前瞻型政府：理论基础、内涵与特征

周定财

（徐州师范大学管理学院，江苏徐州221009）

前瞻型政府：理论基础、内涵与特征

周定财

（徐州师范大学管理学院，江苏徐州221009）

前瞻型政府是在前馈控制理论、行政生态学理论特别是新公共管理理论基础上提出的概念。前瞻型政府与回应型政府二者并不矛盾，它在以民为本理念的指导下，以科学预测并有效解决公共问题为责任，具有自觉、稳定、有效的预防、预警和预控机制，以及创造性地解决问题的前瞻能力，体现出责任取向、为民服务、及时反应、不断创新的基本特征。

前瞻型政府；前瞻性；政府模式

前瞻，即预见、预测或高瞻远瞩，是所有社会形态及其政府运作模式下，政府管理公共事务、治理公共危机、维护公众利益的基本方式。当今社会，经济乃至整个社会生活的市场化、信息化、全球化，对政府治理模式、治理过程、治理效果提出了更高的要求。着眼于改善公共危机治理，提高政府前瞻能力，有必要研究和把握前瞻型政府的理论基础、内涵和特征。

一、前瞻型政府的理论基础

对政府前瞻性问题的研究，可以追溯到现代管理学中的前馈控制理论。控制是现代管理的一项重要职能。一般管理理论的创始人、法国著名管理学家亨利·法约尔（H e n r y F a y o l）认为：“管理，就是实行计划、组织、指挥、协调和控制。”[1]7所谓前馈控制，也称为预先控制或事前控制，是一种建立在科学预测基础上的面向未来的控制方式，其关键是在问题出现的临界点之前就发现问题，提前采取纠偏措施，从而防止和避免问题的发生。前馈控制不同于现场控制和反馈控制。现场控制即“事中控制”。反馈控制则是面对结果的“事后控制”，其特点是被动，并且损失一旦形成则无可挽回。而前馈控制是面对原因的“事前控制”，是一种“不使事情发生”的思路。前馈控制弥补了反馈控制的局限性，其优点很多，一是可以避免反馈控制的“控前损失”，二是可以避免反馈控制的“时滞”缺陷，三是控制起来比较容易。现代社会的快速运行和高风险性使单纯依靠反馈控制的管理难以奏效，所以政府管理系统的前馈控制能力如何，将是衡量其维护社会稳定本领的根本标志。

20世纪50年代后，由于人口剧增、环境恶化、能源紧张、资源破坏等环境问题的加深，唤起了人们对生态环境问题的普遍关注和高度重视，一门专门研究政府行政环境的学科——行政生态学（a d m i n i s t r a t i v e e c o l o g y）便应运而生。行政生态学理论认为，行政管理在行政环境中产生和发展，必须与行政环境相适应，并随着行政环境的变化而变化、发展而发展。该理论告诉我们，随着行政生态环境的变化，一个只具回应性的政府已经不能适应当代政府治道变革的要求。人们对政府的期望越来越高，不仅要求政府具有良好的回应能力，更重要的是要具有批判性思考能力、战略思维能力和前瞻预测能力，以保障他们免受公共社会问题带来的生命财产损失。

20世纪后期的新公共管理运动将政府前瞻性问题研究推向了历史前台。新公共管理运动代表之一的改革政府理论在政府再造的十项原则中明确提出，政府改革的目标是：有预见性的政府，预防而不是治疗。政府就像是一艘庞大的远洋班轮，所有昂贵的东西都堆放在甲板上，为了保护甲板上的昂贵东西，危机的预警在政府危机管理中是十分必要的。在奥斯本（D a v i d O s b o r n）看来，具有企业家精神的政府应该着眼于以预防为主，而不是通过事后服务来挽回损失；应该是有前瞻性的政府，而前瞻型政府应该集中精力做好“两件根本性的事情。它们使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗；它们在作出决定时，尽一切可能考虑到未来。”[2]205

古人云：“凡事预则立，不预则废”（《礼记·中庸》），“人无远虑，必有近忧”（《论语·卫灵公》）。在现代社会，凡人为之事，更是预则立，不预则废；思虑不远，近忧难缠。总之，无论是现代管理学理论、行政生态学理论和新公共管理理论，还是中国古代的传统思想，都有一个重要共识：政府作为现代社会的管理者和公众利益的代表者，应创造机会或条件，积极回应社会大众的诉求，而更为重要的是，应从人民的利益和社会的意愿出发，准确把握事物发展趋势，有效预测公共危机事件，洞识先机，高瞻远瞩，以前瞻主动的态度研究问题并解决问题。前馈控制理论、行政生态学理论和新公共管理理论，是研究前瞻型政府问题的理论指导。

二、前瞻型政府的内涵

迄今为止，在中国学术界，尚无对前瞻型政府内涵的权威界定，专门的研究文献较少。尽管有学者提出了“前瞻型政府”的概念，有的还以应对灾难和具体事件为例进行了分析，但还存在明显不足。首先，已经提出的“前瞻型政府”的概念不系统、不明确，过于笼统；其次，近年来，包括从政府公共危机治理、应对灾难、行政问责制度的角度，对前瞻型政府问题所进行的研究，尚未从体制建构的角度来阐述体现对政府自觉、稳定、有效地预见危机事件的前瞻型政府的内涵，有着明显的视角局限。认真梳理中外学者对前瞻性行政、政府前瞻性、预见性政府等概念的研究成果，对准确把握前瞻型政府的内涵是必要的。

关于前瞻性行政、政府前瞻性、预见性政府等问题的研究，散见于中外学者有关公共危机治理和公共行政理论的研究中。这些研究，为科学界定前瞻型政府的内涵打下了基础。如革命导师列宁曾指出：“我们向来都谴责，并且作为马克思主义者也应当谴责‘过一天算一天’的策略。我们不满足片刻的胜利，也不满足一分钟或一天的计划。”[3]8其用意就是让人们预见未来，来规定和安排现在。洞察现代社会未来的学者托夫勒（A l v i nT o f f l e r）认为：“不去预先考虑未来的问题和机会，我们踉踉跄跄地从危机走向危机。”[4]45-49国内学术界也有不少学者提出政府前瞻性的问题，如张成福教授在阐述新公共管理的主张时指出：“政府治理要具有前瞻性”[5]20。武玉英博士更是直接研究了前瞻性行政和建设前瞻型政府的问题[6]。张康之教授在论述服务型政府这种更好、更高形态的政府模式时认为，服务型政府是“超越了回应性的前瞻性政府”[7]13。此外，论述政府前瞻性（或预见性）的学术成果还有胡税根，翁列恩的《预见性政府治理与社会突发事件的预警机制》、江永清的《从回应性政府走向预见性政府：论政府灾难预防政府的多维矫正》、田星亮的《政府预见力探析——以“三鹿奶粉事件”为例》以及笔者的《前瞻型政府：公共危机治理的政府模式选择》。而研究政府前瞻性的最直接的启发来自吴琼恩教授，他指出，公共行政的内涵相当丰富，并指出界定公共行政的三个途径：一是从效率的角度来界定公共行政，这是以威尔逊、古德诺、韦伯、怀特、古利克、西蒙等为代表的主流行政学理解公共行政的基本角度；二是从“回应力”的角度来看待公共行政，他强调公共行政的公共性，亦即公共行政满足公众和社会的需求；三是强调前瞻性，以全中燮为代表，他要求公共行政不仅要有效率和回应力，更要具备“推动社会变迁，主导政治、经济、文化发展的能力”[8]43。依据吴琼恩教授的解释，前瞻性的涵义大抵相当于战略规划的能力，或者加上规划者本人具有的“前瞻性的思考倾向”[8]43-47。

由此可见，前瞻型政府的内涵要素至少应该包括：前瞻型政府的价值理念；前瞻型政府的基本责任；前瞻型政府的核心职能；前瞻型政府与公民、社会之间的关系，等等。笔者认为，所谓前瞻型政府，就是在以民为本理念的指导下，以解决公共问题、社会问题为责任，以为民服务为宗旨，以科学预测和有效预防为核心职能，具有有效治理公共危机的前瞻能力的现代政府。[9]13这就是说，前瞻型政府要求政府前瞻性地解决问题，主动地处理前景无法准确预测的事件，而不是等待社会问题出现以后再加以回应，这显然是对现代政府提出的更高的要求。

应当指出的是，政府前瞻性与回应性之间并不是矛盾的，它们之间的差别只在于：回应性的政府是被动地等待回应社会要求和解决问题，只有当问题出现了或被发现了，才会采取应对措施。在许多情况下，社会问题往往并不能及时地引发政府的回应。比如，从政策制定的过程来看，社会问题需要转化为政策问题，才能进入政策过程。事实上，许许多多社会问题是不能转化为政策问题的，因而也就无法进入政策过程，也就无法得到政府的回应。而前瞻性的政府则创造性地发现问题和解决问题，甚至在社会问题尚未出现的时候，就已经创造性地解决了。显然，当政府能够创造性地发现问题和解决问题的时候，回应性已在其中了。这就是说，政府前瞻性和回应性两者紧密联系，不可分割，在价值归属上是一致的，都着眼于政府公共服务能力与质量的提升。因此，当前的行政学研究，在把两个概念进行区分的前提下，应尽可能把二者统一起来，一方面需要在改进和完善政府的回应性方面继续努力，另一方面又需要自觉地去探讨前瞻型政府的建构问题。

三、前瞻型政府的基本特征

研究前瞻型政府的基本特征，实际上是在前瞻型政府的理论基础之上，对其内涵的进一步解读。前瞻型政府要体现以民为本的理念，具有自觉、稳定、有效的预防、预警和预控机制，以及创造性地解决问题的前瞻能力，就必须体现责任取向、为民服务、及时反应、不断创新的特征或属性。

1.以民为本。所谓“以民为本”，就是政府的行政活动以实现最广大人民的根本利益为出发点，全面彰显政府的人性关怀和人文关怀，以实现经济社会和人的全面发展为基本目标。“政府是属于公民的，应将公民置于首位。”[10]21而只有坚持以民为本的政府，才能建立起优良的政民关系。实际上，早在20世纪30年代，迪莫克（M.D i m o c k）等行政学者就建议，“顾客满意标准在政府运作中的运用应当与企业中的运用一样广泛开展”[11]28。这可视为政府须“以民为本”的政治学和行政学的初步表达。人民信任政府、委托政府管理公共事务，其中一条就是希望政府能够预测、预防和及时处理各种公共的社会问题，保证人民有一个安全可靠、公平舒适的社会环境。前瞻型政府正是从人民的利益和社会的意愿出发，积极回应社会大众的诉求，准确把握事物发展趋势，有效预测公共危机事件，洞识先机，高瞻远瞩，以前瞻主动的态度研究问题，制订出危机治理的战略发展规划，解决相关问题。总之，前瞻型政府的核心就在于，它对社会需求和主观价值予以同样的关注，以积极进取的态度去接受环境的影响并形塑和改变环境，在创造环境的行动中去实现公众的利益。

2.责任取向。弗雷德里克·莫舍（F r e d e r i c kC.M o s h e r）曾说过：“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。”[12]62前瞻型政府首先应该是责任政府，表现为政府的一种责任性（a c c o u n t a b i l i t y），强调政府公务员及管理机构由于其担任的职务，必须履行一定的职责和义务，即从为民负责的角度科学预测可能出现的社会问题。列宁曾指出：“神奇的预言是神话，科学的预言却是事实。”[13]576政府的前瞻性是谋划未来、抢占先机的需要，是防患未然、规避风险的需要，更是治理危机、为民负责的需要。在前瞻型政府条件下，政府的责任有三个基本方面：政府能科学预测可能发生的公共问题或积极主动地发现即将出现的社会问题；政府组织及其公务员忠实履行其在整个社会的职责和义务，力争社会问题不出现、出现时预见性地提出相应对策，同时将问题出现给民众带来的损失降到最低；没有、不适当或不正确地对即将发生的社会问题作出科学预测，即为失职，需要承担相应的法律后果。为此必须建立与前瞻型政府相适应的前瞻性行政问责制度。

3.为民服务。以民为本、责任取向的逻辑结果，是对前瞻型政府须以服务为导向的要求。罗伯特·登哈特（R o b e r t B.D e n h a r d t）指出，公共行政的核心问题是，“一方面，政府机构要求在进行服务时要保持最高的效率；另一方面，公共组织是为公共利益而运作，必须反映服务对象的需求及愿望”[14]9。戴维·罗森布鲁姆（D a v i dH.R o s e n b l o o m）也指出，政府作为现代社会的管理者和公民利益的代表者，应该始终履行“为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能”[11]6。只有建设前瞻型政府，才能真正做到为人民服务。因此，构建前瞻型政府是建设服务型政府总目标中的一个子目标，前瞻型政府治理模式和运行机制的建立，可以使政府更好地实现其服务职能，有助于政府服务能力和质量的提升，是建设服务型政府的重要基础和基本条件。只有崇尚为民服务的政府，才能体现以民为本的要求，更为负责、有效地解决各类公共社会问题，实现公共利益，才能成为前瞻型政府。

4.及时反应。如前所述，政府的“回应性”寓于前瞻性之中，前瞻型政府必须首先具有及时反应的特征。这种反应，既包括问题出现之前的预防和发现，也包括问题出现之时采取的预见性的措施。“防患于未然”“未雨绸缪”应该成为政府及其工作人员的基本价值理念，因为只要预防措施得力，任何问题都是可以预防的。同时，任何问题的出现都不是偶然的，有它出现的前兆或现象，政府及其工作人员应具有一种政治敏锐性和透过现象看本质的洞察力，以便及早发现问题，采取措施。问题出现以后的反应则包括政府及其工作人员迅速采取措施，及时、有效防止问题的蔓延和扩大，并启动政府部门间的信息共享机制和部门联动机制，尽可能用较小的代价解决问题。这种反应效果的判断标准，一是快速，即在反应的有效期内，以尽可能短的时间妥善解决相关问题；二是有效，即方向有效（政府解决问题的基本方向符合公共利益的实现方向）、内容有效（政府解决问题的内容符合民众的基本价值需求）、力度有效（政府采取的措施得力）、时间有效（政府在问题要求的时间段内准确反应民众诉求）等。

5.不断创新。“人类永远不可能找到将人类社会变成天堂的办法，只有无休止的尝试和失败才能取得不断的进步。”前瞻型政府只有不断完善和善于创新，才能保证自身的前瞻性和前卫性，提高自身预测公共问题的能力和为民服务的水平。在公民的民主意识和主体意识不断提高、对公共产品和服务要求越来越高的情况下，政府需要不断加强自身的管理和建设，对政府部门进行创造性的改革，树立创新意识，培养创新思维，营造创新氛围，集聚创新要素，提高创新能力，激发管理活力。总之，前瞻型政府应该是不断探索政府体制运转的新方法、新模式，不断创新管理方式，完善政府自身组织结构，以适应新环境变化的开拓创新的政府。

四、结语

前瞻性是现代政府必备的战略能力，但是从回应型政府走向前瞻型政府却是一个尚待跨越的过程。这是因为，一个政府的前瞻能力与这个国家的经济实力有很大关系，没有强大的经济实力做支撑，能及时回应就已经很困难，而做到具有战略前瞻性需要更高的智慧和勇气。需要指出的是，前瞻型政府的建设是一个长远的目标，我们可以先集中探讨建设前瞻型政府的可能性，再在现有的政府结构、制度前提下，研究如何提高政府的前瞻性问题，在一切可以通过前瞻性解决问题的地方，都积极地用前瞻性尝试去代替回应性追求。在此基础上，可以考虑前瞻型政府的建构问题，去研究前瞻性如何能够作为一种普遍属性而贯穿于政府结构、制度、运行机制等每一个方面，去探讨如何根据前瞻性的要求去重塑政府的问题。与此同时，还必须认识到，在建设前瞻型政府的过程中，最重要的是要加强地方政府和基层政府的前瞻能力和政策执行力，他们的前瞻性和回应性更直接、更具体地决定公众的利益。

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[责任编辑∶王润秋]

D035

A

1002-7408（2010）07-0086-03

国家社科基金重大项目“地方服务型政府建构路径与对策研究”（09&Z D 063）的阶段性成果。

周定财（1979-），男，湖北襄樊人，徐州师范大学讲师，行政管理硕士，研究方向：行政改革与政府创新。