宁波市集体土地房屋拆迁的现状及规范拆迁行为的几点思考

宁波市国土资源局 陈玉华

宁波市集体土地房屋拆迁的现状及规范拆迁行为的几点思考

宁波市国土资源局 陈玉华

宁波市是我国经济社会发展速度较快的东部沿海开放城市之一。经过上世纪八、九十年代大规模的城市旧城改造，作为推进新型城市化、工业化重要环节的房屋拆迁的重心，已由原来的城市建成区国有土地房屋拆迁为主转向近、远郊和农村集体土地房屋拆迁为主。国有土地房屋拆迁和农村集体土地房屋拆迁，两种拆迁既有共同之处又有差异的一面，且以后者情况更为复杂。为了始终保持先发优势，促进城乡统筹协调发展战略实施，根据目前我市农村集体土地房屋拆迁存在的政策混乱、主体复杂、矛盾突出等现状，就如何通过统一集体土地房屋拆迁政策为主导规范拆迁行为谈谈个人粗浅的观点。

一、集体土地房屋拆迁的现状、问题及分析

1987年2月，宁波市经国务院批准列为计划单列城市，市人大和国土资源管理部门充分运用地方法规立法权，早在1996年就制订并报经省人大批准于当年10月1日施行了《宁波市城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》，该《办法》于199 9年12月作了修订。之后，根据《宪法》和土地管理法律法规对有关征收集体所有土地的有关规定，2006年，宁波市人大重新制订并报经省人大批准于当年10月1日施行了《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》。《办法》或《条例》的颁布实施，对规范农村集体土地房屋拆迁行为，促进当地经济社会发展和城市化进程起到了不可忽视的作用。但由于农村历史的、现实的诸多因素，就集体土地房屋拆迁本身，目前存在的主要问题：

1、拆迁的房屋权属不清，违章建筑较多

农村房屋，尤其是集体土地房屋的土地权属未曾登记、错误登记、模糊登记、重复登记等现象较为普遍，还有不少未能将土地使用证发放到产权人手上，而由村里集中保管，致使未能及时解决的历史遗留问题较多。农村房屋存在不同程度的乱搭乱建现象，特别是近些年，由于受巨大利益的驱动，在列为拆迁或规划拆迁的区域，涌现了大量的违章建筑，部分地方的违章建筑面积甚至高达95%。这些违章建筑，就其违章性质，既有土地违章，也有规划违章。

2、拆迁补偿标准偏低，执行政策不统一

由于长期存在的征地补偿标准偏低，导致失地农民土地补偿生计不到位，长远保障缺乏或保障水平低，使得被征地农民把更多的当前生计和安置，甚至长远保障寄托在其所有的房屋拆迁补偿上，而目前的集体土地房屋拆迁标准与被拆迁人的心理预期差距较大，难以满足被拆迁农民的各种需求。这种情形导致征地拆迁环节的“钉子户”屡屡产生，严重影响社会和谐稳定。同时，如前所述，虽然我市早在1996年就颁布实施了集体土地房屋拆迁管理相关法规，但各地在集体土地房屋拆迁实施过程中，对农村集体土地房屋拆迁的组织、补偿标准等方面往往各行其事，常常执行的是“一村一策”，各县（市）之间拆迁模式和补偿政策不统一，即使同一区域，甚至是同一地块也不尽相同。

3、违法拆迁大行其道，拆迁行为不规范

从法律规定角度看，农村集体土地房屋拆迁的模式，可分为合法拆迁与违法拆迁。合法拆迁模式是指在依法履行拆迁审批手续后的房屋拆迁行为；违法拆迁模式是指未依法办理房屋拆迁手续的房屋拆迁行为。从近几年各地农村集体土地房屋拆迁的情况来看，合法拆迁的明显减少，而违法的房屋拆迁显著增多，甚至在某些地方，违法拆迁成了当地农村集体土地房屋拆迁的主要模式，集体土地房屋拆迁行为不规范。

4、实施拆迁具体行为的主体不统一

按照现行宁波市集体土地房屋拆迁的有关法规规定，拆迁审批、管理机关是明确的，但在拆迁实践中，具体组织实施拆迁行为的主体是“五花八门”的，有政府城建、国土管理部门所属的事业单位的，有有资质的、甚至没资质的社会中介机构的，也有由所在乡镇政府组织实施的。

笔者认为，产生农村集体土地房屋权属不清，拆迁补偿标准偏低的原因，就政府层面分析，主要是长期存在的重城市、轻乡村的观念所致。前一问题，表现在重视城市地籍管理，忽视农村地籍管理，农村地籍管理滞后。后一问题，客观上是由于国际、国内环境形势所迫，国家需要通过大规模经济建设，促进我国经济社会快速发展，争取在尽可能短的时期内增强综合实力，赶上或缩小与世界发达国家的距离，需要由占我国总人口多数的农民在一定时期内作出奉献甚至牺牲。

而产生违法拆迁大行其道的原因，主要有：一是拆迁报批程序冗长，获批准难。众所周知，按照现行有关法律制度规定，集体土地房屋拆迁获批准前，先有个集体土地征收或征用依法批准的前置事项，而法律法规规定依法批准征收集体土地的程序，除了项目批准、核定期间所涉的有关手续外，编制征地方案前需有征地调查、确认、听证等；接着是报批，用地涉及基本农田的，需报国务院批准；然后是批后实施的“两公告一登记”。按照法理，只有在此基础上，才能编制集体土地房屋拆迁方案，启动依法报批拆迁手续。即使征地方案和拆迁方案同时编制，同步启动报批程序，也存在材料组卷复杂、审查审核层级多、报批程序繁琐、用时冗长等问题。如在编制征地、拆迁方案过程中征求被征地拆迁农民意见时，遇到在征地补偿、拆迁安置上提出过高要求的，一旦达不到目的，就不能顺利地签字盖章，按现行有关征地拆迁法律规定就无法启动报批手续；二是拆迁人利用了被拆迁人只关心其利益是否得到满足，并不关注拆迁行为是否合法的心理。三是违法拆迁可以规避依法报批的繁琐手续，避免如上所述的甚至无法启动依法报批程序的尴尬，还能迎合大多数基层政府快拆迁、快建设的思想和要求。

但是，违法拆迁带来的负面影响也是无法估量的。第一，损害法律秩序，危害法律尊严。一般地，违法拆迁的补偿标准优于合法拆迁，容易使国家有关这方面的法律法规形同虚设，助长不依法行政、不依法办事的歪风邪气；第二，扰乱拆迁市场秩序。有迎合，就有妥协。而且，由于其行为的不合法性，必然导致这种妥协的无原则性，在集体土地房屋拆迁的补偿标准上，易出现后上项目的拆迁补偿标准高于以前项目，产生前后项目拆迁补偿标准政策不统一问题。而且，这种补偿标准的调整必定是无序的。第三，影响社会稳定和谐。虽然违法拆迁在某一阶段、一定范围内会给拆迁工作带来“便利、顺畅”等好处，但所谓“欲壑难填”，在拆迁补偿的问题上，只要有一个拆迁户的欲望得不到满足，特别是当人们知道你的拆迁行为属非法时，一旦因拆迁引起行政复议或诉讼，由于你的拆迁行为缺乏法律支持，立即会使你所组织的整个项目的拆迁工作处于极度的被动地位。而且，这种被动甚至会在你所处的整个区域出现“多米诺骨牌效应”。由此引发的问题是系列的、连锁的，影响项目拆迁的进度事小，重要的是将严重影响政府形象和社会稳定。

二、规范集体土地房屋拆迁行为的几点思考

集体土地房屋拆迁是一项政策性较强的工作。针对目前农村集体土地房屋拆迁面临的现状和存在的问题，笔者的观点，需要通过转变重城市、轻乡村的观念、实现城乡统筹，进一步完善并相对统一集体土地房屋拆迁政策为主导，综合采取法律的、经济的、行政的手段，规范拆迁行为，维护被拆迁人合法权益，促进社会稳定和谐。

1、坚持城乡统筹，切实转变重城市、轻乡村的思想观念

改革开放三十年来，党和国家一直非常关注并致力于解决“三农”问题，据统计，从1978年至今，其间除少数年份外，每年的中央一号文件几乎都是有关“三农”的。特别是进入21世纪，党的十六大提出了全面建设社会主义小康社会的目标，2008年十七届三次全会中共中央更是作出了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，表明中央把解决“三农”问题切实摆上了重要的议事日程。我们说，农村旺、国家旺，农业兴、国家兴，农民富、国家富。只有占全国60%的农民实现小康，才能有真正意义的全面小康。但是，早在2003年，中共中央、国务院在《关于促进农民增加收入若干政策的意见》中强调，各级党委和政府要认真贯彻十六大和十六届三中全会精神，牢固树立科学发展观，按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持“多予、少取、放活”的方针，调整农业结构，扩大农民就业，……尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。近年来，国家又实行“两减免、三补贴”政策，取消延续了2000多年的被称为“皇粮国税”的农业税。对“三农”问题没少实行“多予、少取”措施。但是，据中国社会科学院有关专家提供的数据，中国农民收入与城镇居民收入的差距从上世纪未的1：2.6扩大到2007年的1：3.3，人均收入差距绝对额从5300元扩大到9600元。造成这一局面的主要原因，主要还是在“放活”上做得不够。而在“放活”上，尤其是在涉及“三农”问题根本的农村土地问题上，思想不够解放，步子不够大。因此，作为国土资源管理部门在通过推进农村土地管理制度改革创新上，应该大有作为。而首要的问题是在土地问题上，各级政府和国土资源管理部门要转变切实转变重城市、轻乡村的传统观念，坚持城乡统筹，坚持建设和补偿、安置并重，有力推进新农村建设和发展。

同时，根据我国当前的社会现状和现有的综合国力及财力，也已到了以城带乡、以工促农，全社会支持、反哺农业的时候了，并已具备逐步解决“三农”问题的能力。

2、进一步完善创新集体土地房屋拆迁法律法规制度

如上所述，虽然我市已有关于规范集体土地房屋拆迁相关法规，但就国家层面还没有一部关于集体土地房屋拆迁法律或法规，也很少有省级层面的有关规范集体土地房屋拆迁法规规章。因此，中央和省级政府要抓紧研究制订规范国家和省域范围的有关集体土地房屋拆迁管理法律法规，以规范或指导全国或其下一层阶的集体土地房屋拆迁行为及相关的立法行为。当前，全国各级各部门都在贯彻落实《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，作为国土资源部门贯彻落实《决定》的主要任务是建立健全农村土地管理制度。在建立健全农村土地管理制度上，应把完善创新集体土地房屋拆迁法律制度作为重要内容。

对于集体土地房屋拆迁法律制度：一是根据职能和本着敢于担当的原则，应明确各级国土资源部门是集体土地房屋拆迁管理机关。同时，可分别城镇规划区外、内相对统一明确政府国土和城建部门是实施集体土地房屋拆迁行为的主体。坚持政府主导拆迁，在信用、资金保障等方面优于开发商主导的拆迁；二是在集体土地房屋拆迁补偿标准上，可是参照城市房屋拆迁的认定办法，并仿照征地实行区片综合价补偿制度，相对统一补偿标准及适用范围，并建立补偿标准实行公告执行及定期调整机制；三是本着“高效、便民”原则设计拆迁批准法定程序，如对于征地、拆迁方案的批准，在程序的设计安排上，规定可同时启动办理报批手续；四是明确拆迁补偿标准争议救济途径和解决办法，维护合法权利人权益。

3、建立集体土地房屋拆迁监管机制，维护市场秩序

对于集体土地房屋拆迁市场监管，除了相关法律制度严厉规定加大对违法拆迁行为的处罚力度外，更重要的是要防患于未然，建立群防群管机制。这方面，可借助或借鉴各地在工作实践中已建立的平台或已积累的经验，如借助各地业已建立的触角直达村镇的国土执法监督员队伍网络；借鉴各地在征地实践中创立的国土资源部门牵头组织、同级各部门配合，基层政府具体实施的协同工作机制等。通过建立、创新工作机制，共同维护集体土地房屋拆迁市场秩序。

4、坚持以规划为龙头，房屋拆迁补偿政策作引导，积极推进新农村建设

为了加快新农村建设，今年，宁波市政府印发了《关于推进农村住房制度改革和村庄集中改造的决定》，农村住房“两改”作为宁波市新农村建设的抓手，国土管理部门在推进和实施这项工作过程中，要坚持以规划为龙头，充分利用新一轮土地利用总体规划修编完善这一契机，科学利用资源，合理布局、调整空间，并注意与城市、村庄和集镇规划及各专业规划相衔接，着力解决人往哪里去、村庄往哪里建和各项基础设施如何配套等问题。制订有差别的房屋拆迁补偿政策和提供优质服务，如通过减免农村住房集中改建费用、加大对农户的住房补贴，建立农村宅基地置换住房机制等政策，积极引导农民住房联立式或公寓化，农村人口向城镇和中心村集中、产业向功能园区集中，贯彻集约发展、节约用地的方针。同时，在农村集体土地房屋拆迁、集中改建过程中，通过依法减、免、返有关税收和附加，筹措、积累农村基础设施和共同服务设施建设资金，加大农村基础设施建设和公共服务设施配套建设力度，加快实现城乡一体化发展目标。