提高我国国家助学贷款政策执行成效的路径选择

杨 芳

(广州大学公共管理学院,广州 510006)

提高我国国家助学贷款政策执行成效的路径选择

杨 芳

(广州大学公共管理学院,广州 510006)

国家助学贷款的有效实施,对推动高校学生资助体系的优化、促进教育公平起到了重要作用。但自1999年开始试点以来,实施效果并不是很理想。因此,需要树立正确的执行理念、充分发挥政府的作用、完善国家助学贷款的制度和机制建设,从而提高国家助学贷款政策实施的成效。

国家助学贷款政策;实施;成效;对策

国家助学贷款作为一种政策性学生贷款,它的有效实施,对推动高校学生资助体系的优化、促进教育公平起到了重要作用。但自 1999年开始试点以来,它的实施却不如人们想象中的那样顺利,成效不是很理想。有人形象地比喻国家助学贷款是“带着镣铐起舞,美丽而沉重”。如何解除助学贷款政策实施过程的“镣铐”,提高政策执行的成效是目前亟须解决的问题。

一、树立正确的执行理念

理念是行动的前提和指南,决定着行动的方向和方式,直接影响着执行的效果。因此,无论是政策的执行主体还是目标群体都应树立正确的执行理念。

(一)国家助学贷款政策的执行主体应确立正确的执行理念

政府、学校、银行等作为政策的执行主体,是国家助学贷款政策执行的重要推动力量,面对国家助学贷款执行过程中的困难,应该树立责任意识和合作意识,“视执行为使命”,努力提高政策执行的成效和质量。

1.责任意识

原教育部副部长张保庆曾指出,国家助学贷款其实是一项特殊的贷款。它以公共财政为后盾,以高校贫困学生为资助对象,促进高等教育机会均等,是开发国家人力资源的一种重要方式。这个政策的实施,不仅可以改变贫困学生的命运,突显知识的力量,更体现着社会的发展、进步、温情、责任……从这个意义上说,无论是地方政府还是高校、银行,都要站在社会责任的高度承担起救助的责任,义不容辞地执行好这项利国、利民的政策。从地方政府来说,要把执行国家助学贷款政策作为一项重要的民生工程,积极支持、推动、保障这项政策落到实处。国家助学贷款不是纯商业贷款,助学贷款的着重点不是“贷款”,而是“助学”。因而,作为银行,也不应完全以市场化方式运作,不能以商业利益为唯一目标,而应该把实施国家助学贷款政策作为一份社会公共责任,本着对国家和人民负责的态度主动承担起这项工作,将金融发展目标与社会发展目标结合起来,为社会进步提供强大的内生动力。高校是国家助学贷款政策的主要实施者,也是受益人,通过助学贷款的实施,可以缓解学生拖欠学费、住宿费等现象,减轻困难学生的生活负担。因此,作为社会“良心”的学校,不能把助学贷款的实施工作,看做是增加学校的经费和管理负担,而应该体现为对学生的关怀和爱护,全力以赴地执行政策,为学生解决后顾之忧,使他们全心投入学习,以培养出更多更优秀的人才。

2.合作意识

国家助学贷款的实施,是一个复杂的过程,既涉及政府的不同部门,还涉及银行、学校等,这项政策的有效实施不能离开良性合作机制。首先,政府各部门要分工合作,各负其责,在各自的业务范围内做好自己的工作。财政部门要安排好各项贴息资金,保证贴息资金足额、及时拨付到位;为商业银行提供一定程度的担保,并做好承担部分助学贷款损失的准备。教育行政管理部门应做好国家助学贷款的宏观管理、统计分析以及综合协调工作。民政部门要制定经济困难学生的衡量标准,建立识别机制。其次,要加强银校合作。学校作为借款人的管理者比银行更了解学生的情况。在贷款活动中,要积极配合银行,加强对申请人的资格审查制度,让真正贫困的学生能及时得到贷款;在贷款的发放过程中加强贷款人对贷款使用情况的跟踪和管理,并及时向银行反馈信息;加强学生的信用和诚信教育;在贷款到期后协助银行加强贷款的回收工作。银行则要努力改进金融服务,提供更为简便、快捷、高效的贷款服务。只有银行对学生贷款的积极参与和学校的努力配合建立起共同管理体制,才能让助学贷款的发展具有可持续性。

(二)国家助学贷款政策的目标群体应确立正确的执行理念

高校贫困学生作为国家助学贷款的目标群体,其对政策认识、接受和支持的程度也关系到政策效应的发挥。因此,高校贫困学生应树立正确的贷款意识。

1.担当意识

有的学生认为贷款上学压力太大,自身难以承受,不利于未来发展,即使经济很困难,他们也“不敢、不愿也不想”申请国家助学贷款。也有相当多的学生家长不希望自己的孩子还未走上社会,就背上还债的包袱,宁愿自己多吃一点苦,受一点累,也不愿让孩子去贷款。其实,国家助学贷款作为一种消费信贷形式,可以提升自立意识、增强责任感、提高大学生活的利用率,预支自己的社会价值、胆量和信心。贫困学生应该将“贷款上学”当做体验自尊、锻炼自立能力,培养优秀品德的一个好机会,而不应该认为“贷款上学”很没面子,把贷款当做沉重的包袱。高校也应通过讲座或开设选修课等各种途径,对学生进行系统的金融借贷知识教育,以树立他们正确的借贷观念。大学生已是成人,自己承担学费也在情理之中。高校贫困学生应勇于面对家庭经济困难这一事实,而不是抱怨和逃避,通过助学贷款自强自立,学会对自己负责,学会担当自己应承担的责任,并努力通过知识和教育来改变自己的命运和家庭的处境。此外,青年是一个民族的未来,青年大学生是这个民族未来的主要建设者,也理应担当起时代所赋予他们的社会责任,而通过助学贷款政策的实施,可以让他们在学会承担自己的责任、增强社会责任感的同时,将自己的担当延伸、放大到对社会的担当。

2.诚信意识

学生诚信的缺失是当前阻碍国家助学贷款工作发展的“瓶颈”之一,特别是有的大学生认为银行的钱就是国家的钱,“不拿白不拿”,变着法子和银行、学校周旋,挖空心思钻法律和政策的空子,直接导致了银行向高校亮“红灯”。学无信不才,人无信不立,国无信不强,学生的诚信直接关系到国家助学贷款推进的程度和成效。因此,大学生应树立以信立身的观念,认识到国家助学贷款是国家为缓解其读书期间的经济困难而出台的一种扶助措施,是信用贷款,而不是慈善捐款。而且,学生所贷的钱虽表面上是银行的钱、国家的钱,但实质上是存款人的钱,是千千万万普通老百姓的血汗钱。同时,违约的学生也要意识到由于自己的拖欠可能会阻滞国家助学贷款的顺利实施,从而导致更多的贫困生贷不到款,是对别人权利的一种剥夺。另一方面,高校应把诚信教育作为大学生人文素质教育的一项重要内容来抓,在学生中树立诚信为本的观念,培养学生的诚信意识,养成守信的习惯,要让学生明白,个人信用不仅是一种道德品质,更是一种宝贵的无形资产,对于今后的工作、生活都会产生重要的影响。

二、充分发挥政府在国家助学贷款政策实施中的作用

帮助贫困大学生顺利完成学业,是政府义不容辞的责任。在国家助学贷款中涉及政府、学校、银行、学生四个主体,政府不仅是参与主体,更在这一政策中处于主导地位,政府作用发挥得如何直接影响到这项政策的成效。因此,各级政府要明确自己的责任,站在公共利益的角度,积极主动推动助学贷款政策的执行。从目前我国国家助学贷款政策运行的实践看,政府应在以下两个方面加大力度:

(一)加强国家助学贷款政策的立法

任何一项政策的实施离不开权威性的制度资源的支持。从国外经验看,世界各国学生贷款基本上都有专门立法,且立法在先,实践在后。如美国的“帕金斯贷款”(Perkins Loan),最初是根据 1958年的《国防教育法》确定的,原名为“国防贷学金”,联邦政府自 20世纪 80年代起启用现名。斯坦福助学贷款 (Stafford Loan)方案是根据《1965年高等教育法》设立的,原名为“国家担保助学贷款”,20世纪 80年代后期启用现名。“学生家长贷款计划”(PLUS)是根据《高等教育法 (1980年修正案)》设立的。“联邦直接贷学金”(FederalDirect StudentLoan)是根据《助学贷款改革法》于 1994年 7月开始实施的。学生补充贷款计划(简称为 SLS)是根据《高等教育法(1986年修正案)》设立的。而且 1993年,美国国会通过了《学生贷款法》的这项专门法。日本的助学贷款是由具备法人团体地位的“日本育英会”来发放和管理的,其主要内容由《日本育英会法》和《日本育英会法实施令》规定的。英国从《1902年教育法》开始向大学生提供助学金,到2004年的《高等教育法案》,英国大学生资助政策也以法律的形式不断调整完善。因此,我国也应制定国家助学贷款的法律法规,对助学贷款的原则、主体、资金来源、偿还方式和期限、操作办法、违约责任等问题作出明确规定,以保证国家助学贷款政策的权威性、公正性。

(二)为国家助学贷款政策的实施提供坚实的保障

首先,政府应为国家助学贷款的实施提供坚实的财政保障。国家助学贷款是无担保的信用贷款,在实施过程,遇到的最大障碍、最为敏感的部分就是风险的大小以及由谁来承担问题。商业银行是营利性企业,如果把这种风险推给银行,势必会影响银行的经营和发展。学校是公共事业单位,其办学经费主要来自于政府的拨款,如果让其承担风险,也只能是“羊毛出在羊身上”,通过提高学费来实现。因此,政府应该成为助学贷款风险的主要承担者。在美国,助学贷款开展得非常成功的重要原因是由政府承担风险,而不是银行。美国的斯坦福贷款一种形式是资金直接来自于政府,由政府承担风险;一种形式是由银行或其他金融机构提供贷款,先由州政府负责担保,然后由联邦政府“再担保”,如果贷款学生没有归还贷款,或者由于死亡、疾病而无法还贷,州政府和联邦将向银行赔付 95%的拖欠贷款。而美国的联邦帕金斯贷款的基金直接来自于政府,学校拿到政府发放的资金后,直接贷款给家庭经济困难的学生,在校期间的利息也由联邦政府支付。在日本,育英会发放贷款的资金主要来源于政府拨款;韩国所发放的国家优惠贷款的资金来源也主要由政府划拨。这样,既解除了银行的后顾之忧,也让学校解脱出来。以此为鉴,我国政府应该在资助贫困生方面肩负起更多的责任,为助学贷款实施担保,并对商业银行的不良助学贷款实行补偿,一旦出现大学生失信欠贷行为,损失主要由政府来承担,即由政府来承担助学贷款的偿还风险。甚至可以适当开展一些以政府直接拨款的贷款项目,以推动国家助学贷款的可持续发展。其次,政府应通过拓展就业渠道为学生还款提供保障。国家助学贷款违约率高的一个重要原因是大学生就业难。有些借款学生虽想按时还款,但由于毕业后找不到工作或工资过低而无能力偿还。因此,要减少贷款风险,让借款学生按时归还国家助学贷款,必须给他们提供更多的就业机会和就业岗位。这就要求政府采取措施帮助大学生拓宽就业渠道,改变目前大学生就业难的状况,让大学生毕业后都能找到稳定的工作,获得一定的收入,减少学生还款的压力和贷款的风险。

三、完善国家助学贷款政策运行的制度设计

完善的、具有针对性和可操作性的制度,是国家助学贷款政策得以顺利推行的基础,由于我国国家助学贷款政策还处于摸索阶段,有些制度设计还有待于进一步完善。

(一)建立多样化的助学贷款类型

当前,从贷款地来看,我国的国家助学贷款政策主要以学校地助学贷款为主,生源地助学贷款为辅;从提供贷款的机构来看,主要以政策性银行贷款为主,商业性银行贷款为辅。但总体来看,相对于其他国家,我国助学贷款的类型还不够多样化,贷款渠道仍然较窄。例如:美国助学贷款主体多、形式多、资金来源丰富,其美国学生的助学贷款的资金来源比较多元化,有政府基金、政府担保由私立银行或商业银行或其他金融机构出资的贷款和大学设立的贷款基金三种。贷款方案有帕金斯贷款计划、斯坦福贷款、学生家长贷款计划、学生补充贷款计划、联邦直接学生贷款计划等五类。日本助学贷款主要分为“无息助学贷款”、“有息助学贷款计划”两种。韩国则采用国家优惠贷款与民间贷款相辅的资助体系,有国家优惠助学贷款和民间助学贷款两类。因此,今后我国应完善助学贷款类型,将学校地助学贷款和生源地助学贷款相结合;政策性助学贷款和商业性助学贷款相结合;担保助学贷款和信用助学贷款相结合;贴息助学贷款和非贴息助学贷款相结合;国家助学贷款和民间助学贷款相结合,建立起多元化的、多渠道的助学贷款体系,让更多的贫困学生获得贷款,以更充分地保障贫困生获得高等教育的机会。

(二)引入担保机构分散国家助学贷款的风险

国家助学贷款政策担保机构是指执行国家助学贷款方面的政策、以资助经济困难的学生为目的和服务对象、以银行营业网络为依托、以各级政府财力为支撑、以专业担保公司为运作主体的能够分散、控制、化解国家助学贷款风险,实现国家助学贷款可持续发展的担保机构[1],其主要职能是为贷款学生提供担保,是介于贷款机构和借款学生之间的中介组织。在美国的助学贷款运行机制中,担保机构负责贷款的中介担保和回收,是贷款管理中的一个重要环节。美国最早的担保机构是 1970年创办的,它的作用在于帮助政府追踪和回收学生贷款。当发生拖欠时,担保机构将学生应还的贷款支付给贷款机构。现在,美国每个州都要求设立一个这样的担保机构或者是一个非营利机构以服务于减少学生贷款拖欠。担保公司的介入既能对政府管理起到缓冲作用,又可以将银行解放出来,降低银行运作成本和风险。参考其他国家的做法,我国也可以在国家助学贷款运行中引入中介组织。在这方面,大连市已有所突破,建立了银保合作的国家助学贷款新模式。大连市国家助学贷款经办银行——中国银行辽宁省分行、中国建设银行大连市分行、哈尔滨银行大连市分行已分别与华安保险公司达成合作意向,将保险机制引入国家助学贷款政策中。具体做法是:学生助学贷款发放后,按照当年实际发放国家助学贷款总额 5%的补偿金标准,经办银行将获得的来自省助贷中心和高校交纳的贷款金额 10%的风险补偿金作为保险费,购买华安保险公司的“国家助学贷款信用保险”,华安保险公司为国家助学贷款提供信用风险保障服务,对借款人 (借款学生)的履约风险承担信用保险责任,责任限额为贷款金额的 95%,经办银行承担风险责任的 5%。贷款到期后,如果借款学生如期还贷并支付贷款利息,则经办银行收回贷款,并确认利息收入,同时,华安保险公司将保险费确认为营业收入。如果借款学生到期违约不还并与经办银行失去联系,即被认定为保险事故,华安保险公司对贷款本金的 95%进行保险赔付,而经办银行将剩余的 5%确认为不良贷款等待核销,保险公司在支付保险金后获得了对该笔贷款的代位求偿权,保险公司将有权对欠贷学生进行债务追索。这一机制的最大优点是促进了国家助学贷款政策的多方参与,实现共同获益、风险共担,促使国家助学贷款政策充分发挥“帮学助困”的作用。

(三)设立合理的还款期限和方式

我国学校助学贷款的还款期限是 6年,生源地贷款的还款期限是 10年,但从目前大学毕业生的收入来看,每年的还款压力还是比较大。据 2006年,团中央学校部和北大公共政策研究所联合发布《关于大学生求职与就业状况的调查报告》显示,2006年应届本科毕业生中,66.10%的大学生将月收入定位在1 000～2 000元之间,1.58%的学生甚至愿意“零工资”就业[2]。而据《新快报》报道,现在广东本科生月薪期望值已降至千元以下[3]。这么低的工资养活自己都难,还怎么还款。因此,我们应在充分考虑毕业生就业实际问题的前提下,制定出更为合理的还款方式和期限,为学生减轻还款压力,降低银行的贷款风险。

从其他国家的规定来看,美国贷款计划的最长还款期限是 10年,日本贷款利息从毕业后算起,20年内必须连本带息还清,瑞典的还款期限是 15年(见下表)。因此,我国的国家助学贷款还款期限应适当延长,建议延长到 10～15年。另外,在还款方式上,可以设定一次偿还、在一定期限内等额分期偿还、按收入的比例偿还等多种偿还方式。

部分国家助学贷款宽限期和还款期比较表

同时,应该完善我国助学贷款减免和代偿体系。目前我国国家助学贷款的代偿方式还是比较单一。即 2006年我国《高等学校毕业生国家助学贷款代偿资助暂行规定》提出,中央部属高校毕业生到西部和边远地区基层单位就业 3年以上(含3年),在学校期间申请的助学贷款将由中央财政代为偿还。相比较而言,其他国家关于这方面的规定就丰富得多。例如:日本文部省在新修订的日本育英会助学金制度中规定,凡在大学期间刻苦学习且成绩优秀的学生免还助学贷款。具体做法:在大学和攻读研究生期间享受无息助学贷款,凡毕业后从事教师或国家机关科研工作的学生可免还助学贷款;凡本科四年的考试成绩 (含体育成绩)均名列前茅或是取得被社会认可的研究成果的学生,无须偿还助学贷款。美国政府也规定了非常多的优惠减免措施,在帕金斯贷款中,为低收入家庭子女服务的中小学全职教师、从事特殊教育的全职教师、为残疾人早期治疗服务的全职专业人员、到师资缺乏地区从事数学、科学、外语、双语或其他学科教育的全职教师、全职护士和医疗技术人员、军队服役人员、国家和国际维和志愿者等都可以获得贷款的减免。这些减免措施都很值得我们借鉴。

[1]万敏.国家助学贷款政策性担保机构可行性探索[J].人才开发,2007,(6).

[2]六成本科生月薪一两千四成求职首选关系网[N].新京报,2006-07-17.

[3]广东本科生月薪期望值降至千元以下[N].新快报,2008 -12-15.

Abstract:The implementation ofour government-subsidized student loan policy have promoted the financial aid system for students in colleges and the equal education.But its implementing effect is not very satisfactory since 1999.So,thispaperproposes somemeasures to develop its implementing effect:such as adopting right views,strengthening government's functions,bringing forth new ideas in mechanism and regulation.

Key words:government-subsidized student loan policy;implement;effect;measure

(责任编辑:朱 岚)

TheM easures of Enhancing implementation Effect of the Government-subsidized StudentLoan Policy in Our Country

YANG Fang

(Public Administrative Institute,Guangzhou University,Guangzhou 510006,China)

G467.8

A

1001-7836(2010)06-0015-04

2010-03-04

杨芳 (1975-),女,河南商城人,副教授,博士,从事公共政策与公共管理研究。