SWOT分析：事业单位人事制度改革新视阈

刘晓苏

(淮阴师范学院 政治与公共管理学院， 江苏 淮安 223300)

SWOT分析：事业单位人事制度改革新视阈

刘晓苏

(淮阴师范学院 政治与公共管理学院， 江苏 淮安 223300)

事业单位人事制度改革已落后于公共部门制度创新的整体进程，SWOT分析为解析事业单位人事制度改革困境提供了新的视角。本文在系统分析组织制度创新的约束性条件的基础上，设计事业单位人事制度改革的战略方案，并由此确立改革的实施路径，即加大政府制度供给力度，导入人力资源管理制度模式。

事业单位人事制度；战略；SWOT矩阵；制度供给；人力资源管理

在公共部门制度创新整体进程中，事业单位人事制度改革已处于相对滞后的境地，随着公共服务需求增长的加快，事业单位传统人事制度的困境渐趋突出。本文基于SWOT分析的视阈，在梳理和剖析制度变迁的诸多约束性条件的基础上，设计消解事业单位人事制度改革困境的战略方案和实施路径，以期为事业单位人事制度改革提供有益参考。

一、事业单位人事制度改革的困境

事业单位人事制度长期隶属于大一统的传统干部人事制度范畴。新中国建立后相当一段时期内，并不存在单独和严格意义上的事业单位人事制度的概念，因为事业单位由各级政府创办并接受其领导，始终沿用机关人事管理的体制和办法。其后，虽然中央多次调整干部管理权限，但事业单位干部一直按照大一统的干部人事制度模式进行统一管理，在人员配置、考核、奖惩、报酬等人事管理具体环节上，也大都适用机关人事管理的具体规定。

制度安排是在特定制度环境中演化的。传统干部人事制度客观上促进了社会事业发展，但这种具有历史合理性的制度安排已不适应社会经济发展和国家现代化推进的需要，大一统的人事管理模式必然被逐渐打破。“制度规范人类行为的力量多数源于它们的不变异性。但是，当环境发生变化，不变的规则组合也会产生伤害，因而也需要进行调整。”[1]464国家公务员制度的建立，在传统干部人事制度体系中分解出了公务员制度，将机关工作人员纳入公务员制度的管理范畴，而现代企业制度的建立则使得国企干部逐步从传统的干部人事制度体系中剥离出来，纳入现代企业人事制度的管理范畴。

随着大一统的传统干部人事制度逐步分解，事业单位独立的人事制度体系基本形成并由此开始了改革探索。事业单位人事制度改革取得初步成效，一定程度上调动了事业单位各类人才的积极性和创造性。但从总体上看，较之机关和企业人事管理制度改革而言，事业单位人事制度创新还处于相对滞后的状态，一些深层次和实质性的问题依然未从根本上得到解决，传统人事管理模式已经不适应现时代发展的要求，成为制约改革向纵深推进的“瓶颈”。

制度之所以被选择或创造出来，在于其具有满足组织需要的功效。事业单位人事制度创新的滞后性抑制了其制度功能的发挥。从规范层面来看，人事制度对组织中的人与事的关系协调具有积极效用，继而对组织战略的达成展现重要价值。“但就经验层面而言，现实运作中的制度究竟发挥了何种功用，而且这种制度功用究竟是否一如设计制度之初想象的那般彻底或完满，也都是不能确定的。”[2]149由于事业单位人事制度创新事实上并未取得实质性的突破，其制度功能得不到有效提升。换言之，事业单位人事制度的功能陷入某种程度的困境[3]。

一是导向功能的困境。导向功能指人事制度可以引发行为者的行动动机，通过提供一般性的刺激因素，使行为者朝向组织目标或价值方向努力，为组织发展动力的获取创造条件的功效。事业单位人事制度的导向功能困境体现在诸多层面，这里以考核为例加以说明。一些事业单位的考核结果难以兑现，缺乏相关的制度安排，而另一些事业单位则放弃或偏离考核标准、避短就长，这种考核体系使人事制度的导向功能趋向模糊，甚至产生某种反向推动力。

二是规范功能的困境。所谓规范功能，是指人事制度具有某种规范性的价值取向，从而对组织成员的行为产生某种约束机制的功效。脱胎于传统干部人事制度的事业单位人事管理制度依然没有摆脱母体的消极影响，很多事业单位的人事管理主动性缺失，粗放和非系统的人事制度定位于传统支持性事务工作层面，不但无法精确定位个体的行为取向，也无法为人事管理其他环节的运作提供科学依据。

三是更新功能的困境。所谓更新功能，是指人事制度通过更新人员和素质实现组织新陈代谢的功效。事业单位招聘活动大都忽视对应聘者潜在素质的探究，不能保证招到高绩效潜能者，而培训则缺乏需求分析，受训者选择及培训内容设置带有随意性。这些都使得人员及其素质无法实现有效更新。此外，缺乏较强刚性的优胜劣汰机制，退出渠道的不畅，也弱化了事业单位人事制度的更新功能。

人事制度的功能困境使得很多事业单位都在不同程度上存在机构臃肿、人浮于事、效率低下的现象。事业单位的公共产品供给能力已难以满足日益增长的需求，而其长期的巨额亏损又成为政府巨大的财政负担，财力不足制约了投资，使公共物品供给的数量难以增长、质量难以提高。事业单位公共物品的供给低效问题愈来愈引发公众的诟病。

合理设计改革战略是消解事业单位人事制度改革困境的逻辑前提。战略是组织为达到目标的途径和手段的总体筹划，战略方案对组织发展具有毋庸置疑的重要贡献，在一定意义上，它“代表着组织在认识其经营环境和实现使命过程中所接受的显著优先权”[4]120。在梳理和剖析事业单位人事制度改革困境诸多约束性条件的基础上，通过探讨改革战略及其路径，可以帮助事业单位识别和寻求有利的改革契机，将不利于改革的条件或要素降到最低限度，提供应对改革困境的协作性、整合性的积极方法，实现外部环境、内部条件和改革目标的动态平衡，使改革依照既定的程序、规则和步骤稳步推进，切实提高事业单位人事制度改革的整体效能。

二、事业单位人事制度改革的战略选择

SWOT分析法通过辨析组织面临的内外环境因素，梳理并简化组织战略制订的信息源，为事业单位改革战略设计提供了有效的工具，可以帮助事业单位将资源和行动聚集在自己的强项和有最多机会的地方。SWOT分析法是指在对组织的优势(strengths)、劣势(weaknesses)、机会(opportunities)和威胁(threats)进行综合评估与分析的基础上，通过调整组织资源及策略来达成组织目标的战略方法。其中，机会和威胁是对组织有直接影响的有利和不利的外部环境因素，而优势和劣势则是组织自身存在的积极和消极的内部能力因素。

(一)事业单位人事制度改革的机会。

首先，公共服务需求增长要求事业单位人事制度变革的回应。公共服务需求的全面增长与公共医疗、义务教育等公共物品短缺的矛盾，已成为当前的一个突出问题。事业单位是公共服务供给链条上的重要环节，但由于人事制度的遗传性弊端迄今仍未完全消弭，很多事业单位都不同程度上存在效率低下的现象。总之，公共服务需求增长的客观态势要求其通过人事制度创新提升服务效能。

其次，事业单位人事制度改革符合组织人力资源管理变革的总体趋势。人力资源管理变革反映了组织管理理念的根本性变迁，这一趋势在知识经济时代尤显突出，因为知识经济时代的显著特征在于知识员工成为主体性管理对象，而管理对象的历史性变化必然催生管理理念和模式的变革。由此，事业单位需要通过人力资源管理变革达成卓越绩效的组织目标。

再次，事业单位人事制度改革的体制环境不断优化。一是通过推行行政首长负责制以及扩大内部分配自主权，初步扩大了事业单位的管理自主权。二是拓宽事业经费来源，同时允许民间力量举办社会事业，增强了事业单位的动力和活力。三是陆续采取各种措施，破除条块分割、国家包揽的传统事业体制，提高事业资源的配置效率。四是不同行业事业单位体制改革，以及体制改革单项环节政策法规的颁布，为事业单位体制改革奠定了法制基础。

最后，公共部门人事制度创新所催生的改革压力。20世纪80年代以来，政府重塑运动蓬勃兴起，而人事制度的创新始终与政府组织变革相联系，从而适应了组织战略目标的需要[5]418-425。事业单位是政府公共服务供给链条上的重要环节，其人事制度的变革理应与公共部门人事创新的发展趋势相吻合。实际情况是，事业单位人事管理在机制、方式和理念等诸多层面都存在相当的滞后性。公共部门人事制度创新的态势必然对事业单位人事制度改革造成压力。

(二)事业单位人事制度改革的威胁。

首先，事业单位性质定位模糊不利于其人事制度创新。虽然事业单位的概念在政策文件和社会生活中频繁出现，但事业单位的性质定位却始终是悬而未决的理论和实践难题。性质定位的模糊客观上增加了事业单位人事制度创新的难度，因为性质是事物所具有的区别于其他事物的本质属性，人事制度规则的存在及其功能发挥取决于组织的性质定位。组织性质定位的模糊不利于明确事业单位人事管理规则的内涵和外延，当然也就不利于人事制度创新。

其次，事业单位体制关系尚未完全理顺。“在过去的多数情况下，不管是行业部门(如教育部、卫生部)还是职能部门(财政部、人事部)，在事业单位改革过程中都采取了一种或多或少可以称之为‘零敲碎打’的方式，而没有一个整体改革战略。”[6]5缺乏中央政府统一部署和规划的事业单位体制改革并未真正触及事业单位的主体地位、职能目标和运行方式等深层次问题。事业单位体制改革的相对滞后，使其人事制度创新直接面临着难以逾越的体制性障碍。

再次，政府推动意愿不足。事业单位同政府有着千丝万缕的联系，很多事业单位甚至养成了一味等待上级改革政策的传统惰性，这使得政府的改革推动尤显关键。由于担心事业单位获得自主权后会造成各自为政的紊乱局面，政府在推动事业单位人事制度改革方面并没有充分放权，以至于事业单位至今没有获得充分和完整的人事管理自主权[7]。政府在事业单位人事制度改革中的推动意愿不足一定程度上削弱了政府的制度供给能力。

(三)事业单位人事制度改革的优势。

首先，事业单位人事管理运行机制逐步完善。比如，《事业单位公开招聘人员暂行规定》不但有利于拓宽选人进人的渠道，而且可以保证招聘的相对客观公正。再如，《事业单位岗位设置管理试行办法》初步形成了事业单位人事分类管理的基本框架，有利于建立符合社会主义市场经济体制要求和事业单位特点的人事管理制度。

其次，事业单位人事管理逐步走向法制化。除在《义务教育法》、《科技进步法》、《医疗机构管理条例》等法律法规中载有不同行业事业单位人事管理相关规定外，从党的十六大以来，原国家人事部先后出台了20多项事业单位人事制度的政策规定。随着相关政策法规的逐步建立和完善，事业单位人事管理的各主要环节基本达到了有章可循。

再次，事业单位人事制度改革已经具备一定的心理基础。其一，事业单位人员具有一定的思变心理。事业单位大都存在忽视人员需求的“激励缺失”现象，而经济体制改革刺激了事业单位人员的理性预期，从而诱发其要求改变现有制度安排的内驱力。其二，事业单位人员具有较强的改革心理承受能力。事业单位人员是知识水平和素质相对较高的群体，较之其他群体而言视野相对开阔，更能理性辨析人事制度改革的不稳定预期，因而对制度创新有较强的心理承受能力。

(四)事业单位人事制度改革的劣势。

首先，事业单位人事制度存在结构缺陷。一是人事制度的规则体系不平衡。虽然国家已先后出台多项政策规定，但考核、工资、奖惩等配套改革并未随之跟进。二是人事制度的对象不明晰。基于分类管理改革的艰巨性和复杂性，事业单位人事制度的组织指向尚未明晰。三是人事制度的应然理念没有得到有效贯彻。诸如论资排辈反映了人本理念的缺失，而配套改革的滞后则反映了系统理念的缺失。四是人事制度载体的权威性不足。事业单位人事规则缺少高效力规范，即使已有的单项人事规定也不健全。[3]

其次，人事管理活动不规范。这种非规范性特质体现在人事管理的诸多环节。比如，人员招聘大多考察应聘者的表象特质，往往忽视对其动机、气质等潜在素质的探测，并不能保证事业单位人员的素质优化。再如，考核也存在诸多不规范之处，包括考核指标简单粗放且缺乏效度、考核程序流于形式、考核过程缺乏有效沟通等。

再次，人事管理缺乏自主权。自主权是组织人事管理得以展开的前提和基础。事业单位人事制度改革的关键在于自主用人机制的确立。虽然扩大用人自主权始终贯穿改革进程，但真正意义上的事业法人治理结构并未确立，事业单位至今并未建立起符合自身特点和要求的人事管理制度。无论从经费来源或人员编制等方面的实际操作来看，事业单位都处于一种被动或从属的地位。

最后，相当部分事业单位人员有改革心理惰性。事业单位人员有着较稳定的收入和某种程度的社会优越感，但改革意味着变化和不稳定的预期，相当部分事业单位人员担心，改革将使其像国企那样被当作“包袱”甩出去，由此催生其惰性心理。此外，人事制度改革也意味着竞争机制的导入，这对很多习惯了舒适安逸环境的事业单位人员而言，也会产生某种心理上的失落感和焦虑感。

梳理改革面临的内外环境要素后，便可以构建事业单位人事制度改革的SWOT矩阵(见表1)。SWOT矩阵提供了四种不同的改革战略，通过对环境要素以及各战略适用条件的分析和辨别，将事业单位人事制度改革战略定位于WO战略。

表1 事业单位人事制度改革的SWOT矩阵

WO战略是事业单位人事制度改革路径依赖的逻辑结论。事业单位人事制度变迁要基于路径依赖(政府推动)和非路径依赖(内部变革)的有机结合。一方面，政府推动型的既有制度变迁的方式以其独有的惯性或自我强化机制使制度创新产生一定的路径依赖。新制度经济学认为，任何制度变迁都具有路径依赖和非路径依赖的双重特质。在事业单位人事制度创新进程中，尽管某些个体或群体基于成本—收益的考量，表现出对制度变迁的疑虑、犹豫甚至是抵制，但强制性变迁依然有其现实合理性，因为事业单位是公共服务供给链条上的重要环节，改革的政府主导性显然是题中之意，而强政府——弱社会的基本格局也使得政府推动制度创新有其客观性诉求。政府主导的强制性变迁不但使改革的路径、方向、程度保持在可控的预期范围内，而且可以使改革最大限度地得到政府的支持，并保持改革的连续性。

从事业单位人事制度改革的经验层面看，事业单位人事制度改革固然受到制度需求的影响，但在更大程度上受制于政府在既定的约束条件和效用函数下提供新的制度安排的能力和意愿。事业单位人事制度改革面临的威胁和组织自身遗传性顽疾的客观存在，究其原因，除了改革本身的复杂性以及改革本身理论准备不足外，根本原因在于政府的制度供给不足。更为重要的是，传统管理体制的惯性甚至是锁定效应(Lock-in Effect)使事业单位普遍失去了主动性和创新性，很多事业单位甚至养成了一味等待上级改革政策的惰性，仅仅依靠事业单位自身的力量去消除人事制度的遗传性积弊显然是不现实的，这也使得政府在事业单位人事制度创新中的推动作用尤显关键。就此而言，只有加大政府制度供给力度，才可能有效消解事业单位人事制度改革中的威胁，克服人事制度的遗传性顽疾。

另一方面，在不同主体参与的制度安排的反复博弈中，制度供给的能力和意愿不但涉及强制性变迁主体的政府，也和诱致性主体的事业单位密切相关。在强制性变迁的主导态势下，如果诱致性变迁主体的积极性没有得到充分调动，就会导致制度安排虽然在一定程度上得以优化，但制度创新仍面临重重困境，甚至某些诱致性变迁的积极因素也因此受到干扰或抑制。较之低效的传统人事制度，新制度安排对于事业单位具有强大的吸引力，因而非路径依赖在局部和边际上也表现得较明显，这在人事管理新模式之于组织的积极效用就可见一斑。由此，在强制性制度变迁的进程中，只有加大政府的推动能力和意愿，通过人力资源管理制度模式的导入诱发和强化事业单位人事制度的内部积极因子，调动诱致性主体即事业单位人事制度创新的积极性，才能把握人事制度改革的机会，发挥人事制度创新的优势，实现路径依赖和非路径依赖的有效组合。

其他三种战略方案不符合事业单位人事制度改革的实际情况和发展前景。其一，SO战略强调发挥组织优势和利用外部机会，这更多是一种理想模式。事业单位人事制度虽然存在一定优势，但目前劣势显然要强于优势，SO战略并不适用。其二，ST战略要求利用组织优势化解外部威胁也是不现实的。事业单位长期依赖政府部门，其组织优势还未成长到足以化解外部威胁的程度，这种化解主要依靠组织靠政府的作用，因此，ST战略同样不适用。其三，WT战略属于典型的收缩战略，主要适用于处于生命周期末期的组织。事业单位人事制度改革虽然面临较多的劣势和威胁，但整个制度创新正处于快速成长期，有良好的发展前景，因此也不宜选用WT战略。

三、事业单位人事制度改革的实施路径

事业单位人事制度改革战略确定后，就进入战略方案的实施阶段。人事制度改革的实施路径主要围绕两个方面展开，即加大政府制度供给力度以利用外部改革契机，导入人力资源管理制度模式以消解事业单位人事制度的遗传性积弊。

(一)加大政府制度供给力度。

政府推动是加速制度变迁的捷径，事业单位人事制度变迁也不出其右。事实上，强制性变迁的实现必须通过政府的强制实施，诱致性变迁则必须通过政府放松约束或规制才能够实现。

1、厘清事业单位的性质定位。

组织性质定位不清源于事业单位的特殊性。作为中国特色的公共服务供给组织，事业单位是迎合开发和塑造民族国家建构的特色产物和逻辑安排，“是当代中国依靠独立的权威力量推进现代化进程的必然结果，是中国构建新的社会调控体系、谋求社会整合的尝试”[8]。而从动态的经验层面来看，现代化的推进使政府职能出现位移，社会事业的举办主体和组织形式日趋多元，事业单位同其他组织的界限不断模糊。为此，事业单位性质的定位应基于应然和实然的结合，既要反映事业单位的现状和中国特色，同时也要把握其未来发展的脉络。

这里将事业单位的基本特质定位于以下几个层面。一是实体性，即事业单位是具有一定组织机构和运作机制，对人、财、物享有独立管理权和支配权的组织实体；二是非营利性，即事业单位的设立应以社会公益为目的，追求的是不特定多数人的利益；三是公有性，即事业单位作为公共部门组成部分的基本属性，这是其区别于非营利组织的规定性；四是非权力性，即事业单位在提供公共服务的过程中不代表国家行使公共权力，这是其区别于政府组织的规定性；五是自主性，即将事业单位从政府组织中剥离出来，使其成为具有较多自主管理权限的独立法人。

2、理顺事业单位体制关系。

理顺事业单位体制关系首先需要明确政府在公共服务中的角色定位。明确政府的公共服务角色亦即政府公共服务供给的内容和方式，有利于厘定体制关系中政府与事业单位的制度衔接和职责界限，并通过体制创新发挥公共服务不同供给主体的各自优势。一般说来，政府公共服务供给的角色定位涉及两个层面的内容，即政府应提供哪些公共服务，以及政府提供公共服务的方式如何。

同时，还需要按照政事分开的原则推进事业单位分类改革。按照政事分开的原则进行事业单位体制创新，要求减少政府对事业单位的直接干预，使其不再成为政府的附属物，进而逐步理顺事业单位体制关系。应当借鉴国外公共服务组织的有益经验，明晰现有事业单位的性质，对其进行科学定位和排序，把不符合事业单位属性的组织从事业组织体系中剥离出去。在此基础上，将事业单位按照其功能定位，区分为行政支持类、社会公益类和生产经营类等基本类型，采取不同的人事管理模式和运作机制。

3、完善人事制度改革的配套措施。

首先，注重人事制度改革单项环节的协同推进。事业单位人事制度能否达到预期效果，不但有赖于其与外部制度环境的互动状况，还取决于其内部结构要素的耦合程度。人事制度创新中的一些单项制度或环节的配套改革没有随之跟进，一定程度上削弱了改革的预期效用。为此，需要设计事业单位人事制度改革的总体战略，实现相关制度环节的有效兼容。

其次，建立健全事业单位人事法律法规体系。人事法律法规是规范事业单位人事关系的基本准则，人事法律法规体系不健全使事业单位人事制度创新失去根本的法理性依据和制度性保障。为此，需要对现有的事业单位人事法规政策进行分析、研究和整合，构建和完善事业单位人事法律法规体系。

再次，优化人事制度改革的心理环境。优化事业单位人事制度改革的心理环境可以采用多种手段或途径，从传媒诱导、文化诱导、组织诱导和人际诱导等不同层面展开。随着改革心理环境的优化，事业单位人员心理结构中的消极心理因子将逐渐弱化，积极心理因子将逐步强化并占据主导地位。

4、强化政府的监管职责。

事业单位人事制度改革存在政府监管缺位的问题。前期改革初步调动了事业单位的积极性，但由于对制度创新中可能出现的某些消极现象没有足够的防范措施，导致了公共服务的泛市场化，从而损害了社会公众的利益。此外，某些事业单位领导者的人事管理权限过度膨胀，人事管理活动的内容和方式过分随意，既没有明确的事前审核，也缺乏有效的事后评估，以至偏离了公共服务供给的基本要求和规范。

政府应通过制度激励和约束机制保障事业单位人事制度创新不偏离既有轨道。公共服务供给主体渐趋多元并不意味着政府责任的让渡，事实上，公共服务的制度创新，不应该也不可能消解政府责任的基本逻辑。需要通过放松规制、政策优惠、财政补贴等举措，激励和强化事业单位人事制度创新。同时，政府还需要对制度创新中可能产生的消极外部性予以防范，建立覆盖事业单位人事管理的法律框架，强化行政监督和财务责任制度，以及实施“准市场化”的契约管理机制[9]，以强化政府监管职责。

(二)导入人力资源管理制度模式。

作为制度变迁的组成部分，外生性的制度移植是建构新制度的重要方式。制度移植是制度采纳者、制度所规范和影响的对象等众多利益相关者博弈和相互学习的过程，主要涉及理论化、法律化、实践化以及理念化等基本环节[10]。

1、制度移植的理论化。

制度移植是制度变迁主体学习或“内化”的过程，不可能脱离对相关制度理论的汲取。制度移植的理论化，既是对所需移植的相关制度安排的合理性的佐证，也可以借此对制度变迁予以理论上的规范和导引。为此，在事业单位人事制度移植过程中，需要梳理人力资源管理制度模式的基本理论范畴。

人力资源管理是一个纵贯组织及其成员的多层面的复杂系统，指导组织人力资源管理实践的基础理论也必然涉及不同的知识体系和学科背景。人力资源管理不同职能层面所运用的基础理论各有侧重：围绕组织目标实现的基础理论主要是战略管理理论，激励约束机制的实现主要涉及人性假设理论和激励理论，组织设计的基础理论则包括学习型组织理论和组织再造理论等。

2、制度移植的法律化。

法律规范在制度移植中始终扮演不可或缺的重要角色。制度移植与个体利益休戚相关，新利益的产生有可能导致旧利益的损失，这种非帕累托型的制度变迁不可避免地会催生利益冲突，从而影响制度变迁的进程。在事业单位人事制度创新过程中，法律通过确定基本游戏规则来确保制度移植按既定轨迹运行，为制度变迁主体提供较准确的预期，在最大程度地降低移植成本的同时，可以有效确立制度的权威性，从而保证制度移植的顺利进行及相关制度的合理配置。

通过建立和完善相关法律规范以保障事业单位人力资源管理制度移植的普遍效力。需要对现有人事政策法规进行研究和整合，完善事业单位人事法律体系，为移植而来的人力资源管理模式提供充分的制度生长空间。同时，对已经引入的某些单项或局部性制度安排，要结合事业单位人事管理环节的具体实际予以规范化，保障新制度安排的普遍性和权威性，减少制度移植的成本和不适，从而提升人力资源管理制度模式移植的有效性。

3、制度移植的实践化。

只有通过持续的制度实践，对移植来的制度结构进行磨合或调适，才能最终达到制度变迁的目标。为此，需要将人力资源管理制度结构引入事业单位人事管理的具体实践，通过实践环节实现外生制度与内生环境的耦合。当然，人力资源管理制度移植的进程并非一蹴而就，较为可行的做法是结合事业单位人事管理实践先行导入某些通用性较强的具体技术方法。

事业单位人事管理诸多环节都可以导入人力资源管理技术方法。比如，基于素质模型的评估不但关注事业单位人员的绩效状况，而且更重视对产生绩效的深层原因的探究；基于素质模型的培训将潜在素质要求应用于培训设计，为事业单位人员的素质提升提供有效标杆。再如，平衡计分卡从顾客、内部运营、创新与学习、财务四个维度考察组织发展，有利于提升事业单位人事管理的效能。

4、制度移植的理念化。

首先，人本理念的导入。事业单位的人事管理实践中的论资排辈、平均主义等都反映了人本理念的缺失。人本理念要求制度设计以人为本，使用科学的管理方法和手段，适才适用，充分考虑事业单位人员的需要、成长和价值，由此调动其工作的积极性、主动性和创造性。

其次，系统理念的导入。考核结果与其他人事决策脱节、人员录用与任务要求脱节、培训内容与岗位素质脱节等问题在事业单位并不鲜见。系统理念要求事业单位在人事制度设计时注重整体效应：既考虑人事制度内部若干环节的协调互补，也要关注人事制度系统外部环境的影响。

再次，动态理念的导入。前期改革使事业单位与外部环境的互动显著增强，但其内部人事活动依然没有实现真正意义上的动态管理。动态理念要求事业单位把握外部环境以及管理对象的情况，在保持组织相对稳定性的前提下，经常注意反馈，保持充分弹性，增强组织的生命力。

[1] [德]柯武刚，等.制度经济学：社会秩序与公共政策[M].北京：商务印书馆，2000.

[2] 江美塘.制度变迁与行政发展：公共行政之制度理论的比较研究[M].天津:天津人民出版社，2004.

[3] 刘晓苏.事业单位人事制度功能困境的结构解析及其再设计[J].天津社会科学，2008(4).

[4] [美]保罗·R·尼文.政府及非营利组织平衡计分卡[M].北京:中国财政经济出版社，2004.

[5] [美]尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务[M].北京:中国人民大学出版社，2002.

[6] 世界银行东亚与太平洋地区减贫与经济管理局.中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供[M].北京:中信出版社，2005.

[7] 吴志华.事业单位人事制度改革的问题与路径[J].探索与争鸣，2006(1).

[8] 刘建军.中国单位体制的构建与“革命后社会”的整合[J].云南行政学院学报，2000(5).

[9] 孔超.公共服务制度的系统构建——论事业单位及其管理体制改革的目标模式[J].天津社会科学，2007(2).

[10] 杨雪冬.制度移植：一个分析框架[N].学习时报，2005-04-11.

责任编辑：仇海燕

C962

A

1007-8444(2010)05-0616-07

2010-08-10

刘晓苏(1971-)，男，江苏淮安人，副教授，博士，主要从事当代中国政府与政治、公共部门人力资源管理研究。