关于推进城镇和农村建设用地“增减挂钩”的几点建议

宁波市国土资源局 俞 义

关于推进城镇和农村建设用地“增减挂钩”的几点建议

宁波市国土资源局 俞 义

城镇和农村建设用地“增减挂钩”即城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，具体是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的一种做法。

早在2004年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》就明确提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。2008年《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》再一次提出要“在国家批准的范围内，实行城镇建设用地增加和农村建设用地减少挂钩的改革试点”。从宁波来看，2006年《宁波市人民政府办公厅关于加强社会主义新农村建设试点用地管理的若干意见》也明确提出了“根据国家有关规定，实行城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩”的要求。

在当前面临严峻的“双保”（保护耕地红线、保障经济社会发展用地）压力下，积极探索推进“城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩”，对于推进城乡统筹发展，促进土地资源的合理、高效、集约和持续利用都具有重大的现实意义。

一、宁波市农村现状为“增减挂钩”提供了充足的空间

（一）宁波市农村建设用地基本情况

宁波市现有3000多个行政村，个体差异大，经济发展也很不平衡，既有滕头村、湾底村、小路下村这样的经济发达、设施完备的“示范村”，也有生产方式落后、生活条件简陋，青壮年大量外出的“欠发达村”，还有农业生产渐成“副业”，兴办企业或进城务工，但还保留着宅基地和基本农田的“非城非村”，更有外来人员不断增加，出租房屋和土地成为主要收入来源的“亦城亦村”。

根据2006年土地更新调查数据显示，宁波市农村居民点人均占地123.50 m2，与浙江省农村居民点人均占地11 1.23 m2相比超过10多个平方 ，是温州市农村居民点人均占地58.50 m2的2.1倍。可见宁波市农村建设用地较为粗放，节约集约利用水平较低（见表1）。

表1 ：2006年宁波与其他地区农村居民点人均占地面积对比表单位：公顷，m2/人

（二）宁波市农村建设用地复垦潜力分析

宁波市农村建设用地较为粗放、节约集约利用水平相对较低的现状，正好为实施城乡建设用地增减挂钩提供了充足的空间。根据不久前开展的宁波市农村住宅使用调查情况数据显示，宁波市农村居民点面积约74万亩，分别占全市土地总面积和建设用地总面积的4.67%和34.58%；其中，无人居住的闲置住宅用地约2万亩，房屋已破坏或倒塌的废弃住宅用地约1万亩，村内空闲地、小山塘等可通过整治再利用的土地约4.8万亩。同时，根据宁波市矿地利用潜力调查报告显示，宁波市经治理后可复垦的矿地面积约为1.9万亩。由此推算，全市现在的建设用地复垦潜力约为9.7万亩。

另外，按照宁波市新一轮土地利用总体规划确定的900万总人口和75%城镇化率计算，至2020年，宁波市农村人口将减少至225万。按农村人均建设用地130 m2推算，新一轮规划期内（2006-2020年），宁波市的建设用地复垦理论潜力约有20万亩左右，这为开展城乡建设用地增减挂钩工作创造了有利条件。

（三）宁波市实施“增减挂钩”状况及存在的问题

自《土地管理法》实施以来，宁波市严格按照国家、省关于开展建设用地复垦的规定，制定出台鼓励政策，落实保障资金，共实施以农村居民点整理为主的建设用地复垦项目658个，复垦新增耕地16030亩（见表2）。但也应该看到，总的实施面积相对较少，这同国家、省关于加快农村建设用地复垦的要求还存在着很大的差距，主要受有以下几个方面的制约：

1、农民的积极性不是很高。农民对实施“增减挂钩”积极性不高主要有三大原因：一是尽管农业生产已经不是宁波市绝大多数农民的主要收入来源，但是搬进楼房后，对于农业生产的机具如何停放、稻谷何处晾晒、家畜如何饲养等会成为一系列问题；二是住好房子、住高楼，水电路及垃圾处理等设施齐全，是农民生活最大的变化，但水、电、煤气和物业管理费等支出使居住成本提高，加上新建住房装修等费用的负债，部分农民的实际生活水平会有所降低；三是农民祖祖辈辈生活在同一个地方，自然形成了传统的村落文化，对居住环境有着深厚的感情，特别是老人。

2、政府的财政负担较重。“增减挂钩”主要由政府主导，需要投入的资金量比较大，先期投入一般都是由政府全额垫付，财政负担比较重，而且拆旧建新后置换出来的增减挂钩指标能否获得预期的收益，预算的资金是否合理，将来能否实现自身平衡，这些问题都存在不确定性。从个别试点情况来看，由于拆迁成本过高等原因，确实存在资金缺口，无法实现自身平衡。

表2 ：宁波市农村建设用地复垦实施情况表单位：亩

3、能否顺利完成复垦还存在诸多不确定因素。由于实施“增减挂钩”涉及环节多，特别是拆迁工作，难度又很大，项目进展中出现的情况也非常复杂，比如当地主要领导更替、资金链条断裂、部分农民不愿搬迁、上访告状、一些钉子户采取过激行为等等，都可能导致项目不能顺利推进，甚至停顿或者夭折，大大增加了完成复垦工作的不确定性。

二、推进宁波市“增减挂钩”工作的对策建议

“增减挂钩”是一项涉及面广、政策性强、牵涉很多利益矛盾的社会综合工程，笔者结合工作实践，认为在推进过程中，必须认真制定落实相应的对策措施和激励政策，做到有序推进，才能取得实效。

（一）提高认识，转变观念

“增减挂钩”是一项符合社会发展规律、造福子孙后代的伟大工程，也是一项长期而艰巨的任务。因此，决不能单纯地把“增减挂钩”工作理解为解决燃眉之急、缓解用地矛盾的权宜之计，要站在科学发展的高度认识其内涵和意义，把思想认识提高到保障经济社会可持续发展上来。要转变以往在新农村等建设过程中只注重建设用地，不注重用地复垦和环境保护等观念，树立节约集约用地、统筹城乡发展等意识。同时，还要克服农户拆迁工作难度大、资金筹措运作难等畏难情绪，进一步增强做好“增减挂钩”工作的信心。

（二）科学规划，分步实施

“增减挂钩”必须全面贯彻落实科学发展观，在严控城乡建设用地总规模的前提下，科学规划、合理布局、分步实施、有序推进。各地要以新一轮土地利用总体规划修编为契机，摸清当地农村建设用地现状、规模及分布状况，分析建设用地复垦潜力，研究“增减挂钩”空间布局，不断优化用地结构。在此基础上，加强与城镇建设规划等相关部门和行业规划的衔接，科学合理地编制“增减挂钩”规划，及时做好定量、定位、定序“三定”方案，并结合当地工业化、城镇化进程，循序渐进、分批组织实施。

（三）探索途径，规范操作

十七届三中全会提出要切实推进农村土地管理制度改革，结合“增减挂钩”工作，各地要积极探索农村建设用地置换流转的途径和方法。一方面，要大力推进农村建设用地“瘦身”计划，加快推行农村住宅社区化改

造，建设多层或高层的农民公寓；要严格执行“一户一宅”政策，建立农民宅基地有偿退出机制，鼓励列入村庄整理规划范围的村民以宅基地换城镇住房或农民住宅集聚点的住房。另一方面，要加大农村建设用地整理复垦力度，逐步撤并零星分散的自然村，消除“空心村”。村庄整理所节约的土地首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的，在符合规划、纳入计划的前提下，优先满足集体建设用地，富余指标可以有偿置换给城镇使用，实现城乡互动、统筹发展。另外，必须尊重农民意愿，切实维护农民合法权益。