用制度建设推进高校领导班子民主化进程

潘文静，杨涛，朱晓渭

（1.中共陕西省委组织部，西安710054；2.安康学院，陕西安康725000）

用制度建设推进高校领导班子民主化进程

潘文静1，杨涛2，朱晓渭1

（1.中共陕西省委组织部，西安710054；2.安康学院，陕西安康725000）

我国高校领导班子的领导体制架构是党委领导下的校长负责制。高校内部领导体制的变化，始终围绕着以权责分配与承担为中心而上下波动，其实质是如何划分校长和党委书记间的权力和职责。高校内部四种权力纵横交错导致各种权力之间界限模糊。应当通过建立议事决策制度、组织运行制度、评价监督制度、实施保障制度等配套制度体系，推进高校领导班子民主化进程。

高校领导班子；领导体制；民主运行机制；制度建设

我国现行高校领导班子的体制架构是党委领导下的校长负责制。这种体制架构将党的领导同我国高等教育法规定的行政首长（法定代表人）负责制有机地结合，在实践运行中取得了良好效果，为我国高等教育的发展提供了有力的组织保障。在肯定成绩的同时，我们也应看到，在高校民主建设体制架构的决策、运行、评价等环节尚存在一些真空地带，应该通过制度设计使各项工作有章可循，将权力制衡和权力监督问题进一步处理好；学校教学、科研、师资等重大事项要上党委会的规定中何谓“重大事项”尚需界定；在议事决策制度、组织运行制度、评价监督制度、实施保障制度等一系列民主运行的配套制度体系中，也有许多需要完善的地方。

一、我国高校内部领导体制演进及特点分析

对我国高等学校民主管理及其运行机制的研究开始于上世纪80年代末期。叶裕森（1987）从当时高校管理科学化的角度，提出在高校管理权限上，要注意解决“纵向放权”和学校内部的“横向分权”的问题。[1]90年代上半期，高校民主管理的研究处于相对沉寂阶段，90年代下半期又受到学者的关注，其关注点主要集中在落实教职工代表大会的民主监督与民主管理职能、增强教职工的民主参与意识(刘斌1999)，[2]以及我国高等学校实现决策民主化与科学化的途径上（许欢科1995）。[3]

国外高等学校内部领导体制表明：（1）一般高校都是委员会制（前苏联除外），校长由委员会选举产生，校长有较高的行政和学术权威。（2）高等学校的内部领导体制表现出较强的独立性，不因政治经济形势的变化大起大落。（3）校长负责制并不意味校长拥有绝对的权力，校长的权力也是受到许多限制的。（4）历来有教授参与治校的传统。（5）力图使集体管理与个人负责相结合。[4]

建国以来我国公立高等学校内部领导体制经历多次变化，从演变历程中我们可以得知高校内部领导体制的变化是与当时的政治形势紧密相关的，其实质是如何处理政治权力、行政权力和学术权力的关系。当今高等学校内部领导体制改革的关键也是处理好三者间的关系。在我国高等教育体制下，高等学校内部领导体制在不同时期有不同的表现形式，并体现出不同的特点。

建国后我国高等学校内部领导体制的演变历程经历了八个阶段：（1）校务委员会制(1949—1950年)。新中国成立后，中央对旧中国的高等教育实行“维持原有学校，逐步加以必要的与可能的改良”的总方针。各高等学校成立校务委员会(临时管委会)，行使管理学校的权力。校务委员会(临时管委会)由思想进步的教职员代表组成，集体负责，民主管理学校。（2）校长负责制(1950—1956年)。“大学及专门学院采取校(院)长负责制。校长由中央人民政府任命，代表学校”。校长全面领导学校工作，直接向政府负责。（3）党委领导下的校务委员会负责制(1956—1961年)。党的“八大”以后，新修改的党章规定基层党组织对本单位起领导作用，随后高校的内部领导体制开始发生了变化。（4）党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制(1961—1966年)。1961年9月中共中央颁布的《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》规定：高等学校实行“党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制”，“校长是国家任命的学校行政负责人。对外代表学校，对内主持校务委员会和学校的经常工作”。（5）党的一元化领导下革命委员会制(1966—1976年)。在“文革”期间，建国以来形成的高等学校管理体制、规章制度被全部否定，学校管理系统全部处于瘫痪状态。（6）党委领导下的校长分工负责制(1977—1985年)。1978年10月教育部发布的《全国重点高等学校暂行工作条例(试行草案)》指出：“高等学校实行党委领导下的校长分工负责制。”“学校的教学、科学研究、后勤工作中的重大问题，一定要经过党委讨论。党委做出决定后，由校长负责组织执行。”（7）部分高校试行校长负责制(1985—1989年)。1985年5月27日颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》。《决定》颁布后，在部分高校开始进行校长负责制的试点。（8）党委领导下的校长负责制(1989—)。从1989年至今，我国高等学校的内部领导体制实行的一直是党委领导下的校长负责制。党委领导下的校长负责制是我国建国以来历次高等学校内部管理体制变革的经验总结，与其他几种管理体制相比，显然，它更加强化党委的政治核心和领导地位，校长及行政处于被领导的地位。经过前后半个多世纪的反复变化，我国高等学校内部领导体制的结构基本形成。[5]

我国高等学校内部领导体制演变的特点是：（1）我国高等学校内部领导体制的变化，始终围绕着以权责分配与承担为中心而上下波动，其实质是如何划分校长和党委书记间的权力和职责；（2）政治因素是影响我国高等学校内部领导体制的直接因素，而政策法规是其转变的标志；（3）学术权力与行政权力的纵横交错是我国高等学校内部领导体制演变的核心问题；（4）随着经济全球化进程加深，必然带来高等教育国际化。从内外因分析，当前我国高等学校实行党委领导下的校长负责制是历史的必然。

二、现行高校领导班子民主运行机制存在的主要问题及原因

邓小平说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像章毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以致对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。”[6]可见，制度建设具有十分重要的理论和现实意义。

如上所述，现行高校领导班子运行机制的架构是党委领导下的校长负责制，这种机制在运行中通常被解释为：党委领导、校长负责、教代会监督、专家治校。这种运行机制各主体之间是分层次的，分别形成决策层、执行层、监督层和参谋层。党委领导是决策层，其主要职责是保证党的方针路线政策在高校贯彻、抓好学校的思想政治工作、学校发展规划的制定、干部的任命和管理、学校教学科研与师资队伍等重大事项。这些职责通过党委常委会议或党委会、中心组学习会、党员代表大会来实现；校长负责是执行层，其主要职责是党委决议的执行、教学日常工作、人事管理、制度建设。这些职责通过校长办公会议来实现；教代会是监督层，其主要职责是审议校长工作报告、参与教学管理制度制定、参与学校重大事项审议、教职工权益的维护。这些职责通过教代会来实现，教代会隶属党委直接领导；专家治校是参谋层，其主要职责是学校发展定位参谋、人才培养目标参谋、学科建设参谋、学术问题裁决。这些职责大多通过各种专业机构和学术机构的会议来实现。专家治校隶属于校长负责制。

对于党委领导下的校长负责制，我们的总体评价是：各运行层次之间的职责分工比较清晰，既体现了分工，又体现了协作。但各层次主体内部、主体之间如何良行运转，尚有很多的真空地带需要制度来完善。具体说，现行高校领导班子民主运行机制存在以下主要问题：

首先，党委领导与校长负责在权力划分上存在模糊不清现象。党委领导是决策层，校长负责是执行层，但在现实中存在着职责交叉现象。例如，在干部的任命和管理上，干部是党委任命的，但行政部门的大多干部和教学部门的干部的考核和管理则是校长来实施的，因为，部门的领导要向校长负责。教学部门的干部接受的是双重领导，学科建设和师资队伍建设党委和校长都在抓。

其次，党委决定的学校发展的“重大事项”的范围界定不清。哪些事情属于“重大事项”？没有定论。有的学校“重大事项”的范围十分宽泛，而有的学校“重大事项”的范围非常狭窄。

再次，党委领导和校长负责体制中具体决策的民主化程序规范程度不高。党委领导和校长负责体制中，党委书记和党委成员的关系没有界定清楚，议事的规则是什么？是商议后票决制，还是商议后书记定夺制？校长负责制的运行机制也一样。

最后，教代会和专家治校的参与及监督功能被弱化。相当部分的学校将党委领导下校长负责体制理解为单纯的处理书记和校长的关系，而将教代会和专家治校的参与及监督功能弱化到忽略不计的程度。

现行高校领导班子民主运行机制中存在问题的原因在于：

一是将党委领导中的政治领导和组织领导等同于业务领导，学校的各项工作都要党委亲自来抓；二是把党委领导和校长负责体制中的集体领导等同于书记和校长个人的领导；三是狭义理解党委领导下的校长负责制的涵义，忽视教代会和专家治校的参与及监督功能；四是没有因学校的层次、规模区别对待，因校而异地确定学校发展中“重大事项”的范围。一刀切式的对待各类高等学校，这也会引起书记和校长认识上的差异。

三、高校领导班子民主制度体系建设对策思考

针对现行高校领导班子民主运行机制中存在主要问题，应该通过加强研究，制定相应的规章制度，用制度建设推进高校领导班子民主化进程。制度建设的总体思路是：党委领导是政治领导和组织领导；校长负责主要是实施党委决议中的业务负责；教代会和专家治校的参与及监督主要是学校发展中“重大事项”的全程参与和监督。高校领导班子民主制度体系建设应包括：议事决策制度、组织运行制度、评价监督制度、实施保障制度。[7]

首先，建立议事决策制度。议事决策制度实质是指权力和权力相制衡的机制。例如重大事项上会时的民主集中制问题，是实行讨论的基础上的票决制，还是讨论基础上的书记一人定夺制？这里面就有一个“一把手”与各位委员之间的权力制衡问题，票决制度对“一把手”的权力进行了限制，而讨论基础上的领导定夺制，在一定程度上因缺乏制衡机制容易变为“一把手”说了算的决策。原全国人大常委会副委员长成思危在《制度保证公平》的演讲中说，“一块蛋糕让谁来分是最公平的呢？物理学家、化学家、数学家都很难做到，而制度设计可以保证做到公平，那就是切蛋糕的人最后一个人领取！先让别人来挑就没有意见了，这就是制度制衡。你若把某一块切大了，会被别人先拿走了，为了保证自己不吃亏，切蛋糕的人就会尽量做到公平。”我国高校领导班子在重大事项议事决策过程中，权力制衡制度还没有建立起来，民主基础上的票决制度将是一个值得参考的选项。同时，对学校发展中“重大事项”应作出显示差异性的规定。

其次，建立组织运行制度。组织运行制度是执行决策的机制，具体地讲是指校长负责制层次如何将党委的决策和自己的决策再进一步细化，并付诸实施的过程。将人、财、物进行有效组织的过程。例如重要工作运行中的人事选拔制度、人事激励制度、物品采购招标制度、校务公开制度等一系列制度就是保证组织运行的制度。

再次，建立评价监督制度。评价监督制度是指对各项决策执行绩效进行评价考核和进行纠正偏差的制度。例如各种岗位目标制度考核制度、上级领导对下级领导班子的目标考核制度、纪委检查制度、审计和决算制度、领导班子严判制度、规划执行情况阶段检查制度等。

最后，建立实施保障制度。实施保障制度是指为了保障议事决策制度、组织运行制度、评价监督制度得以顺利实施的各项配套制度。在保障议事决策制度实施的配套制度方面应当有：议事决策程序制度、议事决策复议制度、领导班子选拔制度、任期制度、民主生活制度、理论学习制度等。在组织运行制度实施的配套制度应当有：分工负责制度、人事管理制度、财务管理制度、采购招标制度、任职回避制度等。在保障评价监督制度实施的配套制度应当有：评议制度、督察制度、校务公开制度、领导班子问责制度、领导班子引咎辞职制度、领导班子亲属重大事项申报制度、领导班子个人财产申报制度等。

民主化建设是检验高校领导班子是否合格的五大标准之一。合格的高校领导班子首先应是组织健全的班子，各种组织机构完备；其次，应是政治上合格的班子，邓小平说政治上合格就是指两条：一是坚持社会主义道路，二是坚持党的领导，言行上与党中央保持高度的一致；再次，作风正派，师生信任的班子。工作中坚持原则，坚持做到公平、公正、合理；第四，制度健全的班子。各种规章制度健全。权力制衡机制是否健全、民主运行机制是否科学合理，监督评价体系是否齐备、到位；第五，合格的高校领导班子应是一个开拓进取的班子。能够领导全校师生不断研究新情况，解决新问题，使学校在科学发展观理念的指导下，得到又好又快的发展。[8]

高校领导班子民主制度建设是一项系统工程。不是简单地制定几项制度就可以解决问题的，一定要有一系列的规章制度与之相匹配，形成一个制度链，并要为制度制定和实施创造良好的生态环境。高校领导班子民主制度建设既要做到“瞻前顾后”，又要做到“左顾右盼”，不能操之过急，急于求成。班子组建是否科学，班子自身的整体素质，都是影响高校领导班子民主制度建设的重要因素。在班子组建时要有一个好基础，班子组建后要不断加强理论学习，提高班子的理论素养、政策水平和执政能力，进而，在此基础上逐渐摸索出一套行之有效的民主化运行机制和制衡制度。

[1]叶裕森.高等学校实行决策民主化、科学化浅议[J].中国电力教育，1987，（1）.

[2]刘斌.教代会制度是推进高校民主管理的重要途径[J].四川师范学院学报（哲学社会科学版），1997，（4）.

[3]许欢科.试论实现高校决策民主化与科学化的途径[J].南宁师专学报，1995，（2）.

[4]傅国良，肖龙江.新中国高校内部领导体制的演变述评—兼与国外之比较[J].教育发展研究（社科版），2006，（16）.

[5]郑刚，孔晓东.建国以来我国高等学校内部领导体制的回顾及反思[J].现代教育科学（高教研究），2006，（2）.

[6]邓小平.邓小平文选（一九七五—一九八二年）[M].西安：陕西人民出版社，1983：293.

[7]陈俊鹏,秦希军.论加强新时期高校领导班子建设[J].科技信息（学术版），2000，（8）.

[8]谢国宝.加强高校领导班子建设的思考[J].中南林业科技大学学报（社科），2007，（3）.

[责任编辑：黎峰]

G649.2

A

1002-7408（2010）07-0047-03

陕西省社会科学2009年项目“如何进一步改进和完善高校党委领导下的校长负责制的领导体制研究”（09 G 013）。

潘文静（1953-），男，陕西长安人，中共陕西省委组织部副部长；杨涛（1964-），男，湖北十堰人，安康学院党委书记，副教授，硕士，主要从事高等教育研究；朱晓渭（1968-）男，陕西渭南人，中共陕西省委组织部干部。