推动农村经营体制创新的动力分析

徐进华

（中共汉中市委党校经济学教研室，陕西汉中723000）

推动农村经营体制创新的动力分析

徐进华

（中共汉中市委党校经济学教研室，陕西汉中723000）

随着城镇化的快速推进，地价及土地资源性收益也随之提高，在土地收益问题上出现了集体与集体、集体与农民之间日益尖锐的矛盾冲突。在新的发展阶段，依靠市场调节实现土地适度规模经营已成为我国农村土地制度改革的目标。土地具有资源与资产的双重内涵，不可能脱离产权而独立存在。有效界定产权，加速土地流转，就成为促进农业增效、农民增收的最佳途径和强大动力。

农民增收；土地产权；土地流转；土地适度规模经营

一、农民的矛盾心态和对土地的二重选择

改革开放以来，家庭联产经营责任制作为一种制度创新，极大地调动了广大农民的生产积极性和创造性，解决了中国十几亿人的吃饭问题，结束了我国近三十年农业发展缓慢的状况。农业经济的增长与发展不仅对改变农村的面貌起到了强有力的推动作用，也为我国经济体制改革起到了根本性促进作用。但是，在家庭联产承包责任制建立健全的同时，又形成了另一问题，即由于土地经营的分散化和规模效益低效化，农民的实际收入水平与整个社会改革、发展的速度、质量存在较大差距，无法从根本上激发农民对土地的投资热情。土地的低产出以及不稳定状态，使农民产生出一种观念，即土地对于他们来说，产出价值在逐渐削弱。在这样的观念支配下农民不得不撂荒土地而另谋他途，但又不能彻底放弃土地。他们这种矛盾心态和对土地的二重选择，不仅不利于农业经济的健康发展，而且也不利于农民社会心理、行为模式的转变。

二、经营体制创新的动力及现实基础

农村经营体制改革在一定程度上可以说是政府的适当放权，以放权为核心的改革模式在一定条件下会产生权利放不下去的结果。从1996年之后农村和农业经济发展以及农民收入变化的状况看，迫切要求中央调整农村政策，这时的最大问题在于，农村的税费改革、金融体制改革、保险等改革措施与双层经营体制不配套，难以形成有力的支撑，很难使经营体制创新向多元、多层次和市场化迈进，农民种田的积极性和创新动力不足，因而给农民收入和农村经济发展带来不利影响。1997—2003年中，农民人均收入年增长4%，低于城镇居民收入增长的7-8%的水平，致使城乡收入差距不断扩大。1998年后粮食产量持续减少，并开始产生对粮食市场的压力。从各方面情况看，要满足国内市场的基本需求与平衡，国家必须付出更大的努力。从城乡关系看，土地、劳动和资本等生产要素在城乡的流动情况也主要以中心城市和发达地区为核心,在经济高速发展的同时，农村耕地流失严重，失地农民增加，征用土地标准不合理。调查显示，作为永久丧失土地的补偿,一般只给予被征地农民2万—3万元补偿费，经济发达地区3万—5万元，国家重点工程等征地更低，一般每亩只有几千元。征用补偿一般只够维持6-7年的基本生活，如果在落后地区或者公益性占地、补偿一般只能够维持3-5年的基本生活，有些地方官商勾结，农民缺少知情权，导致恶意占有，致使社会矛盾增加。农民失地——农民工进城打工——土地撂荒——粮食减产——农民收入水平下降是这一时期农村经济的真实写照。如何改变这种现状，有效提高土地的产出率和农民经营土地的积极性，中央从2004年起开始对农村进行一系列制度改革，减少农业税，实行“多予、少取、放活”的经济政策，通过“以工促农，以城带乡，工业反哺农业”具体措施缩小城乡、工农的差距。与此同时，中央对农村实行医疗和保险制度的改革，促使农民增加对农业投入的信心，这在一定程度上稳住了粮食生产滑坡的局面。2008年《决定》进一步指出，必须稳定完善农村基本经营制度，不断深化改革，激发亿万农民的创造热情和活力。但家庭联产承包责任制因土地按均田制分包造成了耕地的分割与分散，形成其固有的矛盾，矛盾呈现出两大特征：一是大量的农民转移到二、三产业，但又不肯放弃在农村的土地承包权，于是粗耕、弃耕、租耕地现象普遍存在，农民迫切需要更新土地管理制度，实现土地规模经营，加速推进农业现代化进程；二是随着城镇化的快速推进，地价及土地资源性收益也随之提高，加速了农民对土地产权的追求，在土地收益问题上出现了集体与集体、集体与农民之间日益尖锐的矛盾冲突，成为社会不安定因素。在新的发展阶段，依靠市场调节实现土地适度规模经营已成为我国农村土地制度改革的目标。

土地具有资源与资产的双重内涵，不可能脱离产权而独立存在，然而中国农村现行地土制度最主要的缺陷是产权不明确，虽然在土地问题上创造性的将土地所有权与土地经营权分开，但这种双层经营的模式在具体实施中依然存在模糊不清的问题，这就使土地经营缺少活力和动力，因而，有效界定产权，加速土地流转，就成为促进农业增效、农民增收的最佳途径和最强大的动力。

现实条件下加速土地流转有没有可能性，如何流转呢？答案是肯定的。首先，在我国人均耕地为1.41亩、户均耕地不超过10亩的情况下，过小的经营规模存在以下弊端，不利于农民收入增长：（1）农民投资能力不足。过小的经营规模使得农民的经营总收入扣除来年的生产费用和家庭生活费用后，余量很少，投资能力不足，农民很难改良农田、改进生产技术，生产率很难提高，收入自然也难提高。（2）劳动力就业不充分。如此小的经营规模即便采用牛耕的技术也使农民在许多时间内闲置劳动力。浙江农村观察点报告显示在其关注的10个县10个村组1981-1999年中，农地为农民提供的就业机会在80年代平均20%多，到90%年代末期下降为10%左右，即使规模超过10亩，为农户提供的就业机会也只有27%。显然，若没有其他就业门路，农村劳动力资源的浪费十分严重。（3）农民的组织化程度低，适应市场的能力差。分散的小规格经营的农民不能左右市场价格向有利自己的方向运动，在市场竞争中，农民处于不利地位，分散的小农户对价格信号反应不灵敏，只能是价格的被动接受者，讨价还价的自我保护能力差，在经营上往往随大流，市场上的农产品容易出现低水平过剩，农产品的价值很难实现。（4）农民非农收入源头受阻。我国农村存在大量的相对于农业部门所需劳动力来说的剩余劳动力。这些剩余劳动力的非农就业门路主要有：在乡镇企业从业，外出打工，在当地从事工商经营。但这几个农民收入的源头都没有障碍：乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的能力低下。90年代以来，乡镇企业的整体效益下降。2000年以后，乡镇企业在市场竞争中更加处于被动地位，因其技术水平和相对小的规模，对劳动力吸纳能力急剧下降；农民工在城市就业受阻。在2005年之前的城市用工中，户籍歧视、同工不同酬的状况普遍存在，2005年之后虽然出台了相应对农民工进城务工的法律政策，但在具体落实中依然存在很大困难。

其次，从中国农村的实际与政府支持力度看：从2004年出台的大量有关农村工作的法律、法规和政策是在新的历史阶段增加农民收入、解决城乡收入差距、破解“三农”问题的历史创举。反哺农业举措主要体现在：（1）财政、金融、改革对农业的支持；（2）实行征地制度改革，保护失地农民的利益；（3）改善农民工劳动条件，逐步创造城乡统一的劳动力市场；（4）推动农村社会保障事业的发展，提高农民生活水平；（5）建立农村新型合作医疗制度；（6）放松对农村金融的管制，加快建立普惠型农村金融体系；（7）加快建立城乡统一公共服务制度；（8）更新农村治理理念，转换社会治理方式。这些政策的相继出台不但从客观上起到了统筹城乡发展的作用，而且为农村经营体制改革与创新奠定了良好的基础。

再次，从农民的切身利益和现存农村劳动力的状况分析。目前，农村中受过10年制（含十年制）以上教育，年龄在20岁至50岁之间，专门从事农业劳动的农民，在欠发达地区占不到劳动力总数的5%，在20-30岁之间的劳动力更少，而大量存在的是妇女、儿童和老人。那么，农村中有较高素质和文化的青壮年劳动力都到哪里去了呢？年龄在20-25之间尚未婚配的青年，约70%以上在外地打工，剩余的则就地从事非农产业或服务业，据笔者对陕西省汉中市的汉台、南郑、勉县和宁强等地乡村的考察，这些外出打工的青年多为80后、90后初高中毕业的青壮年。随着城市经济发展的加快，农村中的新生代会更向往城市生活，他们将不会再像父辈那样面朝黄土背朝天，晴天一身汗，雨天一身泥，拼命奋斗在农田上，而会奔向城市，即使是没有走向城市的青年，他们对土地的热情如果按现在这种经营体制进行下去的话，也肯定没有其父辈们高。因而，农业后继乏人，闲置土地、粮食安全问题将随之而来。

三、推动农村经营体制创新的思路

解决这些问题，笔者认为要根据各地的实际，深化农村改革，加大、加速双层经营体制创新的步伐，尽快解决土地租赁和承包问题，加快土地流转速度，使劳动、土地、资本等生产要素紧密结合，增加土地资源的最大产出效益。

第一，对过去土地承包的办法，在尊重农民意愿，不改变土地用途的前提条件下，将现有承包户的土地按人均0.5亩标准无偿划拨给农民，个别地区土地多的可适当放宽，其余承包部分不变，无偿划拨给农民的0.5亩土地，农民拥有所有权和使用权，期限30-50年，如果承包人家庭中有成员去世，那么，该所有权失效，使用权亦立即上交集体，留着按计划生育出生后的村民使用，或上交国家。集体或他人不得占用，违者可按占有个人财产或侵吞国家财产定罪；改变土地用途的也可按上述原则定罪。为什么要给承包户每人0.5亩土地所有权，这里首先保证的是承包农户每人有0.5亩田，他们就可以保住其对粮食的最低生活需求。其次对于那些已经融入城市，对土地失去热情，不需要土地就可谋生的人来说，他们可将其卖出去，既可以盘活土地资源，又可使这部分人获得一定的经济收入。同时，在农村土地交易过程中，为稳定农业基础，保证粮食安全，国家在制定新的土地政策中，必须强行推出承包户人均粮食生产量制度——即按亩均生产粮食的数量，把种植粮食的数量和承包土地的面积挂起钩来。种植面积和数量由谁来认定呢？这个问题可以根据各地情况确定产量，并由承包人所在村民委员会进行评估，评估合格的发给粮食生产安全证，不合格或种植面积与规定面积不符的，由村民委员会对其实行批评教育，并责令来年保证种植面积和产量。三年不合格者可取消其人均0.5亩土地所有权，保留其承包权。另外，对城市流入农村经营土地的承包人或购买土地使用权的人也可使用上述办法。通过上述办法，既减去了承包人的负担，又可从真正意义上加速土地流转速度，使那些种粮大户和有资本积累的人到农村去发展农业，做到人尽其才、田尽其用，国家还可以从土地买卖中获得土地出让的税费，一举多得。

第二，由于使用上述办法，土地的集约化规模经营速度会加快，最适宜生存环境的土地利用率将会大大提高，人口的自然流动势必加速，因而，在土地创新的同时，户籍管理制度改革也需要紧紧跟上，以利人口流动，同时这个制度也将使那些老少边穷地区的人口放弃恶劣的生存环境，形成自然流动趋势，因此，加速城镇化建设步伐是摆在政府面前的当务之急。

第三，人口从环境较差地区流向较易生存的地区，一方面可以大大缓解流出地人口对自然环境的压力和破坏，从宏观上对解决荒漠化、沙漠化、水土流失起到良好的作用，但对流入地来说则会因人口的增加，导致环境的变化，因而，在新农村建设中要做好安排，以保证既促进经济发展，又有良好的社会环境。另外，医疗、教育和社会保障也是我们必须要高度重视的问题，需配套安排。

第四，建立健全土地交易市场和管理机构，土地买卖要坚持自愿、有偿、公开、公平、公正的交易原则，任何个人不得强买强卖。土地交易过程双方自愿，协商签订的土地交易合同，包括双方当事人出具的证件真实、合法，一经签字，立即生效，任何组织和个人不得干预，以保证土地交易的顺利进行。

综上所述，经营体制创新，目的是加快农业发展，推进我国的农业现代化。在这个前提下，必须要坚持农业的基础地位，坚持社会主义市场经济方向，坚持保障农民的基本权和物质利益。同时，在改革创新中要坚持划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不少、用途不变、质量提高的方针，使“双层”经营体制更加完善，更加有利于社会主义新农村建设。

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[5]韩俊.中国农村改革30年回顾与展望（上，下）[J].理论动态，2008，（36）.

[责任编缉：孙巍]

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1002-7408（2010）07-0058-03

徐进华（1960-），男，陕西南郑人，中共汉中市委党校经济学教研室副教授，研究方向：农村经济。