我国燃油税的政策取向及其国际比较

青海油田财务处 王彩玲

随着经济的增长、城市化进程的加快，特别是汽车工业的迅猛发展，人们对燃油的需求越来越大，而且这种需求增长趋势仍在继续发展。然而，石油作为不可再生资源，其供应量不会无限地增长下去。到20世纪90年代后，各国越来越重视税收对环境的影响，燃油课税便承担起环境目标的重任，通过燃油课税缩减需求，进而减少污染并刺激使用清洁燃料。令人欣慰的是对燃油课税，其能源目标和环境目标是一致的，所以世界很多国家都对燃油征税。我国有关部门从1994年就正式提出实施燃油税，直到2009年1月1日才开始征收燃油税。

我国燃油税才刚开始实施，其主要是对养路费实行的全面清理，以实现规范收费管理增加财政收入为目的，而未加强重视燃油税对节省能源、缓解交通拥挤、保护环境方面的作用。通过世界发达国家普遍实施、并形成完整的征收体系的燃油税进行比较，以加强燃油税作为环境税的收入来源，增加财政收入的作用。并在取得收入的同时，减少燃油消费量，提高能源的利用效率，鼓励节约，抑制浪费，取得环境效益，以实现税收的调节职能。

一、对我国燃油税形成和发展分析

（一）对我国燃油税的形成进行分析和研究

由于我国存在巨额的政府税外收费。随着经济体制改革的深人，中央对地方各级政府逐步放权让利，地方政府在市场经济不断发展的情况下，需要掌握一定的经济调控手段，对市场进行弥补，这样就增加了地方政府的财政开支，从而造成了地方政府的以费代税，以费挤税的现象，致使国家预算内收入大量流失税外收费的比重过大，不仅造成我国财政收人的流失，削弱中央政府对宏观经济的调控力度，而且助长了收费地方和部门的本位主义收费增加，管理力度又不够，不仅增加公民的负担，还会滋生腐败。

我国自改革开放以来，随着公路建设与交通发展的日新月异，交通收费变得名目繁多，杂乱无章。首先是各地方权力部门在利益驱使下林立各种非法收费，导致民怨沸腾，腐败滋生；另外，国家对公路交通和汽车使用方面的政策法规也不成体系，税费形式繁多，包括车辆购置税、公路养路费、公路客货运附加费、公路运输管理费，以及各地方政府用于公路、水路、城市道路维护和建设方面的部分收费等，容易产生财政收入漏洞，地方收入不均，管理难度加大等弊端。于是燃油税改革的方案开始浮出水面。

燃油税就是我国大力推行费改税的财政政策的结果，对现行的各种税外收费实行全面清理，把具有税收性质的收费逐步转为税收，规范收费管理，取缔不合理的收费。

（二）对我国燃油税的发展历程进行分析和研究

早在1994年，我国有关部门就正式提出开征燃油税。1997年通过的《公路法》，首次提出以“燃油附加费”替代养路费等，拟于1998年1月1日起实施，具体办法由国务院决定，但后来因故没有施行。2006年7月26日国家发改委在全国节能工作会议上提出要密切跟踪国际油价变化，研究完善燃油税改革方案，推进燃油税尽快出台。燃油税改革几次在热议中擦肩而过，其主要原因都是油价的上涨。“费改税”的具体文件迟迟不能出台，最直接的原因就是目前的成品油价格居高不下。

为了强化交通运输节能减排管理，国家将优先发展城市公共交通，加快城市快速公交和轨道交通建设。控制高耗油、高污染机动车发展，严格执行乘用车、轻型商用车燃料消耗量限值标准。财政部经济建设司副司长曾晓安2008年7月8日在接受中国政府网专访时明确表示：国家将结合当前形势，不断完善燃油税的改革方案，择机开征燃油税。针对社会上对于“油价上涨是否会对燃油税政策出台有影响”问题的关注，曾晓安说，燃油税改革方案的推出，需要具备一些必要的条件，如油价相对基本稳定，形成合理的成品油价格机制等。因此，我国将结合当前形势，根据节约能源和道路交通税费改革的总体要求，不断完善燃油税的改革方案，择机开征燃油税。

二、燃油税的理论依据及其特点

（一）分析和研究燃油税对环境保护的意义

随着经济的增长、城市化进程的加快，特别是汽车工业的迅猛发展，人们对燃油的需求越来越大，而且这种需求增长趋势仍在继续发展。当人类享用着工业文明的产物汽车带来的种种便利时，殊不知汽车已成为污染大气的第二个严重的污染源，其污染主要来自于燃油的燃烧，产生了大量的一氧化碳和二氧化碳，而且愈来愈多的高马力汽车发动时所需要的高温燃烧，又产生了大量的氮氧化物，使汽车成为氮氧化物的一大污染源。一氧化碳是众所周知的有毒气体，危害人体健康；二氧化碳被认为是造成全球变暖的温室效应的元凶，联合国政府间气候变化委员会(IPCC)于1990年就各种温室气体对全球变暖的影响进行评估的结果表明，二氧化碳对温室气体总的热效应贡献为66%，即在温室气体总排放量中，二氧化碳排放量占66%；氮氧化物是另一种温室气体，据IPCC的评估,氮氧化物对温室气体总的热效应贡献为4.5%，即在温室气体总排放量中，氮氧化物排放量仅占4.5%，但他对大气的影响却是二氧化碳的290倍。另外，氮氧化物和二氧化碳是造成酸雨的主要污染物，由于汽车不论是在发达国家还是在发展中国家,都成为最受欢迎的耐用消费品，使用量急剧上升。如美国目前每两个公民就拥有一辆汽车，而且，近年来汽车使用量的增长已两倍于人口的增长速度，这就相应地要求有大量增长的燃油供应，如果不采取任何措施,空气污染会随之加大，因此，不少国家都对车辆和汽车燃料课以重税。

20世纪90年代后，各国越来越重视税收对环境的影响，燃油课税便承担起环境目标的重任，通过燃油课税缩减需求，进而减少污染并刺激使用清洁燃料。令人欣慰的是对燃油课税，其能源目标和环境目标是一致的。代齐(2009)发表的文章中提到，英国著名的环境经济学教授沃福德和皮尔斯曾以墨西哥为例，研究燃油税的政策效应。他们经研究发现，若对墨西哥汽油课税，汽油的短期需求弹性是相当低的，大约在0.1~0.2之间,这就意味着汽油价格每提高10个百分点，需求只减少1~2个百分点。但是就长期而言,需求弹性大于1，这意味着价格每提高10个百分点，需求至少下降10%，因此汽油税对控制墨西哥的污染，缓解对人体健康造成的巨大不利影响，具有现实的和潜在的作用。

（二）分析和研究燃油税在节约能源,提高能源使用效率方面的作用

石油作为不可再生资源，其供应量不会无限地增长下去。对可开发的石油储藏量的许多预测认为，石油生产到21世纪的前几十年内将达到稳定状态，然后在一个削减供应、提高价格的时期逐步下降。两次石油危机使人们认识到节约能源，提高能源使用效率的重要性，征收燃油税可刺激车主使用高能效、低排放车辆，从而达到节能减排的作用。

另一方面原来的养路费等固定成本，变成了可以由车主自主选择、控制的动态成本。油耗水平有可能成为最重要的技术参数，小排量、低油耗的车型，将会更受欢迎，节能好、污染小的经济环保型汽车将成为汽车市场的主流，这将促进我国汽车工业的产业做出积极的调整，从而进一步推动汽车技术的进步。随着汽车技术的进步和人们消费意识的改变，一味贪大的浮华之风，有望得到抑制。企业开发更省油节能的产品，降低了燃油的消耗，节约了能源，同时保护了环境

目前对燃油课税的国家，有的出于不同的环境目标对燃油同时课征几种税；有的对燃油按不同用途课税，形成不同的专项基金；有的国家将车辆税与燃油税相配合，刺激车主使用高能效、低排放车辆。尽管对燃油的课税方式不同，税种设计不同，但其课税目标归纳起来有两个，一是将燃油税作为环境税的收入来源，这体现了税收的收入职能；二是在取得收入的同时，减少燃油消费量，提高能源的利用效率，鼓励节约，抑制浪费，取得环境效益，这体现了税收的调节职能。

三、国内外燃油税进行比较和分析

（一）我国燃油税与美国及日本燃油税的差别分析

12月5日，国家发改委和其他3个部门公布了成品油价税费改革方案公开征求意见稿。方案在不提高现行成品油价格的前提下，取消公路养路费等6项收费，逐步有序取消政府还贷二级公路收费，将汽油消费税由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元。改革跟我以前预期的差不多。燃油税替代养路费，成品油仍然是政府定价下的国际接轨。调整后的成品油价格低于现行成品油价格，低税率和补贴都体现了。对于提高中国能源效率是一个制度性改革，短期可能有不同群体的利益分配，由于能源稀缺和环境问题，这对所有的人是一个长期有利的事。

1.征税范围方面的差别分析

对于中国燃油税的征税范围，除了对汽油和柴油征税以外，还可以借鉴美国和日本，对煤油、液化气和重燃油等石油产品征收燃油税，以避免替代品在具有汽油、柴油某些同样使用价值时，产生避税投机行为。

2.税率方面的差别分析

发达国家税率高低相差很大，如代齐(2009)发表的文章中提到，美国对汽油征收30%的税率，日本却高达120%。税率的基础还是一个消费者负担和对能源稀缺的认识问题。美国地域辽阔，是一个以汽车为主要交通工具的国家，如果税率太高，交通负担就比较重。此外，美国能源资源丰富从历史上就造成了美国对能源效率的要求没有日本高。中国既有美国的地域辽阔的特征，也有日本能源稀缺的问题，更重要的是中国是发展中国家，对能源的补贴是解决社会负担和支持经济发展的需要，应当倾向美国的低税率。对于产业的引导可以通过其他政策配套。

因此，方案中将汽油消费税提高到每升1元，柴油0.8元。的确是比较低的税率，这样，与调低成品油价格一起推出，调后的价格可能会低于目前的价格（至少不提高现行成品油价格）。这大致是根据养路费和二级公路收费的规模定的，同时考虑政府和消费者的接受能力。应对不同的燃油品种采取差别比例税率，鼓励清洁油品的消费，如制定柴油的税率低于汽油的税率。

3.生产环节方面的差别分析

目前汽油消费税只是在生产环节上征收。大多数国家直接向消费者或石油商在零售或批发环节征税，在零售环节征收，其优点是谁用油谁缴税，缴税人即是最终负担者，这些中国都可以借鉴。比如销售环节就很透明，买的时候把税给交了，油价多少，税多少，发票上列清楚就行。中国也可以根据不同油种，在不同的环节征收。

4.税收收入分配方面的差别分析

对于中央和地方政府的税收分享，目前比例不清楚。方案提出主要用于替代公路养路费等六项收费的支出，补助各地取消已审批的政府还贷二级公路收费。这实际上也与美国和日本的经验相符，实行燃油税收入归中央和地方共有。对于燃油税收入一律专款专用的规定也符合国际惯例的。

5.政策优惠方面的差别分析

对于燃油税的减免和补贴，方案提出对种粮农民、部分困难群体和公益性行业给予必要扶持。世界上许多国家也是这么做的。只对用于道路交通的油品课以高税，而对公共交通、农业、牧业、渔业、取暖等特定行业领域用油都采取低税、免税、补贴的政策。对于航空、水运等非公路部门不需要使用道路，以前没有养路费。但实现燃油税之后，却要缴纳燃油税，这将增加这些行业的成本，政府可以选择减免或者补贴以减轻燃油税对这些部门影响。

（二）我国燃油税与加拿大燃油税的差别分析

1.燃油税征收、管理和分配方面的相同性分析

征收燃油税的根本目的都是为了筹集交通基础设施维护和建设资金，促进公路、水路及相关产业的发展；征收环节和税基都采用在批发环节从量计征。这样做的好处是税务征收机关不需要面对成千上万的加油站、零售商和消费者，税务成本相对较低。同时由于是从量计征，燃油税税负不会随燃油价格的波动而变化，只会随着消费燃油数量的变化而变化，体现了多用路者多交税的原则；享受燃油税政策优惠的范围大致相同。对特定人群农民、特殊行业林业、采矿业和不使用公路设施的火车机车、船舶给予政策优惠。同时通过对有利环保的燃油、燃气品种给予低税率优惠，促进环境保护。

2.燃油税制上的不同进行分析

加拿大和我国在税收级次上不同。代齐(2009)发表的文章中提到，在加拿大，行政区内的公路维护建设、公路水路运输、城市公共交通属于省级政府的事权，按照事权财权相统一的原则，燃油税为省级收入，由省政府统一安排支出使用。在我国，从中央、省、市到县乡，各级政府都经办交通事业，并且各级政府对交通事业投入的份额也不确定，所以我国燃油税实行由中央与地方共享，中央再从其分享部分拿出一部分，用于地区间调剂，应该说这一设计有利于缩小地区间差异，是符合我国国情的，同时也避免了跨地区的燃油税清算，减少了税收成本。

加拿大对燃油税的优惠政策主要在税务征收环节完成，通过对不同燃油品种按不同税率征税，特别是运用彩色燃油区分优惠与非优惠对象，简捷明了易于稽查。而我国对燃油税的税收优惠主要在财政再分配环节完成；收入再分配的内容不同。加拿大的燃油税收入基本上是来五去五，在税款征收的同时就按法定份额分配给各用款单位，使征收和分配一次完成。而我国燃油税收入的再分配不仅包括了专款专用的建设性支出，而且还要包括体现税收优惠的返还性支出、体现既得利益的补偿性支出以及体现宏观调控的转移支付支出。我国没有采用彩色燃油的办法，主要是考虑到我国农业人口众多，农业占国民经济的比重较大，如引入彩色燃油，其使用范围和使用量会过大，而且燃油的漂染也要耗费一定的成本，监管的难度也较大，如监管不力会导致滥用彩色燃油、税款大量流失等问题的出现。

（三）我国燃油税与荷兰燃油税的差别分析

我国燃油税才刚开始实施燃油税种比较单一。王晓玲（2008）发表的文章中提到，由于燃料燃烧产生多种污染气体，所以有的国家出于各方面的环境考虑，对燃油同时课征几种税。例如实行环境税已经30年的荷兰，对燃油同时课征三种税。一种税为燃料消费税，该税是荷兰实施的最大的环境税种，课税对象是重燃油、轻燃油、柴油、含铅汽油和不含铅汽油，该税属于间接环境税，通过对燃油课税，间接地影响排污量，其主要目的是取得税收收益并将款项划拨一般基金。1998年机动车燃料消费税提高了118亿荷兰盾,这相当于全国总税收收入的6.6%和国内生产总值的1.6%。荷兰对燃油课征的第二种税为燃料环境税，该税是1988年提出的，其目的是取代一系列针对具体产品征收的税，这些产品税的收入用于支付政府在环境方面的支出，1992年开始,燃料环境税直接缴入一般基金，税率是按照设计的碳含量和能源含量各决定50%的制度设计的，即每一种燃料税税率一半是由碳含量决定，一半由其能源含量决定,这种税成为荷兰的重要的碳税。除汽油、轻燃油、柴油、重燃油外，煤、天然气、煤气、碳、液体燃料、气体燃料也是燃料环境税的课税对象，而且只有这些产品被用作燃料时才纳税,被用作原料时是免税的。

荷兰对燃油课征的第三种税是能源调节税，该税种是绿色税制改革的产物，于1996年开始实施，主要目标是为了降低能源使用量，鼓励节约能源。该税是在降低公司所得税和个人所得税的基础上实行的，纳税人仅为小规模的能源消费者，这是因为对燃料课征的其他税已促使大规模工业消费者节约能源，另外考虑到较高能源税对荷兰制造商的贸易竞争力会有负面影响。列入该税课税对象的燃油有轻燃料油和供暖油,税率的是按照建立欧盟二氧化碳/能源税的指令第一稿的建议制定的，这个指令呼吁应当逐渐提高能源税税率，直到税负达到每桶大约10美元。这些产品只有用作燃料时课税，用于非燃料则免税。该税的一大特点是对每一课税对象的使用量规定了征税限度，超过限度允许退税，具体限度为轻燃料油每年15900升，供暖油每年15300升。这种界限规定的目的主要是对小能源消费者征税，同时政府通过降低个人所得税的方式将税款退还给商业纳税人，退还额是根据个人的能源使用量和可支配收入来确定的。

四、结论

燃油税是作为我国整个“费该税”的突破口来设计的，其主要是对养路费实行的全面清理，以实现规范收费管理和增加财政收入的目的，而未加强重视燃油税对节省能源、缓解交通拥挤、保护环境方面的作用。因此希望能够通过借鉴国际燃油课税经验，在环境保护方面有所作为加强我国燃油税在环境保护方面的作用。本文应用比较研究方法，通过对我国与美国、日本、加拿大、荷兰等世界发达国家普遍实施并形成完整的征收体系的燃油税的征收范围、征收环节、税率、优惠政策等方面进行比较，提出取消对汽油、柴油课征的消费税，对燃油税课税对象通过清洁程度划分等级，更改燃油税的征税环节，把燃油税划为中央税并形成各种专项基金，以及其他税收政策对燃油税支持的建议，以加强我国燃油税对节省能源、缓解交通拥挤、保护环境方面的作用。通过燃油课税缩减需求，从而达到减少污染并刺激使用清洁燃料的目的。

[1]代齐.日本和法国燃油税征收概况[J].中外能源,2009,(01)

[2]代齐.美国燃油税征收概况[J].中外能源,2009,(01)

[3]桂浩明.燃油税费改革究竟有什么好处?[J].沪港经济,2009,(01)

[4]代齐.加拿大燃油税征收概况[J].中外能源,2009,(01)

[5]周倩倩,龚文彬.浅析我国燃油税改革 [J].经营管理者,2008,(17)

[6]郭一先,魏书传.燃油税改革新年启航[J].金融经济,2009,(01):10