我省“一张图”综合监管平台建设必要性可行性分析

浙江省国土资源厅地籍管理处 徐志红

浙江省土地勘测规划院 戴韫卓

浙江省国土资源厅信息中心 刘伟宏

我省“一张图”综合监管平台建设必要性可行性分析

浙江省国土资源厅地籍管理处 徐志红

浙江省土地勘测规划院 戴韫卓

浙江省国土资源厅信息中心 刘伟宏

一、概念及建设背景

（一）概念

“一张图”是指以第二次全省土地调查数据成果为基础，汇集其他各类土地、矿产资源、基础地质和地质环境等信息，建立的国土资源核心数据库。根据“提升素质、提升形象”工程任务分解和4月9日厅务会议提出的要求，由省厅地籍管理处牵头组织开展的“一张图”监管平台建设课题主要指土地部分，因此，如无特别说明，本文以下涉及到的“一张图”均指“土地一张图”。

“一张图”综合监管平台是指按照《国土资源部关于加强建设用地动态监督管理的通知》（国土资发[2008]19 2号）要求，建立“一张图”国土资源核心数据库，在全面、快速和准确地掌握土地资源数量、质量、结构和空间布局的基础上，结合国土资源管理各项业务信息，将遥感影像和监测信息集成化系统管理，准确记录资源开发利用生命周期中各个阶段的信息，并在此基础上实施“批、供、用、补、查”的全面监管，推进资源监管方式的改革，提高国土资源监管的质量和效率。

（二）建设背景

当今世界已经进入信息化时代， 信息技术正强劲而深刻地引领着经济社会各个领域的深刻变革。以信息化促进国土资源管理创新，带动管理的科学化、规范化、精细化，已成为国土资源管理事业科学发展的必由之路。

1、国际上关于国家空间基础设施计划

上世纪九十年代中期以来，美国、加拿大和欧盟等发达国家相继提出并实施了国家空间基础设施计划，从国家战略发展的高度出发，统筹规划与协调地理信息资源，制定空间数据框架，对资源环境的综合规划、管理以及提高国土资源空间信息的共享和社会化服务起到了重要作用。澳大利亚、欧盟、日本、新加坡、南非等数十个国家也提出了各自的计划，并已取得了重要进展。

2、国土资源部“一张图”工程建设

李克强副总理在第二次全国土地调查领导小组全体会议上强调，第二次全国土地调查是一次重大的国情国力调查，具有很强的客观性，应用价值高，要充分利用土地调查成果，为提高土地管理水平提供数据支撑，为民政、建设、水利、农业、统计等部门提供调查成果的共享和应用，为制定经济社会发展规划和政策提供科学依据。徐绍史部长在全国国土资源信息化工作现场会上，明确提出抓好国土资源“一张图”建设，是国土资源信息化建设的八项重要任务之一，以第二次全国土地调查数据成果为基础，汇集其他已有的土地、矿产资源、基础地质和地质环境等信息，建立全国国土资源“一张图”及核心数据库，是夯实国土资源信息化的基石和加速发展的引擎。2008年全国“一张图”工程启动，2009年全面推开。两年来，“一张图”工程取得如下成果：一是建立了全国所有县的土地利用现状本底数据库（包括矢量数据和栅格数据）。二是将依法批准的基本农田范围落实至土地利用现状图上，形成全国所有县的基本农田数据库。三是2008、2009年通过多源数据采集，建立了覆盖全国的最新遥感影像数据库。四是全面开展了土地利用遥感动态监测和土地卫片执法检查。特别是2009年度实现了土地卫片检查的全国全覆盖，监测范围之广、监测力度之大是以往所没有的。

3、其它省份国土资源“一张图”综合监管平台建设借签

我国部分省份、直辖市国土资源管理部门已开展了“一张图”综合监管平台的试点工作，并初步完成了基本框架的建设，监管平台已在国土资源管理工作中发挥了重要作用。如天津市国土资源以“二调”形成的全省域1：2000大比例尺土地利用现状调查、权属和基本农田调查三个数据信息成果为基础，通过影像图、地形图、土地利用总体规划、基本农田、区片价五图叠加形成“一张图”底图，并按照全省“五统一”标准，将土地、房产、矿产历史数据整合移植入库，形成统一的网络基础监管应用平台。通过行政办公、业务管理、无线监控三套网络系统，支撑了从土地地类管制和征收转用，供地、交易和网上签约，权属登记和耕地占补平衡以及住房保障、资金监管，矿产管理的全过程和各个环节。内外网交互支持的地面网络巡查系统和遥感监测系统，随时发现和监控全省域土地的变化情况，涵盖了“一张图”上的土地批、供、用、补、查全过程，实现了业务的全覆盖。

二、我省现有监管现状分析

（一）数据情况

1、业务数据库建设情况

省本级已经建立了土地利用现状、建设用地审批、标准农田、垦造耕地储备库和土地利用动态遥感监测等数据库，正在实施土地利用规划数据库建设数据。

全省各市、县（市、区）也相应建立了多个业务数据库。据统计全省90个县100%建立了土地利用数据库，基本农田数据库和标准农田数据库，规划数据库正在建设中。超过一半的地方建立了土地整理复垦开发项目和补充耕地数据库。接近一半的单位建立了批次项目数据、供地备案数据和违法用地数据库。

全省数据建库平台主要为ArcGIS，MapGIS和Super MAP，90%以上单位有ORACLE数据库，60%有SQL Server数据库（注：很多县同时拥有两套数据库）。数据库数学基础大多为西安80坐标，高斯克吕格投影，数据格式以SHP、VCT、EOO、MDB等为主。

2、基础数据更新计划

浙江省测绘局在《浙江省信息化测绘体系建设发展战略研究报告》中提出：实施基础地理信息数据“313”快速更新，即从2009年开始，对1：10000基础测绘成果每3年更新1轮、重点城市1年更新1轮、重大工程3个月更新。同时，自2008年开始，浙江省测绘局实现了每1年获取1次全省范围的卫星影像（2.5米分辨率）数据，用于全省的基础测绘生产和更新，并无偿向全省的有关厅局提供。现有的航天遥感影像也可以较好地满足“一张图”综合监管平台更新需要，可用的遥感数据具体见表1。

表1 主要航天卫星情况表

（二）系统情况

省厅已有建设用地审批、建设用地供应动态监管等十二个省级管理信息系统。全省所有的县（市、区）立了土地利用现状管理信息系统、建设用地系统和地籍管理信息系统，绝大部分县正在建设土地利用规划管理信息系统，大多县市都有办公自动化系统。

（三）现有监管情况

建立了建设用地审批动态监管制度，实现了建设用地从预审 ，农用转用审批到具体项目供地的整个过程的信息化管理，提高了建设用地申报审批工作的效率和质量 ，增强了管理工作的透明度 ，实现了信息的社会共享与服务；建立了建设用地供应动态监测制度，实现了农用地转用审批与建设项目工地数据的内在关联、统一，实现了供地项目常态化管理，为土地集约节约合理利用提供了重要基础；建立了补充耕地储备监管体系，将全省历年来的新验收土地整理复垦开发项目进行上图入库，形成补充耕地“以图管地”和“以库管地”，避免了“重复开发”、“重复补充”、“多占少补”问题，有效地提升了我省耕地占补平衡管理水平；建立了标准农田数据监管体系，确保建设项目占用标准农田的，必须通过标准农田储备项目进行补充，新建标准农田必须纳入标准农田储备项目库后才能用于补划，切实保障了我省标准农田数量不减少、质量不降低；建立了执法监察机制，并积极推进以土地执法监管共同责任机制为核心的执法监察长效机制，确保最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度落到实处；建立了规划修编会审制度，确保规划调整合规，空间布局合理，为经济社会发展留出用地空间；建立了土地变更调查制度，确保了土地利用现状数据库的现势性，实现了对全省土地利用现状数据的管理、维护和动态更新；建立了土地利用动态遥感监测制度，使我省积累了丰富的资料，形成了比较完善的土地利用动态遥感监测体系。

（四）人才队伍情况

据调查，全省90%以上的国土资源局配备有信息中心，约50%的单位配备有勘测队伍。在信息化人才配备上主要为土地管理、计算机和测绘专业，学历以本科为主，有近50%的单位有GI S专业人才且学历较高，有10%左右的单位配备有专业的遥感人才，形成了一支精通技术、熟悉管理的专业人才队伍。

（五）基础设施建设情况

据统计市、县国土资源局基本都建立了局域网和政务网，50%的政府网带宽在100 M，基本实现了光纤化。近年来随着信息化建设，各地都不断购买、配置、更新了一系统的信息化建设基础设施，包括计算机、服务器、图形工作站、大容量磁盘阵列、绘图仪、扫描仪等一系列硬件，以及Arc GIS、Map GIS、Oracle等先进软件。

三、建设“一张图”综合监管平台必要性、可行性分析

（一）必要性分析

1、“一张图”综合监管平台建设是严格土地管理，加强土地调控的客观需要。利用多源、多时相遥感数据以及土地利用等基础资料，整合现有的数据库和系统资源，构建“一张图”分析展示平台，直接、全面掌握土地利用变化情况，实现对国土资源的全覆盖监测，可以检核地方上报的数据，督促地方上报真实、准确的土地基础数据，为提高国土资源参与宏观调控和经济形势分析的主动性、科学性提供基础数据，为严把“土地闸门”，遏制土地违法行为，严格土地监管提供技术支持。

2、“一张图”综合监管平台建设是规范和带动国土资源管理创新，实施“科技兴地”战略的重要举措。运用高新技术手段，建立“一张图”综合数据库，为国土资源各项审批业务、资源监管和宏观决策提供统一的数据和技术保障；通过创新土地利用监管方式，实现对土地“批、供、用、补、查”等环节的全程监管，可以优化和完善土地利用动态监管运行系统、推动土地管理方式的重大转变，实现土地落地化、精细化管理，对进一步提升国土资源管理水平、规范管理行为、促进管理创新具有重要的推动作用。

3、“一张图”综合监管平台建设是提高国土资源信息共享水平和社会化服务的重要手段 。通过“一张图”综合监管平台建设，健全土地监测统计快报制度，及时掌握土地管理动态，可以提高国土资源工作透明度，推进政务公开和廉政建设，树立良好的政府形象，充分发挥国土资源信息对人民群众生产生活和经济社会活动的服务作用，提升国土资源信息共享水平和社会化服务水平。

4、“一张图”综合监管平台建设，是夯实国土资源信息化的基石和加速发展的引擎 。通过“一张图”综合监管平台建设，加强资源的空间统筹，以信息化带动管理精细化，力争实现国土资源主要业务要素的落地化管理，促进国土资源管理方式向依靠科技进步和广泛深入应用信息技术方向转变，全面提高国土资源管理行政效能。

（二）可行性分析

1、海量数据的积累和更新、信息系统的逐年完备，为“一张图”综合监管平台建设奠定坚实的基础。近年来，通过“数字国土”、“金土工程”、国土资源大调查等项目的实施，国土管理基础数据和系统建设有了长足的进步，目前已经积累了包括土地利用现状、土地利用规划、建设用地审批、耕地后备资源和遥感影像等一批海量数据，建立了建设用地审批、建设用地供应动态监管、土地利用现状管理、办公自动化等各类专业信息系统，数据的积累、系统的建设为“一张图”综合监管平台建设奠定了坚实的基础。

2、现有监管制度的积累和丰富为“一张图”综合监管平台建设提供了重要的技术支持 。建设用地审批动态监管制度、建设用地供应动态监测、补充耕地储备监管体系、标准农田数据监管体系、执法监察制度、规划修编会审制度、土地变更调查制度和土地利用动态遥感监测等制度的建立，为我省“一张图”综合监管平台建设积累了丰富的经验，为顺利开展“一张图”综合监管平台建设提供了重要的基础支持和良好的组织条件；国家层面已在实施的全国“一张图”工程和其他省份正在实施的“一张图”工程为我省建设“一张图”综合监管平台，提供了技术基础和实践经验。

3、现代信息技术应用为“一张图”综合监管平台建设提供坚实的技术支撑。 当代信息技术发展迅猛，对国土资源信息化建设产生重大影响和变革。数据库、数据仓库和数据挖掘技术的发展，为从大量的数据中提取出有用的信息和知识奠定了基础；数据库及通讯与互联网等技术的成熟，为监测信息的调用、传输、交换、共享和应用服务提供了可靠的技术支持；高精度惯性导航系统、像素工厂、专用遥感数据处理与分析系统的发展，地理信息技术的广泛应用，多元化信息系统的开发和实践，这些都将为开展“一张图”工程建设提供坚实的技术支撑。

4、人才队伍建设为“一张图”综合监管平台提供人员保障 。近十年来，国土资源信息化建设中十分重视人才队伍建设和人才开发工作。从总体看，人才总量稳步增长，人才结构更趋合理，人才培养成效显著，通过实践，锻炼了队伍，培养了一批既懂管理，又熟悉信息技术的复合型人才，已形成了具有相当数量和一定规模的技术管理和专业生产队伍，这些都为“一张图”建设提供了有效的人才保障。

“一张图”综合监管平台是一个大型的系统工程，需要人力、物力、财力各方面的支持。近年来随着国土资源管理在国家宏观调控中的作用日益显示，国土资源管理部门的重要性日益突出，各级政府对土地管理工作重视程度有很大提高，同时垂直管理的国土资源管理模式也使得上下联动、数据共建共享的机制更为顺畅，这些都会形成强大的推动力，支持“一张图”综合监管平台的建设。

四、结论

“一张图”综合监管平台建设，可实现从被动接收地方上报统计信息到主动监管转变；从以数管地到以图管地的转变；从“重审批、轻监管”到批后全程监管的转变。“一张图”代表了国土资源未来监管服务的大平台、大方向，有了“一张图”综合监管平台，可进一步夯实土地监管的基础，推动国土资源管理方式改革，建立信息化、系统化的国土资源监管新模式。开展国土资源“一张图”建设，形成综合性的监管平台，是落实中央领导、部领导和全国国土资源信息化工作会议精神的重要行动和步骤。从宏观层面上，“一张图”综合监管平台建设为国土资源参与宏观调控、资源监管、形势分析、辅助决策支持和社会化信息服务提供数据支撑；从微观层面上，为解决当前国土资源数据汇交、采集、更新、积累、整合、开发、利用尚不能满足国土资源监测监管和社会化服务需求的信息化瓶颈问题提供解决办法；从业务管理来看，是整合各类国土资源信息，形成国土资源“电子沙盘”，为国土资源监管与服务奠定基础。因此，开展“一张图”综合监管平台建设，是必要和可行的。