制约警民和谐的原因分析——基于国家的视角

吴永生

（东南大学政治与公共管理系,南京211189）

制约警民和谐的原因分析
——基于国家的视角

吴永生

（东南大学政治与公共管理系,南京211189）

作为警察渊源的国家在多方面制约着警民和谐：国家的本质决定了警民和谐的限度，国家对警察的职能定位制约了警察形象，政权的成熟度规定着警民互动的方式，体制变迁直接影响警察的职业环境，而基层政府对警察的期待制约着警察的现实形象。

国家；警察；警民关系；警民和谐

当下，我国不尽和谐的警民关系已明显影响到警务效能，以至于警民和谐成为我国公安机关的战略任务。面对这一现状，现有研究成果更多立足警察角度进行分析，似乎警察就是警民不尽和谐的首要原因，只要警察做出相应的努力，就能够从根本上解决这一问题。但是，自上世纪八十年代警民关系进入研究视野之日起，一些制约警民和谐的因素，如警务环境恶化、经费缺乏等问题，不仅没有得到有效解决，而且有持续恶化的趋势。显然，我们不能说公安机关对此重视不够，也不能说警察的整体素质大不如前，只能说明这一问题涉及到众多因素，单靠公安机关难以根本解决。其中，与其他因素相比，国家对警民关系的影响更加深远。如果忽视国家重要影响而一味强调警察责任，不仅会违背警民互动的内在规律，陷入警民关系的理论误区，而且会误导警民和谐的努力方向，制约警察职能的充分发挥。

一、国家的本质决定了警民和谐的限度

国家作为阶级统治的工具，本身就是矛盾和冲突的产物，而警察则是这一产物的衍生。这一关系要求警察不断顺应国家发展的需要，逐步承担起相应的社会功能，即在阶级统治之外还要进行日益广泛的社会管理。这就意味着，警察与生俱来的强制性并不完全针对被统治阶级，而是广泛地施加于绝大多数乃至所有社会成员。时至今日，警察的强制性已明显弱化，但仍然发挥着其他职能部门无法企及的重要作用，进而说明，只要国家存在，作为国家机器的警察就不会消亡，其强制性只会发生量变而非质变。也正是基于这一现实，学界普遍认同这样的定位，即“警察是享有国家授予的在国家领土范围内使用暴力的一般权力的机构或个人”。[1]而在社会冲突日益加剧、社会秩序备受影响的情况下，这一特点则会更加明显地表现出来，其中无法根除的暴力色彩注定其与社会之间无法持续和谐。现代国家可以不要军队，却不得不依赖警察维持秩序，即可证明其天然的强制性和暴力色彩。

在社会主义制度下，国家和社会的利益交集空前扩大，从而有效克服了警民和谐的制度障碍。但是，在社会主义社会中，各种颠覆社会主义制度、破坏国家统一和民族团结、严重侵犯人身和财产的犯罪行为并没有彻底消除，各种治安案件和民事纠纷也呈现明显上升的趋势，对此，警察都必须作出及时有效的回应。而数量更多的管理型警务几乎涉及社会生活的各个方面，绝大多数社会成员都会在不同时空置身其中。在此背景下，警察履行职责皆依据刚性的制度规定，任何人性化的执法活动都无法彻底消除警务活动的强制性。虽说警察在执法过程中也渗透着服务的精神，但这种服务明显不同于其他行业服务的是，它不是满足服务对象需求的积极性服务，而是通过制止不当不法行为，避免更多更大社会危害的消极性服务。显然，面对这种消极性服务，尤其当个人利益受到限制，或者不当不法行为受到纠正、查处时，即使警务非常规范，当事人也难以心悦诚服地接受，数量众多的亲友也会产生不满乃至怨恨情绪。

由此可见，国家的本质以及警察在国家机器中的角色使得警察“总是为了维护现存的统治制度”，[2]也许某些场合下会淡化其暴力色彩，却无法从根本上消除其强制性。事实上，警务活动的范围、手段和程序等要素都有明确的制度规定，这就决定了警民关系是一种基于政治和法律制度的工作关系而非简单的人际关系，再和谐也不能突破政治和法律的底线。这样，即使警察以百倍努力履行职责，其打击、管理等职能和常态的强制性仍然使其形象难免平凡化的命运，以至于有研究者悲观地认为，“在任何社会，警察的合法性都带有天生的局限性。自从警务被认为是运用刑法强制权力最终依靠使用暴力解决冲突的主要手段之后，在警察的行动中，警务就遭到了被警务者的反对。从这角度讲，警察就是天生与罪恶打交道的人，是根除罪恶的药剂师，所以警察永远不会博得所有人的欢心。警务的合法性虽被认可，但没有必要让所有的社会团体或个人都同意警察行动的内容和方向。”[3]11此言虽然偏激，却道出一个我们不愿却不得不正视的事实：只要国家存在，警察职能及其消极性影响就无法彻底消除，警民和谐就存在一定限度。

二、国家对警察的职能定位制约了警民关系

警察出现伊始，国家就要求其在消极意义上，即通过镇压、打击、查处、纠正等手段维护社会秩序和阶级利益。这种消极性定位不仅决定了警察的职业特点，一定程度上也限制了警察形象的历史起点。恩格斯在研究国家起源过程中发现，“雅典人在创立他们国家的同时，也创立了警察，即由步行的和骑马的弓箭手组成的真正的宪兵队……不过，这种宪兵队却是由奴隶组成的。这种警察职务，在自由的雅典人看来是非常卑贱的，以致他们宁愿叫武装的奴隶逮捕自己，而自己却不肯去干这种丢脸的事。”[4]117这样，最初警察的卑微地位往往给民众留下这样的印象，即“警务与生俱来的是要使用肮脏的手段去执行。它需要采用在道义上值得怀疑的手段去达到保持和再造社会秩序的目的”，[3]1甚至“警察天性就是一个干‘脏活’的职业”。[3]247而以后的警务活动也多在持续强化而非淡化和改变这一形象。

当然，社会进步也在不断优化警察的人员构成。即便如此，时至现代警察制度创立之初，在“匪徒的黄金时代”和“犯罪纪元”的十九世纪早期，严峻的治安形势使得统治阶级“经深思熟虑之后，决定招募身份不显贵的，举手投足不像绅士的男士”。[3]28这种仍然延续传统的职业定位使得最初的伦敦都市警察除了体重两百磅的要求外，并无其他实质性的规定，屠夫、泥瓦匠、水手甚至流浪汉都可加入其中。可以想象，当国家要求这样一支队伍承担打击犯罪、管理社会的使命，当这样一支队伍出现在民众面前，等待他们的与其说是尊重、理解和支持，毋宁说是怀疑、提防和戒备。而事实上也是如此。英国现代警察一面世就备受争议，并逐步与一些贬义的称谓，如“镇压者”、“比尔血匪帮”、“蓝色蝗虫”、“珍妮·达比”、“生龙虾”和“蓝色雄蜂”[3]56-57画上了等号，甚至“有些人则玩世不恭地认为警察只不过是‘身穿蓝色制服的傻子’，除了四处转悠外，一副无所事事的样子。一些付税者则在怀疑警察是否值得他们付出更高的税款”。[3]52显然，罗伯特·比尔在建警之初也觉察到警察的职业使命和人员构成之间的矛盾，其建警十二原则和警务九原则中分别有五项之多直接关系到警察形象，但由于这一历史传统的根深蒂固，警察形象的改善并不显著，其不懈努力也只是换来起伏不定的警民关系。

立足文化比较的视角，与西方社会明显不同的是，东方人对警察的尊重更显不足。松井茂在比较后指出，英国人“视巡捕为慈蔼可亲之长者。日本名流耆宿，甚有视警察等于车夫走卒，殊为遗憾”。[5]日本警察如此，主要效仿日本的近代中国警察也难有更好的命运。正式创办于1898年的湖南保卫局的人员素质就明显劣于日本，更无法与西方国家相提并论。[6]而1914年北洋政府为改变清末警制混乱而颁布的《招募巡警条例》关于“年龄在二十五以上、三十五以下，体质强壮，视听力正常，粗通文字，语言清楚，熟悉地形”的规定，居然“一改过去警察是一种不受尊重、社会地位低下的职业形象”，[7]警察的地位和形象也由此可见一斑。新中国成立之后，在新的社会制度和各种措施的综合作用下，警察的地位和形象有了根本的改观。但是，相对于其他国家机关的工作人员，警察的学历学位、专业知识仍有一定差距，其政治素养、职业素质和行为方式仍有明显的提升空间，仍在一定程度上限制了警察形象，制约了警民关系。由此也证明，不同国家在不同历史阶段都曾或正在遭遇过难如人意的警民关系，并非我国当下独有的现象。这也意味着，改善警察的传统形象作为改善警民关系的有效途径，需要长期全面的投入，远非一时一地的努力即可如愿的。

三、政权的成熟度规定着警民互动的方式

国家的产生是人类社会发展的客观要求和必然结果，但这种必然性并不是国家持续存在的理由，国家必须在不断寻求社会认同的过程中证明其合法性。合法性不仅体现为社会对国家的认同，而且也表现为民众对警察的态度，警察也因此成为检验国家合法性的重要指标：“检验合法性的一个方便方法，就是看需要多少警察。在英国，当合法性很高时，警察的数量很少；北爱尔兰在联合王国中居于亚文化的地位，合法性就低（特别是在天主教民族中），于是就需要大量的警察，后面还要跟着皇家军队。80年代初的波兰，政府合法性完全丧失，国家职能为警察和军队所统治。”[8]而恩格斯在论及国家和警察的关系时也持类似的观点：“国家是不能没有警察的，不过国家还很年轻，还未享有充分的道义上的威望，足以使那种必然要被旧氏族成员视为卑贱的行业受到尊敬。”[4]117由此可见，立足合法性的视角，国家和社会、警察和民众之间存在着大致对应的关系，国家对待社会的态度从根本上决定了警民互动的方式。国家善待社会，民众当然会尊重、理解和支持警察，否则，民众就会抱怨、抵制甚至仇视警察。受其影响，在国家政权的发展过程中，警民关系通常要经历四个重要阶段，即政权初建期的警民自愿互助关系、政权强化期的紧张对立关系、政权稳定期的游离调和关系与政权稳固期的友善互助关系。[9]

用这一观点来反思建国以来的警民关系，无疑为我们提供了全新视角。在建国后到“文革”前这段时间，新旧两种制度的鲜明对比和社会利益的明显提升，有效激发了民众对新生政权的由衷热爱和积极拥护。在此背景下，一方面民众将对国家的朴素感情转化为对各级各类国家机关及其工作人员的信任和支持，警察也因此获得相应的合法性。而警察更是因为打击旧政权残余势力、肃清地方匪帮和清除社会丑恶现象等方面的突出表现而赢得广泛的支持；另一方面，包括警察在内的各行从业者也由此迸发出积极投身国家建设的热情，因而在相当程度上受到社会的普遍尊敬。受其影响，包括警民关系在内的党群关系、干群关系不仅相当和谐，而且形成为人乐道的“鱼水之情”。由此可见，这种和谐的警民关系只是特定时空下的特有现象，必然伴随政权的变化而变化，不可能也不应泛化成为普遍化和永恒化的标准。反观现实，改革开放和现代化建设已经并将继续对社会产生深远影响，国家和社会、政府和民众的关系尚处于不断调整的状态之中，发展并不平衡的经济社会生活使得不同地区的警民关系分别处于不同阶段，但总体上处于向游离调和期过渡的阶段。而民众从原先的警务助手又逐步成为现在的警务对象，则在不同程度上延长了这一过渡期。当然，随着各项事业的快速发展和不断完善，政权将更加稳定，警察将在规范执行国家意志的同时主动维护社会利益，民众也会因其利益的有效维护而理解、尊重警察，支持和配合警务活动，警民关系也将全面进入游离调和期，并为最终进入友善互助期夯实基础。

上述表明，在人类社会的历史进程中，受国家与社会关系以及政权成熟度的影响，警民关系虽有起伏，总体上仍呈现出缓慢改善、不断成熟的趋势。然而，这一趋势在不同国家意味着不同命运：在民主法治的国家中，成熟、完善的制度为民众的利益表达提供了合法、顺畅的渠道，社会诉求能够得到及时有效的回应，无需承载过多社会压力的警务活动保障了警民互动的制度空间，从而为警民和谐夯实政治基础，提供政治保证；而在民主不健全、法制不完备的情况下，尚未完成转型的国家不仅难以及时回应社会诉求，而且还不可避免地产生新的矛盾和冲突。这样，警察既会成为极少数人欺压民众的工具，也会成为民众发泄不满情绪的对象。在此情况下，如不诉诸体制和机制的变革，警察致力于警民和谐的努力自然是事倍功半，甚至会南辕北辙，事与愿违。

四、体制变迁直接影响警察的职业环境

建国之初，为了发掘和整合各种社会资源，防范各种消极因素对新生政权的影响，国家逐步建立起明显有别于以往的社会管理体制，正如毛泽东倡导的那样，“我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态。”[10]这样，随着我国社会主义制度的建立和完善，“国家通过单位这一组织形式管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，从而实现了对城市全体社会成员的控制和整合。”与此同时，“在农村掀起人民公社运动，试图将所有的人都纳入集生产、交换、分配和人民生活福利为一体的新型生活组织——人民公社内。”[11]结果，“在改革开放前，全中国的老百姓几乎都从属于某一个单位，都具有‘单位人’的角色，没有‘单位’的个人在社会上是难以合法立足的。”[12]受其影响，人员流动始终受到政府的主导和控制，体制外流动难有存在的可能，从而对稳定社会和强化政权产生了促进作用。在此背景下，绝大多数社会成员长期甚至终生工作和生活在一个环境中，浓厚的伦理氛围化解了大多数的矛盾和冲突，并有效抑制了破坏社会规范的冲动。此外，在特别强调阶级利益和阶级斗争的条件下，个人利益、群体利益、阶层利益没有也不可能受到应有的重视，这样的企图往往被视为阶级矛盾而用阶级斗争的方式加以处理。这样，长期的计划经济最终催生了低度分化的总体性社会，民众利益诉求的单一和趋同使得国家能够有效回应，一些社会矛盾被解决在萌芽阶段，根本不需要当时定位非常明确的警察出面，当然也就不易出现普遍性的警民矛盾了。

然而，在改革开放的背景下，我国逐步从以计划经济为基础的单一社会向以市场经济为基础的多元社会过渡，市场经济内含的效率机制必然导致包括劳动力在内的各种生产要素快速流动，进而要求国家放松对社会的控制。受其影响，不仅数量庞大的“单位人”最终转变为“社会人”，并直接向国家公开表达其意愿，而且人际关系也逐步由伦理主导转向经济主导。人们不仅能说过去不能说的话，做过去不能做的事，了解过去无法了解的信息，而且极为关注个人的切身利益，利益诉求日益多样化，自主空间得到空前拓展。与此同时，迅猛发展的物质文明与政治文明、精神文明之间的落差，市场经济引发的利益差距，不仅加剧了阶层分化，而且在不同程度上引发劳资矛盾、贫富矛盾，加剧了不同个体、群体和阶层之间的冲突。此外，面对社会转型的深刻变化，一些国家机关工作人员并没有主动进行自我调整，其能力、效率、作风与民众预期形成了极大反差，各种形式的腐败行为更是恶化了党群和干群关系。在此背景下，一方面，科学可控的表达机制的缺失、相对滞后或被动的应对措施和难如人意的应对效果必然与不断分化的民众诉求形成反差，必然导致民众惯以非常规方式表达自己的意愿，致使最易接触到的警察最终成为民众情绪发泄的首选对象。另一方面，置身其中的警察也难以独善其身，一些警察主动或被动地参与到不当不法的社会活动之中，严重损害了社会利益。上述两方面因素的结合不仅使得警察成为社会治安的“风向标”和党群关系、干群关系的“晴雨表”，而且也使其成为民众抱怨乃至指责的对象，就连刚入行的警察也不同程度被贴上不良的职业标签，甚至背上鱼肉百姓、贪污腐败等恶名。

五、基层政府对警察的期待制约了警察的现实形象

人类历史的进步不断瓦解着国家垄断权力的社会基础，推动和加快国家权力的社会化进程。“从社会发展的远景看，国家权力的完全社会化，将是人类历史发展的必然归宿。”[13]当下，国家和社会之间此消彼长的趋势更为明显。受其影响，我国也在逐步顺应这一趋势，不断调适和平衡其与社会的关系，强国家、弱社会的传统格局也在发生变化，有限政府、法治政府已经成为我国的必然选择。但是，有限政府的存在是以相应的社会自主性为前提，即应当由各级各类充满活力的社会组织来承接政府转让出来的职能，调节日常的经济社会生活。然而，受传统惯性的影响，社会组织的数量和质量明显不尽如人意，尚不足以承担起自我管理、自我服务的重任。在此背景下，政府有限化催生和积累的社会问题不仅明显制约着经济社会生活，而且影响了社会秩序和社会安定。而在众多职能部门中，警察往往因为解决相关问题的及时性和有效性而被直接遭遇上述问题的基层政府寄以厚望。而现行的“条块结合、以块为主”的管理体制导致警察在财力等多方面主要依赖基层政府，后者因此更有足够理由要求警察出面处理那些棘手的问题。但是，这种期待的暂时满足极易导致基层政府无意继续探求各种问题的治本之策，而警察也会因为及时有效的介入而沦为其可以倚重和动用的首要工具和“全能武器”。这样，始终出现在各种冲突处置现场的警察就难免不引起民众的质疑和抱怨，陷入两头受气、欲罢不能的尴尬境地。

警察相对于其他职能部门的独特优势不仅是基层政府经常动用警力的客观理由，而且也往往成为其掩盖自身不足的主观诱因。就现状而言，基层官员的专业知识和职业能力较以往有了显著提高，但相对于公众不断提高的民主意识和科学素养，其科学执政、民主执政和依法执政的意识和能力仍有待进一步提高，有关决策不同程度地影响民众的切身利益，并引发诸多社会问题。更有甚者，少数官员为了所谓的政绩、形象甚至一己之私而漠视民意、恣意妄为，更加激化社会矛盾，加剧社会冲突。一些难辞其咎的政府官员不是闻过则喜，知错就改，而是企图通过压制民意来平息相关问题，动用警力也就成为他们减少影响、掩盖问题和罪责的不二选择。即使警察被动出面处置相关问题，民众也会认为警察与有关人员沆瀣一气，或助纣为虐，进而将对基层政府或官员的不满情绪首先转化为对警察的怨恨，干群矛盾必然转化为更为直接的警民矛盾，警察也因此成为风口浪尖上的替罪羊。

由此可见，在现行政绩考核机制和警察管理体制下，基层政府及其官员自身的不当不法行为往往导致许多份外之事也被强行纳入警务活动之中，警务范围出现了与有限政府背道而驰的明显扩张，甚至蔓延到法定职责之外，警察队伍也因此出现被动扩大的趋势和全能主义的倾向。试想，如此众多的警力、如此广泛的警务全方位渗透到经济社会生活的方方面面，致使不得不或相对主动地承担这些任务的警察往往成为矛盾和冲突中“迂回发泄”的对象，他们又如何能主动关注和有效回应社会的诉求，赢得民众的理解和尊重？在此环境中，经常听命于基层官员的警察连法定职责都难以正常履行，备受民众诘难在所难免，警民和谐往往成了奢谈。

[1][美]罗伯特·兰沃西等.什么是警察——美国的经验[M].尤小文,译.北京:群众出版社,2004:5.

[2][英]拉尔夫·密利本德.马克思主义与政治学[M].黄子都,译.北京:商务印书馆,1984:99.

[3][英]罗伯特·雷纳.警察与政治[M].易继苍等,译.北京:知识产权出版社,2008.

[4][德]马克思,恩格斯.马克思恩格斯选集(第四卷)[M].北京:人民出版社,1995.

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[10]毛泽东.毛泽东选集(第五卷)[M].北京:人民出版社, 1977:9-10.

[11]何海兵.我国城市基层社会管理体制的变迁：从单位制、街居制到社区制[J].管理世界,2003(6):52-53.

[12]郭虹.从单位到社区——社会管理体制的变革[J].经济体制改革,2002,(1):36.

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[责任编辑：王润秋]

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1002-7408（2010）09-0047-04

吴永生(1968-),男,江苏盱眙人,东南大学博士生，江苏警官学院副教授，研究方向：马克思的权力理论。