地方政府减排出路在哪里？

□文/袁 瑛 徐 楠

地方政府减排出路在哪里？

□文/袁 瑛 徐 楠

Where is the Local Government Energy Saving Way out？

中国能否完成“十一五”节能减排目标不仅事关国内发展模式转型大计，更关乎国际社会中的国家信誉。但囿于现实的经济增长压力，部分地方政府依然在传统发展路径上徘徊不前。

危险反弹

拿着5月份刚刚出炉的一季度统计数据，宁夏经管委主任王永耀喜忧参半：喜的是经济复苏势头很猛，连欠发达的石嘴山市惠农区，招商引资实际到位资金就已完成全年任务的1/4；与此同时，则是一季度单位GDP能耗不降反升。这是宁夏自2008年能耗下降以来第一次出现“反弹”。

王永耀将此次反弹归结为“受去年金融危机影响，很多高耗能企业在关停之后又重新开张”。目前宁夏陆续投产的重大项目，基本上都属于重化工项目。

这从惠农区招商资料上可见端倪：除新建光伏电站和风能等新能源项目之外，落户惠农区的项目主要集中在钢铁、化工等领域。

面临能耗“反弹”的不止宁夏一省。

河北、辽宁、上海、江苏、河南、湖北、湖南、广西、贵州、青海、新疆等11个地区的单位GDP能耗由降转升。总体来看，今年一季度的能耗同比上升了3.2%。反弹的不止能耗，在污染物排放指标中，贵州、广西、云南等省区虽已经完成“十一五”二氧化硫减排任务的90%以上，但反弹趋势明显。

显然，这已为下半年完成“十一五”节能减排目标埋下了“定时炸弹”。过去四年，全国单位GDP能耗累计下降14.38%，这离“十一五”期间设立的“20%左右”的目标相差甚远。

5月19日，面对全国各省区的节能主管官员，国家发展改革委副主任解振华以一种不容置疑的语气说，“如果各地按恰好完成地区节能目标进行工作部署，可能造成全国节能目标完成不了。”

负责海南节能减排工作的海南省工信厅副巡视员周子华已感受到了紧迫性。“我必须分战役消灭敌人。”他说。目前海南节能目标完成进度刚刚过半，达到62.7%，这意味着还有三分之二的节能目标需要完成。

内忧外患

5月下旬，国家发改委、工信部等六部门组织上万人奔赴全国，要求各地停止执行高耗能企业和各种产业园区的优惠电价。5月21日，全国8省份又集中爆破拆除了一批小火电机组。

更令地方官员紧张的是，国家发改委再次重申，将把强化目标责任考核排在第一位，各省2009年和2010年目标完成情况将接受评价和考核。

与“乌纱帽”挂钩，地方政府不得不严阵以待。

以宁夏为例，由于对电石、铁合金行业进行年产量限定，全区电石年产量控制在244万吨以内，铁合金年产量控制在84万吨以内。这对于当地经济发展影响巨大。

既要应对地方政府的强力，同时要应对激烈的国际气候谈判，在节能减排这根红线之下，“拔河”之景不断上演。

中国已经成为全球二氧化碳第二大排放国，并呈现快速增长趋势，2009年年底哥本哈根会议上，就出现了要求中国也承担一定减排责任的呼声，这样的呼声既来自发达国家阵营，也有相当一部分来自发展中国家。

哥本哈根大会召开前夕，中国提出了政府2020年单位GDP碳排放（碳强度）要在2005年的基础上下降40%～45%的目标。可以说，“十一五”节能减排计划完成与否，直接关系到年底墨西哥坎昆气候谈判会议上，中国是否有足够筹码应对各方诘难。

解振华显然已意识到这点。5月中旬，他公开表示，今年年底，国际气候谈判将在墨西哥举行，如果我们不能完成“十一五”节能减排目标，就会失信于国际社会，给谈判工作带来巨大压力。

然而，对于地方政府来说，更关心的则是发展空间问题。遭遇第一季度能耗“反弹”的宁夏，在已完成“十一五”总体目标80.04%的情况下，已申请将2010年节能目标从预计的5.2%下调为4.36%。“在‘十二五’节能减排的目标上，中央和地方的谈判将更为艰难。”正在紧锣密鼓制定“十二五”节能减排目标分解工作的清华大学能源环境经济研究所所长张希良表示。

难迈过去的槛

“十一五”开局之时，中国曾经设定两个指标：2010年单位GDP能耗降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%。这两个指标，在当时的背景下，更多是作为宏观调控的手段。

反观当时的背景，国内电力、钢铁、有色、建材、石油化工、化工等高耗能行业全线飘红。在中国的版图上，到处可见不断开工的项目，运煤车从山西一直堵到河北。2006年，内蒙古一座名为新丰的电厂成为了这一轮调控的牺牲品。《华尔街日报》在当年的报道中将其称为“中国失控的能源需求的纪念碑”。

为了保持经济增长，各地高耗能项目“大反转”，这种景象一直延续到今年一季度。今年一季度，电力、钢铁、有色、建材、石油化工、化工等六大高耗能行业加快增长。宁夏、青海、内蒙古、广西、河南等高耗能省份，其用电量增速再次领先。

金融危机只是一个诱因，更根本问题依然在于，在强大的经济发展压力之下，中国产业结构屡调不灵。一个突出的例证是：在节能减排的榜单上，以重工业为支柱产业的欠发达的西部和边远省市似乎被永远定格在了榜单的末尾。

南方周末此次根据国家统计局和发改委公布的2005年至2009年的公开数据，挑选出节能和减排领域的“钉子户”省份中（四川、新疆、西藏、青海四地因为灾害等特殊原因未被列入统计范畴），究其“未达标”或“未完成”的原因，无一例外是因为石化、煤电等重工业“挡道”。“结构调整已经喊了很多年，却进展不大，在技术节能的潜力逐渐被挖掘后，产业结构作为无法突破的瓶颈，将对节能减排的限制作用非常大。”全国能源基础与管理标准技术委员会副主任白荣春说。

出路在哪里

如何调结构，这在发改委能源研究所研究员姜克隽看来，短期内几乎无解。“通过产出模型我们计算了一下，‘十二五’期间要实现产业结构调整非常难。”

对于各地方诸侯来说，如何保证地方发展需求，同时又不丢掉“乌纱帽”，显然需要左右权衡。在这样的背景下，很多地方官员提出差异化节能减排目标，进一步完善节能减排实施机制的要求。

记者注意到，在“十一五”节能减排的目标制定中，各省目标不一，已让各省颇有微词。比如，北京是22%，大多数省份则为20%，青海、云南是17%，山西、内蒙古、吉林却从30%都调到22%，而甘肃仍然是20%。“这是不公平的，”甘肃工信委循环经济处处长白润元坦言，“我们的高耗能支撑着发达地区的经济快速增长，搞一刀切，根本没有考虑到地区经济发展的差异。”

此外，对于上下游相邻省份来说，没有适当的补偿机制也无法激励上游省份减排积极性。

以流经广西、广东两省的西江为例，西江广西段水质良好，这意味着由广西交给广东省的水水质优良。广西环境科学院副院长郭建强不由为广西鸣不平，“我们交给广东的水都是非常好的水，这就意味着我们的环境容量都给他们用了。”“可不可以由国家出面，通过转移支付等方式，对于上游减排工作做得好的省份给予一定的补偿？”郭建强建议。

记者了解到，更多市场手段和机制将会在“十二五”计划中得以运用。发改委相关人士透露，正在制定中的我国应对气候变化的相关法律中，我国将对碳市场等市场交易机制进行探索，而与此同时，碳税在理论上的讨论已经基本成熟和完备，何时出台，“十二五”计划应该能够给出一个明确的答复。

文章来源：南方周末

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