高校构建防治“小金库”长效机制的研究

帅 毅

摘要：本文在界定高校“小金库”概念的基础上，分析了高校“小金库”的主要特点，探讨了我国高校“小金库”存在的原因，最后，提出了高校构建防治“小金库”的长效机制。

关键词：高校；“小金库”；机制

一、引言

随着社会主义市场经济的建立和发展，各高校的资金来源已经由过去单一的行政拨款转变为多方位、多渠道的筹资模式，高校的办学形式日益多样化，办学自主性也逐步提高。在资金管理上实行“统一核算、集中管理”的模式，极大提高了高校财务管理的水平。然而在发展的过程中，也出现了一些新的问题。其中，高校普遍存在着私立“小金库”的现象，这已严重违反了我国的财经制度，妨碍了高校的正常财务管理秩序，造成了巨大的不良后果。为此，本文在对“小金库”的特点分析的基础上，探讨我国高校“小金库”存在的原因，并提出防治的长效机制，希望对我国目前的高校“小金库”的防治提供一定的指导建议。

二、“小金库”的概念与特点

1.“小金库”的概念的界定

高校“小金库”是指在高校财务以外另外设立账目的公款。具体来说，是一些高校违反我国相关部门的规定，通过一些不合法的途径筹集由高校自由支配的资金。这些资金的来源大部分是通过隐匿收入、公款私存、截留利润、转移收入等不合法的手段取得的，主要用于高校经常出现我滥发奖金等违规的或不合法的支付。

2.“小金库”的特点

(1)隐蔽性

与过去相比，现在高校的一些部门筹集“小金库”的手段更隐蔽、更加“科学”、更加“合理”，这些除了知情人员知道外，其他的人很难知道，而且这些“小金库”都能回避检查，设立了多户头、多账本，很难查清楚。例如：高校已经不再使用以前的用现金支付，然后拿回扣的做法，而是到对方的单位报销的方法。这些方式从某方面来说都更加“符合规定”，增强了“小金库”的隐蔽性。

(2)顽固性

国家履次禁止高校“小金库”的设立，但是“小金库”事件层出不穷，而且有逐年增多的趋势。从今年查处高校的“小金库”案件来看，数量上不仅比去年增多，而且出现了多起“串案”、“窝案”的案件。这从一个侧面反應了我国高校“小金库”的设立正由个别人或者几个人的现象向一个单位或者整个学校发展，这个高校的每个成员都是“小金库”的受益者，并订立攻守同盟，顽固性极强，如何治理这个顽固的“小金库”任重而道远。

(3)多样性

与过去相比，现在高校的“小金库”形式更加多种多样，有的以私人名义把“小金库”存放在个人的银行账户上；有的以单位的名义存在账户上；有的将现金藏在家里或办公室；有的则交给财务人员，让其私自保管起来，这样要查处起来十分不容易。

(4)大宗性

，

随着我国经济水平的提高，传统意义上的“小金库”已经不再是传统的“小”金库了，“小金库”在数量与规模上已经发生了巨大的变化。十年前，我国查处的“小金库”大都是几千、几万元，而从去年查处的高校“小金库”案件中可以发现，“小金库”的数额已经高达几百万，甚至几千万。当然数额巨大的“小金库”是与其特点相联的，正是由于它的隐蔽性与多样性，导致其金额与规模急剧膨胀。

三、高校“小金库”存在的原因分析

1.高校环境的市场化是出现“小金库”的客观原因

我国高校的财务管理制度、办学模式发生了根本性的变革，在市场经济的环境下，财政拨款逐年下降，各种形式的政策性收费、有偿服务、经营收入不断出现，并且数量规模也逐年上升，高校的收入形式呈多样化的趋势。高校的各个部门学院都有创收的能力，而创收能力是不同的，学校在考虑各个学院利益分配时，不可能面面俱到。有些学院认为学校宏观的、整体的平衡政策对创收能力强的学院不公平，这就造成了有些学院不得不利用设置“小金库”的方式来平衡被“剥夺”的利益，以此来弥补在心理上的平衡。

2.高校财务管理制度不完善

从“小金库”的来源上看，资金大部分来自截留隐匿的各种收入、通过虚报冒领所套取的现金、接受回扣未上缴资金、向学生乱收的资金。这些来源可以看出，我国高校在预算外资金管理、财务收支审核、国有资产管理、财务监督、票据管理、违法追究、处罚等方面缺乏有效的管理、监督、评价、处罚等相互配套、相互制约的财务监管体系。

3.法律意识淡薄

在我国，高校领导通常是由教学或者科研领域上出类拔萃的人员担任，这些领导没有受过系统的高校管理的教育，甚至以前也未从事过管理工作。在对国家的相关法律法规上缺少全面的了解，法制观念淡薄，特别是在财经制度方面，认为设立“小金库”是考虑到自己所在单位或者小团体的利益，没有考虑学校甚至整个社会的利益。

4.高校相关部门监督不到位

由于我国传统意识上认为，高校或者学院部门私设“小金库”存在“民不举、官不纠”的思想，认为高校是“清水衙门”，出不了大事。因此，高校的财务与审计部门很难对“小金库”进行有效的监督与管理，只能睁一只眼、闭一只眼。一旦“小金库”被检查或被举报发现后，只要退钱便可完事，单纯因为“小金库”受到党纪、政纪处分的基本不会出现，难以起到警示和教育作用。“小金库”被发现的低风险是导致下属部门私设它的重要原因之一。

四、高校防治“小金库”的机制对策

1.加强防治“小金库”的宣传教育

防治“小金库”应该从高校领导入手，出现“小金库”的根本原因在于高校的领导干部、财务人员等对“小金库”的违法行为的本质认识不够所造成的。因此，学校应该通过多方渠道，使学校的各级领导干部、广大教职工认识到“小金库”的违法性以及危害性。并且树立典型案件、典型人物，用发生在自己身边的人或者事来对“小金库”的危害性进行教育，使其认识“小金库”开支合情合理的虚假表象看到其是化公为私、违法违纪的本质，并且在校内形成广大领导干部与教职工人人自觉遵守财经纪律的良好氛围，力求从意识的源头上对“小金库”加以遏制，提高广大群众的自我监督意识和检举意识。

2.建立规范的高校财务规章制度

我国高校应该加快规范制度的建设，积极适应我国国家财政政策的要求，提高高校的财务管理的科学性、有效性与合理性。特别是对高校的二级机构，如二级学院、后勤集团等，既要执行《事业单位会计制度》，也要执行《企业会计制度》，还要根据《会计法》要求，完善各个制度执行的标准，加强统一管理，同时也要结合高校自身教育特点，制定各项财务操作细则，开展有效管理。调整现行的与学校发展不相符的制度，消除制度规定与现实操作之间的“灰色地带”和大量存在的“合理不合法、合法不合理”的现象。

3.完善高校财务管理

首先，统一高校的内部管理制度。完善高校的各项资金管理与财务管理，制定出各项管理办法，改革现行的高校财务体制，一方面要适当放权，保证二级部门的合法权益与积极性，对创收

的部门进行表扬；另一方面改革高校现行的资金管理与结算办法，实行“统一管理、集中结算”、“单一银行账户、集中收付”的办法，在财务处建立专门的资金结算部门。其次，加强票据管理。我国高校“小金库”收入通常是利用收费票据使其合法化。为此，高校应该对收费票据实行统一管理，任何部门收费都应该到学校财务部门统一领取合法的收费票据，严格做好登记、检查和核销的规定程序办理。再次，加强资产清理。要不断提高资产管理制度的水平，为此，可以在高校的范围内，特别是对二级的学院、协会、研究中心进行一次全面的资产清查，对账外资产进行盘查，及时、准确开展资产核算。

4.加强举报与奖励力度

由于“小金库”的隐蔽性极高，目前查处“小金库”的主要方法还是单位的自查或单位员工的举报。但是目前我国对举报“小金库”的奖励则十分低，而且举报者有被打击报复的可能性，举报人的积极性不高。因此，应该尽快建立起对“小金库”举报的奖励制度，给予丰厚的物质奖励，并且保密好举报人的信息。另外，对举报本单位的举报人，如果不是“小金库”的主要责任人，可以免责或部分免责。这样，可以促进“小金库”问题的解决，也可以避免新的“小金库”事件的产生。

5.加大惩处力度

我们高校的“小金库”被检查或被举报发现后，只要退钱便可完事，难以起到警示和教育作用。可以说，设立“小金库”的处罚风险过低导致其顽固性的一个重要原因。为此，高校对设立“小金库”的违纪行为应该进行严肃的处理，严格应执行《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用(中国共产党纪律处分条例)若干问题的解释》相关规定，并与职务晋升、职称评定、福利待遇等挂钩，真正起到威慑作用。高校构建防治“小金库”长效机制的研究

帅毅

摘要：本文在界定高校“小金库”概念的基础上，分析了高校“小金库”的主要特点，探讨了我国高校“小金库”存在的原因，最后，提出了高校构建防治“小金库”的长效机制。

关键词：高校；“小金库”；机制

一、引言

随着社会主义市场经济的建立和发展，各高校的资金来源已经由过去单一的行政拨款转变为多方位、多渠道的筹资模式，高校的办学形式日益多样化，辦学自主性也逐步提高。在资金管理上实行“统一核算、集中管理”的模式，极大提高了高校财务管理的水平。然而在发展的过程中，也出现了一些新的问题。其中，高校普遍存在着私立“小金库”的现象，这已严重违反了我国的财经制度，妨碍了高校的正常财务管理秩序，造成了巨大的不良后果。为此，本文在对“小金库”的特点分析的基础上，探讨我国高校“小金库”存在的原因，并提出防治的长效机制，希望对我国目前的高校“小金库”的防治提供一定的指导建议。

二、“小金库”的概念与特点

1.“小金库”的概念的界定

高校“小金库”是指在高校财务以外另外设立账目的公款。具体来说，是一些高校违反我国相关部门的规定，通过一些不合法的途径筹集由高校自由支配的资金。这些资金的来源大部分是通过隐匿收入、公款私存、截留利润、转移收入等不合法的手段取得的，主要用于高校经常出现我滥发奖金等违规的或不合法的支付。

2.“小金库”的特点

(1)隐蔽性

与过去相比，现在高校的一些部门筹集“小金库”的手段更隐蔽、更加“科学”、更加“合理”，这些除了知情人员知道外，其他的人很难知道，而且这些“小金库”都能回避检查，设立了多户头、多账本，很难查清楚。例如：高校已经不再使用以前的用现金支付，然后拿回扣的做法，而是到对方的单位报销的方法。这些方式从某方面来说都更加“符合规定”，增强了“小金库”的隐蔽性。

(2)顽固性

国家履次禁止高校“小金库”的设立，但是“小金库”事件层出不穷，而且有逐年增多的趋势。从今年查处高校的“小金库”案件来看，数量上不仅比去年增多，而且出现了多起“串案”、“窝案”的案件。这从一个侧面反应了我国高校“小金库”的设立正由个别人或者几个人的现象向一个单位或者整个学校发展，这个高校的每个成员都是“小金库”的受益者，并订立攻守同盟，顽固性极强，如何治理这个顽固的“小金库”任重而道远。

(3)多样性

与过去相比，现在高校的“小金库”形式更加多种多样，有的以私人名义把“小金库”存放在个人的银行账户上；有的以单位的名义存在账户上；有的将现金藏在家里或办公室；有的则交给财务人员，让其私自保管起来，这样要查处起来十分不容易。

(4)大宗性

，

随着我国经济水平的提高，传统意义上的“小金库”已经不再是传统的“小”金库了，“小金库”在数量与规模上已经发生了巨大的变化。十年前，我国查处的“小金库”大都是几千、几万元，而从去年查处的高校“小金库”案件中可以发现，“小金库”的数额已经高达几百万，甚至几千万。当然数额巨大的“小金库”是与其特点相联的，正是由于它的隐蔽性与多样性，导致其金额与规模急剧膨胀。

三、高校“小金库”存在的原因分析

1.高校环境的市场化是出现“小金库”的客观原因

我国高校的财务管理制度、办学模式发生了根本性的变革，在市场经济的环境下，财政拨款逐年下降，各种形式的政策性收费、有偿服务、经营收入不断出现，并且数量规模也逐年上升，高校的收入形式呈多样化的趋势。高校的各个部门学院都有创收的能力，而创收能力是不同的，学校在考虑各个学院利益分配时，不可能面面俱到。有些学院认为学校宏观的、整体的平衡政策对创收能力强的学院不公平，这就造成了有些学院不得不利用设置“小金库”的方式来平衡被“剥夺”的利益，以此来弥补在心理上的平衡。

2.高校财务管理制度不完善

从“小金库”的来源上看，资金大部分来自截留隐匿的各种收入、通过虚报冒领所套取的现金、接受回扣未上缴资金、向学生乱收的资金。这些来源可以看出，我国高校在预算外资金管理、财务收支审核、国有资产管理、财务监督、票据管理、违法追究、处罚等方面缺乏有效的管理、监督、评价、处罚等相互配套、相互制约的财务监管体系。

3.法律意识淡薄

在我国，高校领导通常是由教学或者科研领域上出类拔萃的人员担任，这些领导没有受过系统的高校管理的教育，甚至以前也未从事过管理工作。在对国家的相关法律法规上缺少全面的了解，法制观念淡薄，特别是在财经制度方面，认为设立“小金库”是考虑到自己所在单位或者小团体的利益，没有考虑学校甚至整个社会的利益。

4.高校相关部门监督不到位

由于我国传统意识上认为，高校或者学院部门私设“小金库”存在“民不举、官不纠”的思想，认为高校是“清水衙门”，出不了大事。因此，高校的财务与审计部门很难对“小金库”进行有效的监督与管理，只能睁一只眼、闭一只眼。一旦“小金库”被检查或被举报发现后，只要退钱便可完事，单纯因为“小金库”受

到党纪、政纪处分的基本不会出现，难以起到警示和教育作用。“小金库”被发现的低风险是导致下属部门私设它的重要原因之一。

四、高校防治“小金库”的机制对策

1.加强防治“小金库”的宣传教育

防治“小金库”应该从高校领导入手，出现“小金库”的根本原因在于高校的领导干部、财务人员等对“小金库”的违法行为的本质认识不够所造成的。因此，学校应该通过多方渠道，使学校的各级领导干部、广大教职工认识到“小金库”的违法性以及危害性。并且树立典型案件、典型人物，用发生在自己身边的人或者事来对“小金库”的危害性进行教育，使其认识“小金库”开支合情合理的虚假表象看到其是化公为私、违法违纪的本质，并且在校内形成广大领导干部与教职工人人自觉遵守财经纪律的良好氛围，力求从意识的源头上对“小金库”加以遏制，提高广大群众的自我监督意识和检举意识。

2.建立规范的高校财务规章制度

我国高校应该加快规范制度的建设，积极适应我国国家财政政策的要求，提高高校的财务管理的科学性、有效性与合理性。特别是对高校的二级机构，如二级学院、后勤集团等，既要执行《事业单位会计制度》，也要执行《企业会计制度》，还要根据《会计法》要求，完善各个制度执行的标准，加强统一管理，同时也要结合高校自身教育特点，制定各项财务操作细则，开展有效管理。调整现行的与学校发展不相符的制度，消除制度规定与现实操作之间的“灰色地带”和大量存在的“合理不合法、合法不合理”的现象。

3.完善高校财务管理

首先，统一高校的内部管理制度。完善高校的各项资金管理与财务管理，制定出各项管理办法，改革现行的高校财务体制，一方面要适当放权，保证二级部门的合法权益与积极性，对创收的部门进行表扬；另一方面改革高校现行的资金管理与结算办法，实行“统一管理、集中结算”、“单一银行账户、集中收付”的办法，在财务处建立专门的资金结算部门。其次，加强票据管理。我国高校“小金库”收入通常是利用收费票据使其合法化。为此，高校应该对收费票据实行统一管理，任何部门收费都应该到学校财务部门统一领取合法的收费票据，严格做好登记、检查和核销的规定程序办理。再次，加强资产清理。要不断提高资产管理制度的水平，为此，可以在高校的范围内，特别是对二级的学院、协会、研究中心进行一次全面的资产清查，对账外资产进行盘查，及时、准确开展资产核算。

4.加强举报与奖励力度

由于“小金库”的隐蔽性极高，目前查处“小金库”的主要方法还是单位的自查或单位员工的举报。但是目前我国对举报“小金库”的奖励则十分低，而且举报者有被打击报复的可能性，举报人的积极性不高。因此，应该尽快建立起对“小金库”举报的奖励制度，给予丰厚的物质奖励，并且保密好举报人的信息。另外，对举报本单位的举报人，如果不是“小金库”的主要责任人，可以免责或部分免责。这样，可以促进“小金库”问题的解决，也可以避免新的“小金库”事件的产生。

5.加大惩处力度

我们高校的“小金库”被检查或被举报发现后，只要退钱便可完事，难以起到警示和教育作用。可以说，设立“小金库”的处罚风险过低导致其顽固性的一个重要原因。为此，高校对设立“小金库”的违纪行为应该进行严肃的处理，严格应执行《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用(中國共产党纪律处分条例)若干问题的解释》相关规定，并与职务晋升、职称评定、福利待遇等挂钩，真正起到威慑作用。