公开与监督:让权力在阳光下运行——从《道路交通安全法》第 73条修改议案谈起

范莹莹,王中华

(1.安徽三联学院工商管理系,合肥 230601;2.安徽大学政治学系,合肥 230039)

公开与监督:让权力在阳光下运行
——从《道路交通安全法》第 73条修改议案谈起

范莹莹1,王中华2

(1.安徽三联学院工商管理系,合肥 230601;2.安徽大学政治学系,合肥 230039)

根据现行的《道路交通安全法》第 73条及其相关法律规定,公安机关交通部门的交通事故责任认定行为不属于具体行政行为,因此不在行政诉讼和行政复议受案范围之内,一名全国人大代表对此提出质疑并且提出修改议案。为了实施有效的监督,可以通过行政诉讼和行政复议,由人民法院和公安机关交通部门的上级政府机构监督交通事故责任认定行为;可以让检察机关和政府律师共同参与监督交通事故责任认定行为;还可以引入听证制度,对交通事故责任认定行为举行公开的听证。

《道路交通安全法》第 73条;交通事故责任认定行为;具体行政行为;外部监督机制;听证制度

近年来因司机醉酒驾车引发的恶性交通事故,引起了当前国人的高度关注,大家都在热议如何从完善立法角度加大对醉酒驾车行为的惩处力度。我们认为在考虑如何进一步规范驾驶人行为的同时,必须对公共权力同样保持高度的警惕,因为《刑法》和《道路交通安全法》等法律法规调整的对象不仅涉及到驾驶人,还涉及到执法部门——公安机关交通管理部门及其工作人员 (交警),因为任何一方行为的失范都会导致社会秩序的紊乱。

一、全国人大代表迟夙生律师关于《道路交通安全法》第73条的修改议案

《道路交通安全法》的条文本身设置是否合理、合法直接关系到预期的立法的目的和宗旨能否实现。在《道路交通安全法》实施的过程中,律师出身的全国人大代表迟夙生以其敏锐的职业眼光觉察到其中的第 73条存在不少的问题。在 2005年 3月全国人民代表大会开会期间,迟夙生律师提出了对《道路交通安全法》第 73条进行紧急修改的议案。“她在实际工作中发现,新的《道路交通安全法》第 73条将公安机关在交通事故发生后出具的交通事故责任认定书改为交通事故认定书,加大了法院审判的难度,增加了交警认定事故的随意性,而对交通事故认定有异议的当事人因为无法得到法律的救济,只有上访。迟夙生建议,紧急修改《道路交通安全法》第 73条,减少涉法上访现象。”[1]《道路交通安全法》第 73条规定:“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论,及时制作交通事故认定书,作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任,并送达当事人。”她“认为这个规定实际上取消了几十年来传统的由公安机关交通部门出具的《交通事故责任认定书》,人民法院依据这个划分事故各方当事人责任的做法,但认定的权力却没有转移,认定的职权成了没有复议与诉讼程序监督的特权”,“《道路交通安全法》第 73条还与现行的行政复议法不一致。行政复议法的基本程序是对行政机关的行为可以复议,而这里的规定则完全相悖”,“第 73条执行的结果,助长了公安机关交通管理部门对事故认定的随意性,助长了腐败。”[2]

二、关于交通事故责任认定行为是否属于行政诉讼和行政复议受案范围的争议

正如迟夙生代表所言,当事人如果对公安机关交通部门出具的《交通事故认定书》不服,按照目前的相关法律规定却不能对此向人民法院提起行政诉讼和向公安机关交通部门的上级政府机构提起行政复议,也就是说,当事人除了向上级公安机关交通管理部门申诉和向人民法院提起民事诉讼外以外就没有其他有效的权利救济途径,问题在于申诉和提起民事诉讼这两条权利救济途径对保护当事人的权利是否充分、有效和公正?交通事故责任认定行为到底是否属于具体行政行为?把它排除在行政诉讼和行政复议的受理范围之外是否合理?这样规定对公安机关交通部门在交通事故责任认定时的执法行为会产生哪些影响?

1.从当事人申诉和提起民事诉讼这两条权利救济途径的实际效果来看

一方面从申诉来看,申诉并不是有关政府机关必须启动的法定程序,而当事人的申诉能否被接受是一个未知数,主动权无疑不在当事人手中。申诉对当事人来说就是意味着漫长的上访道路的开始,为此拖上几年甚至更长的时间却没有结果的现象并不少见,这样无疑加重了当事人的经济负担和心理负担,耗费当事人大量的时间和精力,让当事人及其家属产生了更多的社会怨恨,增加了社会不安定的因素。另一方面从提起民事诉讼来看,由于交通事故的现场勘验、技术鉴定等事实认定和责任认定比较专业,公安机关交通部门与当事人相比无疑具有先天优势。公安机关交通部门做出的交通事故认定书对当事人权利义务的处分具有决定性的影响,当事人如果对交通事故认定书不服又不能提起行政诉讼,无法通过行政诉讼提请人民法院对交通事故责任进行重新认定。当事人提起民事诉讼,在举证时又无法与公安机关交通部门的强势地位相抗衡,在案件实际审理过程中人民法院几乎把公安机关交通部门出具的交通事故认定书当做“不证自明”的证据,对公安机关交通部门提出的证据采信的可能性更大。在对交通事故责任认定的问题上,人民法院做出的判决书与公安机关交通部门的交通事故认定书几乎如出一辙,因此通过民事诉讼的方式来维护当事人的利益,其实际作用也十分有限。

2.按照相关法学理论交通事故责任认定行为到底是否可以认定为具体行政行为

所谓具体行政行为是指行政主体在国家行政管理活动中行使职权,针对特定的行政相对人,就特定的事项,做出有关该行政相对人权利义务的单方行为。按照人们对具体行政行为定义及其特征的理解,公安机关交通部门交通事故责任认定行为也完全符合具体行政行为的所有要件,这就完全没有理由把它排斥在行政诉讼和行政复议受案范围之外。按照目前的相关法律规定,公安机关交通部门交通事故责任认定行为成了没有复议与诉讼程序监督的特权,迟夙生代表对公安机关交通部门权力行使不当的担心不是没有根据的。英国的阿克顿勋爵认为:“不受制约的权力必然导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。”[3]众所周知,在交通事故处理和责任认定中,公安机关交通部门对交通事故中当事人的权利义务的处分起着非常大的作用甚至是决定性的作用,特别是在确定交通事故当事人过错比例问题上的执法自由裁量权很大,过错比例不同对当事人意味承担不同的财产损失费、医疗费、误工费、护理费、交通费、残疾赔偿金、被抚养人生活费、精神损害抚慰金、死亡补偿金等等,最后涉及的金额可能高达几十万元以上。有少数交警利用交通事故责任认定的特权主动索贿或接受当事人的贿赂,故意减轻或者加重一方当事人承担的责任,产生了恶劣的后果。为了解决此问题,建议尽快修改《道路交通安全法》及其相关法律规定,把公安机关交通部门的交通事故责任认定行为纳入到行政诉讼和行政复议的受理范围之内。

三、公开与监督:关于完善公安机关交通部门交通事故责任认定行为的设想

应对行政执法中的不公行为和腐败行为,最好的办法是实行公开原则和监督原则,让权力在阳光下运行,因为“阳光是最好的防腐剂”。笔者在此无意对《道路交通安全法》进行全面的研究,仅针对与第 73条相关及其其他相关的法律规定的修改和完善,进一步规范公安机关交通部门的交通事故责任认定行为,保护当事人的合法权利,防止和减少执法腐败行为提出如下两点设想:

1.引入外部监督机制

法国启蒙思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中指出:“一切有权力的人,都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇到有界限的地方才停止。”必须把公安机关交通部门交通事故责任认定行为纳入到法定监督的范围之内。公安机关交通部门内部有一些督查、监督和制约机制,具有一定的作用,但是还远远不够。具体设想是一方面可以通过行政诉讼和行政复议,由人民法院和公安机关交通部门的上级政府机构监督公安机关交通部门的交通事故责任认定行为,另一方面还可以让检察机关和政府律师共同参与监督公安机关交通部门的交通事故责任认定行为。也许有人质疑让检察机关和政府律师参与监督公安机关交通部门交通事故责任认定行为有没有必要,有没有可能?会不会干扰公安机关交通部门的正常执法行为和混淆不同国家机关的职责?中国的道路交通安全形势非常严峻,每年发生的交通事故不计其数。有关统计数据表明,每 5分钟就有一人丧身车轮,每 1分钟都会有一人因为交通事故而伤残。每年因交通事故死亡人数均超过 10万人,每年因交通事故所造成的经济损失达数百亿元[4]。数量如此之大的交通事故都让检察机关和政府律师参与监督,他们的人力是否足够?全国人大代表迟夙生律师也担心认定交通事故责任需要掌握专门的道路交通知识,具备一定的道路交通技术分析水平,公安交警部门有一支成型的队伍,人民法院等其他组织、个人可能不具备这样的技术力量。应该说上述的质疑和担心是有一定合理性,但这不是公安机关交通部门不要和不能进行外部监督的理由。

首先,检察机关介入监督有法可依,政府律师制度介入监督可以促进政府有关机构依法行政。我国宪法第 129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”第 131条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”宪法赋予检察机关的职能主要就是监督职能,公安机关交通部门的执法行为当然属于监督之列。问题是目前检察院的监督在绝大多数情况下仅限于事后监督,事前监督、事中监督和全程监督没有做到,这在很大程度上限制了监督的效果,与其让行政执法腐败行为造成恶劣后果后再加以严厉查处,不如提前介入监督。政府律师介入政府行政执法腐败案件的多发环节和部位,也有助于监督其依法行政,维护政府的公信力和形象。

其次,关于检察机关和政府律师是否具备足够的人力介入监督的问题。现在全国每年发生的交通事故那么多,交通事故一旦发生,及时赶到现场的是公安交警,是否有足够多的检察官和政府律师赶到每一个事故现场确实让人怀疑,但是这种困境可以通过对交通事故级别进行分类管理制度来解决。实际上我国的现行《道路交通安全法》也是根据交通事故的大小、损害程度采取不同的措施,造成轻微损害的,当事人争议不大的,可以采取简易程序立即解决,以减少对正常交通运输秩序的影响程度,这种情况检察官和政府律师可以不必介入。根据 1992年 12月 2日公安部《关于修订道路交通事故等级划分标准的通知》,依据造成的人身和财产损害程度对交通事故进行了明细的分类。可以设想,对造成或者有可能造成重大人员伤亡和财产损失的重大事故和特大事故,公安机关交通部门接警后有义务立即通知检察机关人员和政府律师,共同参与交通事故现场的处理。让检察官和政府律师监督公安机关交通部门在处理交通事故,抢救人民生命财产,恢复和维护正常交通秩序等问题上是否存在渎职行为,监督事故现场证据的提取和保存,事故原因的调查和责任的认定等问题是否合理合法。通过分类管理可以有效利用和节省检察机关和政府律师的人力资源,又能对造成巨大社会影响的重大事故和特大事故实行有效监督。从另一个角度来看,为了保护广大人民群众的人身财产安全,国家有关机关哪怕是付出一定的人力和成本也是值得的。

最后,关于检察机关和政府律师是否有足够的交通方面的专业知识问题。就拿目前的交通事故处理程序来说,如果当事人涉及到交通肇事等犯罪行为,公安机关及其所属交通部门肯定还要提请检察机关批准逮捕,最后还要检察机关审查起诉,这是否说明检察机关不懂足够的交通方面的专业知识就在此胡乱地批准逮捕和审查起诉呢?显然这种设想是荒谬的!既然交通事故发生后检察机关不会因为“没有所谓的足够的交通方面的专业知识”之类的问题而困扰,那么为什么就不能在交通事故发生之时介入呢?何况我们前面已经分析检察机关的事中监督、全程监督比事后监督效果更理想。检察机关和政府律师与公安机关交通部门一样,完全可以通过加强学习和执业经验的积累弥补交通专业知识的不足。从目前政府律师发展的现状和趋势来看,政府律师的职责范围逐步扩大,可以考虑将监督公安机关交通部门交通事故责任认定行为纳入其中。目前我国公职律师(包括政府律师)模式主要有“广州模式”、“扬州模式”和“厦门模式”[5],政府律师具有专业水平较高、相对独立性强等优点,可以承担起监督公安机关交通部门交通事故责任认定行为的职能。在人民法院审理交通事故刑事和民事案件过程中政府律师必须出庭充当证人的角色,这样还可以克服目前我国法院审判中因证人出庭率过低,从而影响案件正常和公正审理的弊病。

2.引入听证制度

2003年 8月 26日公安部发布了《公安机关办理行政案件程序的规定》,其中的第八章关于听证程序的一般规定中,只是规定责令停产停业、停机 (计算机)整顿、停止施工;吊销许可证或者执照;较大数额罚款等几种行政处罚行为可以举行听证[6],并没有把公安机关交通部门交通事故责任认定行为列入到可以举行听证的几种情形之中,这样的规定是不合理的。2003年 9月 28日《国务院关于贯彻实施行政许可法的通知》要求各级政府及其所属机构要认真执行听证制度,依法确定听证的具体范围,明确主持听证的人员,制定听证规则;要完善有关听取利害关系人意见的程序制度,便于申请人、利害关系人陈述和申辩[7]。对目前交通事故责任认定行为改进的具体设想是,如果当事人要求或者公安机关交通部门认为有必要对交通事故责任的认定举行听证,就可以启动听证程序,旨在为与行政决定行为有重大利害关系的相对人创造一个事先发表意见的机会,从而增强行政决定的社会认同感。具体来说,可以由公安机关交通部门主持,当事人及其近亲属、代理人、鉴定人、证人等相关人员参与听证会,就其中核心问题——交通事故责任承担主体及其比例等问题进行充分陈述、质证和辩论,最后综合各方意见再做出合理合法的结论。这样可以进一步避免和减少公安机关交通部门在交通事故责任认定行为中的暗箱操作现象,让其执法行为暴露在阳关下,让因权钱交易、以权谋私而损害一方、双方或多方当事人权益的行为无处藏身,这样也可以消除当事人的疑虑情绪,从而对交通事故责任的认定结果口服心服,自觉履行自己应当承担的责任,停止或减少上访行为,自觉息诉服判。这样不一定非要闹到由法院最终来处理,从而达到减少行政执法成本、司法成本和维护社会稳定的目的。

[1]邢五一.共图宏伟大业,共谋和谐发展 [J].中国律师, 2005,(4):8.

[2]迟夙生.《道路交通安全法》第七十三条需紧急修改[J].中国律师,2005,(4):16.

[3][英 ]约翰·阿克顿.自由与权力 [M].北京:商务印书馆,2001:286.

[4]李晓斌,李一.中国每年交通事故死亡人数超 10万人,居世界第一 [EB/OL].http://www.chinanews.com.cn/ news/2005/2005-04-08/26/560338.shtml.

[5]文心.处在理想与现实之间的公职律师 [J].中国律师, 2007,(9):86-88.

[6]本书编写组.新编道路交通法律手册[M].北京:中国法制出版社,2004:69.

[7]国务院.国务院关于贯彻实施行政许可法的通知 [EB/ OL].http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2003-10/27/ content_1143490.h tm.

(责任编辑:陈 树)

D922.14

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1001-7836(2010)06-0184-03

2010-03-23

安徽省高校青年教师人文社会科学基金重点项目《和谐社会视野下的律师政治参与——以安徽省律师为例》(2008jq014zd)和安徽省教育厅人文社会科学研究一般项目《当代中国律师的政治参与》(2009sk044)阶段性成果

范莹莹 (1982-),女,安徽砀山人,助教,硕士,从事经济法、法理学研究;王中华 (1978-),男,安徽岳西人,讲师,博士,从事政治学理论与方法、法理学等研究。