在于两者在特定环境下各自作用的充分发挥与交融和各自优势的拓展与平衡，政府的行为应当促进市场的发展而不是障碍市场的发展，现代市场制度得以确立的产权保护、契约强制履行、损害赔偿等规则，仅仅靠市场交易主体双方的合意约定和自我约束是远远不够的。具有强制力的政府是提供相应制度安排的最重要的制度供给者。以市场为基础的政府，才有可能实现繁荣富强。市场优先于政府，以市场为基础来界定政府，用足市场，慎求政府，在不得不的情况下，才求诸政府。

众所周知，高等学校是我国事业单位中的一个重要组成部分，高校与政府的关系是高校发展过程中的一个重要的外部关系，如何理顺政府与高校的关系是高等教育改革的重中之重，因为它关系着高校办学自主权以及法人地位是否能真正得到确认。尤其是面对各种复杂的行政环境的变迁以及在我国加入WT O以后，面对国际竞争压力的剧增，势必会影响到高校的发展。

我国高等教育在古代乃至20世纪初期，从本质上都是发挥着一种唯一的功能，为政治服务，高等学校属于国家的附属单位和机构，没有自己独立的、专门的权利，即高等教育的发展权力（无论是建设、招生入学等）都掌握在当政者手中——“政校合一”，高等教育是统治阶级子弟的天下——“学在官府”，正所谓“上品无寒门、下品无庶人”。

在我国，新中国成立到20世纪70年代末，这一现实状况并没有从根本上发生变更，高校仍旧是政府机关的附属单位，政府实行统一集中的计划管理体制。当时政府对高等教育直接进行接管，不仅从外国人手中拿回了教育主权，而且所有高校一律变为公立高等学校，全国高等教育实行大一统。教育行政机关不仅规定高等学校的宗旨，具体任务，种类，设立与停办以及修业年限等原则性问题，而且决定高等学校内部的具体事务。高等学校没有自己的独立意志，只是政府的附庸，服从政府的指令和计划。虽然，这种教育行政领导权的集中统一模式基本符合了当时生产力发展、生产关系变革和社会发展需要。但它一开始就面临着如何处理中央与地方、政府与学校的关系问题，在实践中容易压制地方政府及个人、集体的办学积极性，容易脱离地方经济及社会发展的实际需要，造成“千人一面，万人一书”的局面。

从20世纪80年代初叶开始，高等学校与政府的关系开始发生改变，高校不仅单纯地发挥政治服务功能，而且高校的经济、育人、为社会服务等的功能日益凸显，高校已不再是政府的附属单位，而是有着独立自主权的事业法人单位，与政府的关系已经发育出诸多的新问题亟待推敲和解决。尤其是从80年代中期开始的经济、政治体制改革导致“牵一发而动全身”的效应，为高等教育体制的改革提供了诸多条件。顺应政治、经济体制改革的需要，高等教育体制的改革势在必行。

三、政府职能重构下的高等教育体制创新

高等教育的发展，离不开政府职能的转变，高等教育事业的发展好坏同政府职能的转变息息相关。每一次政府职能的转变，对高等教育的发展方向、步伐都是一次考验。在我国目前提倡建设“有限政府”“有为政府”的时期，政府与高校的关系也将会更进一步地发生变革，政府要实施“角色突围”，正如美国耶鲁大学经济学和政治学教授查尔斯·林德布洛姆所言：“在有效的市场规则中，必须包括各级政府有什么权利，应该做什么事情；同时也必须包括它们不应该做什么事情。这样，在市场经济条件下，政府一方面要承担责任，为企业家、为市场、为社会制定规则，约束它们的行为。另一方面，政府也要制定规则，约束自己的行为，进行自我限制”。[5]高校则根据自己所处的特定的社会环境调整办学方针、课程设置、师资构成、组织管理形式，以适应所面临的社会政治经济需求，大学应当为社会进步、经济发展担当更多社会责任，实现“角色多元”，建立起真正意义上的现代大学制度。因为，现代大学制度的核心是在政府的宏观调控下，高校面向社会依法办学，实行民主管理。这样，高校在保持一定的自主与自治的自由同时，又承受着政府对其的种种现实规制。

在“有限政府”与“有为政府”理念的指导下，高校不仅能够发挥自身的办学自主权，而且高校的发展也可以引入市场机制，发挥市场的能力，也就是说，在管理权限方面，政府要向市场、社会和学校放权，实现权力的多中心化及权力在不同主体间的转移，在管理方式方面，政府应由以行政手段为主的“干预”和“包揽”式的直接管理逐步走向宏观调控为主的“规范”和“协同”式的间接管理，从而真正做到在制度层面上克服“政府失灵”的现象。这些转变正是高校所需要的，也是时代发展的必然。

显然，高校自主权的真正实现，依赖于“有限政府”、“有为政府”的理念和法治格局，高校依法自主办学的整体局面的形成，依赖于政府“依法行政”，政府职能的权限以及行政职能与权限的形成应当是“有限的”和“法定的”，而不是“自定的”。相应地，高校自主权的行使，也必然是“有限的”和“法定的”，而不是“自定的”，高校在创制新的规则或规定时，必须遵循上位法律的原则，即不能与上位法律、法规、规章相冲突，否则就是无效的规则或规定。

将“有限政府”、“有为政府”、法治格局与高校的办学自主权用图示可以表示为：

从图示我们可以看到：一方面，建设“有限政府”的目的是为了弥补市场失灵的缺陷，政府对高校的管理、宏观调控是必不可少的，而且“有限政府”、“有为政府”的建设需依靠法治格局的形成，同时法治格局的形成，能够为高校获得办学自主权提供方便；另一方面，建设“有为政府”的目的是为了弥补政府失灵的缺陷，高校对政府在决策关系到自身利益时，应当发挥监督、参与的作用，同时高校办学自主权的获得，将使“有为政府”更好地去管其所管以及管得好、管得了的事情。

[1]沈金华.关于当前我国有限政府建设的思考[J].东南学术，2003,(1).

[2]卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆，1996:77.

[3]斯宾诺莎.神学政治论[M].北京：商务印书馆，1997:228.

[4]姜明安.建设“有限”与“有为”的政府[J].中国党政干部论坛，2004,(4).

[5]王书昆,安平.市场规则与政府行为[J].新视野，1996,(1).

[责任编辑：黎峰]

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1002-7408（2010）07-0076－02

史建红（1957-），女，江苏人，西安体育学院人文学系副教授，研究方向：应用语言学。