从物质帮助权到社会保障制度:新中国宪法“扶贫帮困”的历史轨迹

肖 巧 平

专题研究

从物质帮助权到社会保障制度:新中国宪法“扶贫帮困”的历史轨迹

肖 巧 平

物质帮助权与社会保障制度尽管都是对生活有困难的人提供的救助和保障,但两者的含义不完全相同。我国宪法“扶贫帮困”的规定可以分为改革开放前和改革开放后两个阶段。第一阶段经历了物质帮助权的确立、倒退和恢复,第二阶段则由物质帮助权发展到社会保障。2004年宪法确认“建立社会保障制度”后,我国社会保障事业得到了长足的发展。

物质帮助权;社会保障制度;宪法

Abstract:Right to material assistance and social security system both imply the need to provide support to those who live in straightened circumstances but there are differences in their meanings.The stipulation in China’s Constitution about“helping the poor”may be divided into two stages:before and after the refor m and opening up. The first stage experienced the establishment,fallback and restoration of the right to material assistance while the second stage witnessed the development from the right to material assistance to social security system.W ith the Amendment to the Constitution adopted in 2004 that affirms the“establishment of a sound social security system”the cause of social security made considerable progress in our country.

一、引 言

物质帮助权、社会保障制度是我国扶贫帮困的宪法依据。依据我国宪法的规定,物质帮助权是指公民在年老、疾病或者丧失劳动能力等情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。我国宪法对社会保障制度没有概念性的规定。《牛津法律大辞典》将社会保障定义为“是对一系列相互联系的,旨在保护个人免除因年老、疾病、死亡或失业而遭受损失的法规的统称”①〔英〕沃克主编、社会与科技发展研究所组织译:《牛津法律大辞典》,光明日报出版社,1988年,第833页。。国际劳工局社会保障司对“社会保障”一词概括为:社会保障是指社会通过采取一系列的公共措施来向其成员提供保护,以便与由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而引起的经济和社会贫困进行斗争,并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴。②国际劳工局社会保障司编著,管静和、张鲁译:《社会保障导论》,劳动人事出版社,1989年,第5页。我国的社会保障是指国家法律规定的,由国家和社会出面举办,对公民在年老、疾病、伤残、失业、生育、家人死亡、遭遇灾害、面临生活困难等情形下给予物质帮助,旨在保障公民个人和家庭基本生活需要并提高生活水平、实现社会公平和社会进步的制度③林嘉:《社会保障法的理念、实践与创新》,中国人民大学出版社,2002年,第38页。。在我国,物质帮助权与社会保障制度尽管都是对生活有困难的人提供的保障,但两者的含义不完全相同。

从权利享有的主体看,享有物质帮助权的主体是“年老、疾病或者丧失劳动能力”的人;而依据社会保障理论,年老、疾病、伤残、失业、生育、家人死亡、遭遇灾害、面临生活困难等情形下的人都有权享受社会保障。

从权利的内容看,物质帮助权的内容仅限于物质上的保障;而社会保障制度的内容既包括物质保障,又包括社会服务。

从权利的客体看,物质帮助权的客体仅限于物;而社会保障制度的客体既包括物,又包括行为。

从帮扶的程度看,物质帮助权是“帮助”,依《现代汉语词典》的解释:“帮助是替人出力、出主意或给与物质上、精神上的支持。”①中国社会科学院语言研究所词典编辑室编《现代汉语词典(修订版)》,商务出版社,1996年,第38页。从汉语的使用习惯分析,“帮助”就如帮忙、帮工、帮手一样,是起次要作用的、辅助作用的人或者手段,主要的工作或责任还是要“主人”承担。而社会保障制度是“保障”。“保障是保护(生命、财产、权利等)使不受侵犯和破坏”。②中国社会科学院语言研究所词典编辑室编《现代汉语词典(修订版)》,第46页。从保障一词中找不到谁主谁次的含义。所以,帮助的帮扶程度是要低于保障的。

以上四个方面充分说明,物质帮助是扶贫帮困的低级阶段,而社会保障则是对贫困群体帮扶的的高级阶段。

在国际社会,一般都以“社会保障权”来概括对贫困群体的帮扶。社会保障权作为基本的人权得到了《世界人权宣言》《经济、社会、文化权利国际公约》等国际人权法律性文件的肯定。很多国家也将社会保障权的内容写入了宪法。韩国、泰国、伊朗、冰岛、俄罗斯、法国、荷兰、乌克兰、意大利、巴拿马、巴西、秘鲁、古巴、智利等53个国家的宪法都明确规定公民有社会保障权。还有一些国家则将提供社会保障视为国家的一项基本义务。③钟会兵:《作为宪法权利的社会保障权——基于文本与判例分析》,《学术论坛》2005年第10期。荷兰学者亨利·范·马尔赛文和格尔·范·德·唐对142部宪法进行分析,发现有33部宪法规定了享受宽裕或合理的生活标准的权利,有95部宪法规定了在失业、疾病、丧失劳动能力或年老情况下国家救济和社会保险,有62部宪法规定了享受社会保险或社会救济的权利④〔荷〕亨利·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐著,陈云生译:《成文宪法的比较研究》,华夏出版社, 1987年,第158～159页。。由此可见,从宪法文本分析,社会保障权是一项在世界范围内受重视的宪法权利。

二、新中国宪法“扶贫帮困”的历史轨迹

我国宪法的发展经历了《共同纲领》、“五四”宪法、“七五”宪法、“七八”宪法、“七八”宪法的两次修订、“八二”宪法、和“八二”宪法的四次修订。关于“扶贫帮困”的规定,可以分为两个大的阶段。

(一)从新中国建立到改革开放之前:物质帮助权确立、倒退、恢复

1949年9月,第一届全国政协会议召开。会上通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)。《共同纲领》是新中国成立初期的纲领性文件,起到了临时宪法的作用。该纲领中有多个条文涉及到了物质帮助权。第25条:“革命烈士和革命军人的家属,其生活困难者应如国家和社会的优待。参加革命战争的残废军人和退伍军人,应由人民政府给以适当安置,使能谋生立业。”第32条:“逐步实行劳动保险制度。保护青工女工的特殊利益。”第34条:“人民政府应……救济灾荒。”从这些规定可以看出,物质帮助权已初步确立。

这些关于物质帮助权的规定有以下特点:

一是帮助对象主要集中于与革命战争有关的人员,即“革命烈士和革命军人的家属、参加革命战争的残废军人和退伍军人”。尽管“劳动保险制度”可惠及劳动者,但劳动保险制度是逐步实行的;“救济灾荒”可惠及灾民,但仅在“关于农林渔牧业”的条文中,与“兴修水利,防洪防旱,恢复和发展畜力,改良农具和种子,防止病虫害”等并在一起。与单独成为一条的与革命战争有关人员的帮助比起来,重视与革命战争有关人员的倾向是非常明显的。

二是从形式上看,物质帮助权没有一个统一的条文,分散在多个条文中;而且,没有把它视为人民的权利。《共同纲领》把人民的权利放在第一章总纲中,而物质帮助权的内容则主要规定在第三章“军事制度”(第25条)和第四章“经济政策”中(第32条和第34条)。

物质帮助权这样规定是由当时的时代特点决定的。

长期的革命战争基本结束了,大量的军人、伤残军人需要安置,革命烈士和军人的家属需要优抚。新中国成立初期,解放军总兵力达550万人,1950年6月,全军参谋会议精简整编方案中规定全军员额精减为400万,当年即复员23.9万余人①《建国以后我国十次裁军情况简介》,http://news. mod.gov.cn/edu/2009-08/27/content_4082289.htm中华人民共和国国防部网站。。仅在解放战争中就有26万多官兵牺牲,104万多指战员负伤②陈述:《新中国建立初期巩固政权的斗争》,新闻中心-中国网china.com.cn/news。。若每个军人平均以3个家属计算,军人及其家属达到2200 万,加上牺牲的26万多官兵家属(每人算3个家属)78万人,占全国人口4.5亿的5.6%。

同时,还存在着大批需要救济的人。

失业人员:新中国成立时,城市失业人员高达400多万,相当于1949年底在业职工人数的一半;还有国民党政府遗留在大陆的900万公职人员。1952年全国现有失业、半失业人员约280万人。③袁志平:《解放初期上海对失业工人的救济和就业安置》,《中共党史研究》1998年第5期。除失业工人外,当时还有不少失业知识分子。1950年3月到5月就有失业知识分子30多万人,至1951年底总数达100万人, 1952年约有43万人,占失业人员总数的15%④《1951—1952年上海市处理失业知识分子问题史料》,《档案与史学(上海)》1998年第2期。。

灾民和贫苦市民:1949年全国受灾面积达1亿余亩,灾民约4000万人。1950年在全国相当大范围内普遍发生了严重的春荒。

城市中的贫苦市民:从1950年至1953年,城市贫民得到救济的就有120万人。⑤许虹:《建国初期党和政府救济灾荒、失业问题简述》,《党的文献》2000年第4期。

一方面是大量的需要救济帮助的人,另一方面则是窘困的经济状况。新中国成立时,整个国民经济处于崩溃状态。这一年,中国的粮食产量只有1.13亿吨;工农业生产总值466亿元;国民收入358亿元;社会总产值518亿元⑥中国经济年鉴编辑委员会编《1981年中国经济年鉴》,经济管理杂志社,1981年,第6页。。1949年与历史最高年份相比,工业总产值减少了50%⑦袁伦渠:《中国经济史》,北京经济出版社,1990年, 第7页。。

在这种严峻的形势下,党和政府采取了各种措施进行救济。如,在失业救济方面,1950 年,中央政府分拨粮食106074616公斤,作为失业救济基金⑧《人民日报》1950年12月1日。。1951年,政府分拨经费3244125万元,征收失业救济粮102317114公斤。在灾民救济方面,从1949年至1950年4月底,政府直接拨付救灾的粮食超过7.5亿公斤⑨许虹:《建国初期党和政府救济灾荒、失业问题简述》,《党的文献》2000年第4期。。但比起失业工人、灾民的救济,军人、伤残军人的安置、革命烈士和革命军人的家属优抚无疑更具有政治意义,这项工作的好坏可以说对刚刚成立的新政权是否巩固起着重要的作用。因此,在治国大纲《共同纲领》中特别强调了对军人、伤残军人的安置,对革命烈士和革命军人家属的帮助。

1954年9月第一届全国人民代表大会通过了中华人民共和国的第一部宪法,即“五四”宪法。“五四”宪法依据变化了的国情,对国家和社会制度作了许多新的规定。在物质帮助权方面,该法第93条规定:“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候,有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业,并且逐步扩大这些设施,以保证劳动者享受这种权利。”

这个规定与《共同纲领》相比有了很大的发展:首先,确认了获得物质帮助是公民的基本权利。该法第三章是“公民的基本权利和义务”。从第85条到第98条,列举了公民的一系列基本权利,第93条就是物质帮助权。其次,帮助的对象不再主要是与革命战争有关的人员,而是所有的年老、疾病或者丧失劳动能力的劳动者。再次,在确认了公民权利的同时,规定了其权利保障的措施和途径:国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业,并且逐步扩大这些设施,以保证劳动者享受这种权利。

“五四”宪法在《共同纲领》的基础上,物质帮助权的规定有了长足的发展,明确确认了劳动者的物质帮助权。当然,仅仅从文本的角度看,“五四”宪法没有规定救济灾荒。这不能不说是一个遗憾。因为从社会保障的要求看,灾民应当在保障之列。

1956年,我国进行了社会主义三大改造,由新民主主义过渡到了社会主义,规定过渡时期基本制度的“五四”宪法的有些内容已经过时,需要修改。但由于此后反右派斗争、自然灾害、“文化大革命”等一系列的“天灾人祸”,宪法的修订工作没有展开。直到1975年1月17日第四届全国人民代表大会第一次会议召开,才对宪法进行了修订。这就是“七五”宪法。关于物质帮助权,“七五”宪法是这样规定的:劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候,有获得物质帮助的权利。

与“五四”宪法的物质帮助权相比,“七五”宪法的规定倒退了。主要表现是:取消了实现物质帮助权的措施与途径的规定,只是简单的对公民权利进行了宣称;没有单独的条文,与其他多项权利合在一起。

“七五”宪法物质帮助权的倒退是“文化大革命”造成的后果。“文化大革命”不仅是文化的大灾难,也是人权的大灾难。其体现在宪法方面,就是缩小了公民基本权利和自由的范围:“五四”宪法有14个条文规定公民的基本权利;“七五”宪法只有两个条文;“公民在法律上一律平等”,“国家为公民享受经济、政治、文化方面的权利和自由提供物质保障”的规定等被取消,降低了公民基本权利的地位,一反常规,先规定公民的基本义务,后规定公民的基本权利。

进入改革开放新时期后,为适应新的历史时期的需要,1978年3月5日,第五届全国人民代表大会第一次会议对“七五”宪法进行了修订,形成了“七八”宪法。该法第50条规定:“劳动者在年老、生病或者丧失劳动能力的时候,有获得物质帮助的权利。国家逐步发展社会保险、社会救济、公费医疗和合作医疗等事业,以保证劳动者享受这种权利。国家关怀和保障革命残废军人、革命烈士家属的生活。”“七八”宪法在“七五”宪法基础上,以“五四”宪法为蓝本,恢复了实现物质帮助权的措施和途径并且有发展:在措施方面,将“五四”宪法“群众卫生事业”具体规定为“公费医疗和合作医疗”;并增加了对革命残废军人、革命烈士家属的生活保障内容。这是在宪法物质帮助权方面,首次出现“保障”的内容。

(二)改革开放到二○○四年宪法修订:从物质帮助权到社会保障制度

1978年12月,中共十一届三中全会召开。全会决定把全党工作的重点转移到社会主义现代化建设上来。1981年6月召开了中共十一届六中全会,提出并且把逐步建设高度民主的社会主义政治制度看做是社会主义革命的根本任务之一。1978年宪法没有也不可能反映现实生活中的这些变化。因此,对1978年宪法的修改势在必行。于是,1982年12月4日,第五届全国人民代表大会表决通过了“八二”宪法。该法对物质帮助权是这样规定的:第44条“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障”。第45条“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活,抚恤烈士家属,优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”。

比较《共同纲领》及前三部《宪法》,“八二”宪法对于公民物质帮助权有很大的发展。首先,扩大了权利的主体:在原有规定的基础上,增加了对“军人家属”和“盲、聋、哑和其他有残疾的公民”的帮助;尤为重要的是将以往几部宪法中物质帮助权的主体“劳动者”,扩大到“公民”。其次,增加了义务主体:在原有的从“国家”获得帮助的基础上,将“社会”列入提供物质帮助的义务主体,规定“有从国家和社会获得物质帮助的权利”、“国家和社会保障等”、“国家和社会帮助等”。再次,扩展了权利的内容:一方面,规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员退休制度,并且退休人员的生活受到国家和社会的保障;另一方面,将物质帮助扩大到了安排“盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”。

2004年3月第十届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》(第18条到第31条),其中第23条规定:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”;第24条规定:“国家尊重和保障人权”。

“建立社会保障制度”和“国家尊重和保障人权”的规定,标志着我国的扶贫帮困工作进入了一个新的阶段。帮扶的对象不再有身份的限制:“国家尊重和保障人权入宪昭示,过去那种社会保障只覆盖国家机关、各党派、社会团体和事业单位的工作人员,或者国营企业的职工的做法将一去不复返。而代之为广泛的社会保障群体,既应该包括广大的农民,也应该包括个体经济的雇工。”①崔凤,孙启泮:《从历次制宪与修宪看中国社会保障的发展》,《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》, 2005年第4期。帮扶的手段不再是单一的物质帮助,而是涉及面很广的“社会保障”,除了各种物质性的保障外,社会服务这种非物质性的保障引起了重视。

三、新中国宪法“扶贫帮困”规定变化的原因及启示

(一)经济发展是“扶贫帮困”的前提

“扶贫帮困”首要的问题是要有可扶可帮的物质基础。没有经济实力做后盾,“扶贫帮困”就是空中楼阁。《五四宪法》物质帮助权规定的进步,就得益于国家经济的恢复。从1949年起国家进行了为期三年的国民经济恢复和发展工作,到1952年,我国实现了国民经济的根本好转,国内生产总值1952年比1949年增长了45.7%。②刘颖:《试析建国初期制度变迁及经济绩效》,《北方经济》2005年11期。“七五”宪法物质帮助权规定的倒退也受制于当时经济严重下滑。而从1999年到2004年修订宪法的几年间,我国经济持续增长。2000年国内生产总值为89404亿元,比上年增长8.0%,增速加快0.9%。③曾培炎:《关于2000年国民经济和社会发展计划执行情况与2001年国民经济和社会发展计划草案的报告》,《全国人民代表大会常务委员会公报》2001年第3号。2001年,国内生产总值达到95933亿元,年均增长9.3%,经济总量已居世界第6位④江泽民:《全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》,《人民日报》2002年11月9日。。2002年国内生产总值跃上10万亿元的新台阶,达到102398亿元,比上年增长8%⑤2002年国民经济和社会发展统计公报中华人民共和国国家统计局网站http://www.stats.gov.cn/tjgb/ ndtjgb/qgndtjgb/t20020331_15396.htm 2003年2月28日。。2003年国内生产总值116694亿元,比上年增长9.1%,人均国内生产总值9030元,按现行汇价计算,首次超过1000美元,跨上了一个重要台阶⑥《关于2003年国民经济和社会发展计划执行情况与2004年国民经济和社会发展计划草案的报告》(摘要),《人民日报》2004年3月7日。。

经济的发展,国家的综合实力增强,给我国的社会保障事业打下了雄厚的物质基础,社会保障事业有了长足的发展。据国家统计局公布的数据,2000年全国城镇已全部建立了最低生活保障制度,共有701万城乡居民得到最低生活保障救济。2001年全国共有2054万城镇居民得到政府最低生活保障救济。2003年全国共有2235万城镇居民得到政府最低生活保障。⑦《全国年度统计公报》,中华人民共和国国家统计局http://www.stats.gov.cn/tjgb/。

正因有这样的经济和社会福利基础,才有2004年宪法的“建立社会保障制度”的规定。

2003年后,我国经济继续保持良好的发展势头:2004全年国内生产总值136515亿元,比上年增长9.5%;2005全年国内生产总值182321亿元,比上年增长9.9%;2006全年国内生产总值209407亿元,比上年增长10.7%。这就为2007年中共十七大提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保障人民基本生活”的任务奠定了物质基础。正由于有了这样的物质基础,国家对社会保障的投入不断增加。2007年中央财政安排社会保障支出2019亿元, 比2006年增加247亿元。①温家宝:《政府工作报告》2007年3月5日。2008年中央财政安排用于社会保障和就业的支出2761.61亿元,比2007年增加了458.45亿元,按可比口径增长24.2%②中央财政今年将安排2762亿加快社会保障体系建设http://www.sina.com.cn 2008年3月5日中国新闻网。。2009年,中央财政安排社会保障资金2930亿元,比2008年增长17.6%③http://www.sznews.com 2010-01-08 15:39深圳新闻网。。

要使社会保障事业进一步发展,发展经济就是首要的任务。也正因为如此,十七大报告强调:“发展,对于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化,具有决定性意义。要牢牢扭住经济建设这个中心,坚持聚精会神搞建设、一心一意谋发展,不断解放和发展社会生产力。”

(二)中共领导人对困难群体以及民生的重视是社会保障制度建立和发展的思想保障

毛泽东历来重视对贫困群体的帮助和扶持。他在1937年8月发表的《为动员一切力量争取抗战胜利而斗争》一文,就把救济失业、赈济灾荒等问题作为抗日救国十大纲领的主要内容。在1945年的《论联合政府》中指出,在新民主主义国家制度下,“保护工人利益,根据情况的不同,实行八小时到十小时的工作制以及适当的失业救济和社会保险,保障工会的权利”④《毛泽东选集》第3卷,人民出版社,1991年,第1082页。。1950年6月,毛泽东在中共七届三中全会上提出:“必须认真地进行对于失业工人和失业知识分子的救济工作,有步骤地帮助失业者就业,必须继续认真地进行对于灾民的救济工作。”⑤《建国初期社会救济文献选载》,《党的文献》2000年第4期。1950年9月9日毛泽东指示:“叫各地调查解放前失业工人究竟有多少,以便考虑包括这批失业工人的救济问题。我意只要有可能,他们是应当救济的。如果不太多,譬如说只有几十万人,是可以考虑救济的。”⑥《建国以来毛泽东文稿》第1册,中央文献出版社, 1987年,第390～391页。由于当时条件不具备,毛泽东的这些思想没有在《共同纲领》中得到充分的体现,但到“五四”宪法制定时,战争结束了,经济恢复了,毛泽东等领导人扶贫帮困的思想有了坚实的客观基础。所以,毛泽东在主持制定“五四”宪法时,把他的扶贫帮困思想融入进来。

邓小平十分重视扶贫帮困工作。“文化大革命”结束后不久,他就多次提到扶贫帮困的问题。1978年10月11日,邓小平在中国工会第九次全国代表大会上讲话指出:“这(指劳动生产率不高——作者注)决不能成为企业领导不关心工人福利的借口,尤其不能成为工会组织不关心工人福利的借口”⑦《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1994年,第138页。。同年12月13日,他又指出:“在西北、西南的其他一些地区,那里的生产和群众生活还很困难,国家应当从各方面给以帮助,特别要从物质上给以有力支持。”⑧《邓小平文选》第2卷,第152页。1980年1月16日,邓小平说:“我们的教师、科学工作者的生活有许多困难迫切需要解决”⑨《邓小平文选》第2卷,第261页。。邓小平的这些认识,体现在了“八二”宪法物质帮助权的规定。

江泽民“三个代表”重要思想、胡锦涛为首的新的领导集体的“以人为本”的思想,是2004年宪法确认社会保障制度的思想保障。

在庆祝中国共产党成立80周年大会上,江泽民说:“各级领导机关和领导干部,要特别关心那些工作和生活上暂时遇到困难的群众,把他们的事情摆上重要议事日程,重点考虑,重点解决,切实安排好他们的就业和生活”。“要尽快地使全国人民都过上殷实的小康生活……不断改善人们的吃、穿、住、行、用的条件,完善社会保障体系,改进医疗卫生条件,提高生活质量。”江泽民在讲话中表明了对困难的群众的关心,以及完善社会保障制度的决心。

2003年10月14日,在中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,明确提出了“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续发展的发展观,促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观。胡锦涛明确提出,要“让人民群众享受到改革发展的成果,不断维护和发展人民群众的经济、政治、文化权益。要牢记群众利益无小事的道理,把实现人民群众的根本利益落实到改革发展稳定的各项工作中去,特别要落实到关心群众生产生活的工作中去”①胡锦涛:《在纪念毛泽东同志诞辰一百一十周年座谈会上的讲话》,《十六大以来重要文献选编》(上),中央文献出版社,2005年,第646～647页。。可见,宪法确认建立“社会保障制度”是江泽民、胡锦涛“始终代表人民群众的根本利益”,“以人为本”思想的体现。

在2007年中共十七大上,胡锦涛在报告中把以改善民生为重点的社会建设摆在更加重要的位置,使中国特色社会主义事业的总体布局由经济建设、政治建设、文化建设“三位一体”扩展为包括社会建设在内的“四位一体”。而且对社会建设提出了具体的要求:“加快发展社会事业,全面改善人民生活……覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立,人人享有基本生活保障……绝对贫困现象基本消除。”这充分体现了宪法“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”,“国家尊重和保障人权”的要求。可以预见,在中共十七大方针的指引下,我国的社会保障事业将得到更好更快的发展,“全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标将逐步实现。

(三)社会的发展和进步是国家社会保障制度建立和发展的社会基础

“社会”在现代意义上是指为了共同利益、价值观和目标的人的联盟。“社会”是共同生活的人们通过各种各样社会关系联合起来的集合,其中形成社会最主要的社会关系包括家庭关系、共同文化以及传统习俗。微观上,“社会”强调同伴的意义,并且延伸到为了共同利益而形成的自愿联盟。宏观上,“社会”就是由长期合作的社会成员通过发展组织关系形成的团体,并形成了机构、国家等组织形式。可见,社会的发展意味着人以及人的集合体“社会组织”得到了足够的重视。新中国社会发展、进步对宪法“扶贫帮困”的促进作用具体表现在以下两个方面。第一,确认了公民的概念,重视每一个人。1949年《共同纲领》只规定“人民”的权利;“五四”宪法规定了公民的权利,并在某些条款上也使用了“公民”的说法,却没界定什么是“公民”;“七五”宪法、“七八”宪法在公民问题上保留了“五四”宪法的规定;“八二”宪法不仅明确规定了“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民”,还将获得物质帮助的主体由前面几部宪法的“劳动者”改为“公民”。关于这种改变,笔者认为不是简单的立法技术的提高,②孔繁华:《论我国公民的物质帮助权》,《河南省政法管理干部学院学报》2003年第6期。与前三部宪法相比,现行宪法1982年宪法最大的变化在于将“劳动者”改为“公民”,劳动者并非法定用语。而是“公民意识”即“人”的意识增强的表现。1949年,战争还没有结束,阶级斗争形势还相当严重,不可能将“人民”与其他具有中华人民共和国国籍的人一视同仁。1954年我国正处于新民主主义社会向社会主义社会转变的时期,因此当时的任务是集中力量进行社会建设,消灭剥削阶级,要求自食其力,非劳动者是不能享受国家无偿帮助的。当时尽管有“公民”一词,但对什么是“公民”并没有真正的了解。据许崇德回忆:毛泽东就在“五四”宪法草案的“中华人民共和国维护人民民主制度,保护全体公民的安全和一切合法权益”的“公民”旁边画了两条竖线,并写上“什么是公民”的批语。③许崇德:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社,2003年,第176页。1975年宪法更是强调阶级斗争,并且明确规定“不劳动者不得食”。显而易见,不劳动的“公民”是没有资格获得国家的物质帮助。1978年宪法仍然认为获得物质帮助是劳动者的权利。叶剑英在《关于修改宪法的报告》中就明确地说:“毛主席还教导:劳动者管理国家、管理各种企业、管理文化教育的权利,是社会主义制度下劳动者最大的权利,是最根本的权利,没有这个权利,就没有工作权、受教育权、休息权等等。”①《人民日报》1978年3月8日。十一届三中全会以后,以邓小平为核心的党的第二代领导集体在探索如何建设社会主义的过程中形成了贫穷不是社会主义,社会主义是要共同富裕的思想。他的共同富裕思想是指剥削阶级作为一个阶级已经消灭,阶级斗争已经不是社会主要矛盾作为前提的基础上形成的,“公民”这一没有阶级色彩的概念已被普遍接受和使用。邓小平在有关宪法的讲话中就多次提到“公民”,如“要使宪法切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权利,享有充分的公民权利”②《邓小平文选》第2卷,第339页。。“公民”成为国家物质帮助的对象是社会进步的应有之意。

第二,确认社会也应承担社会保障责任,社会保障不仅仅是国家的义务。

我国历来都是“强国家,弱社会”的结构。具体的表现就是政府组织多且权力大而广,非政府组织(社会组织)数量少且权力非常有限。而社会组织的多寡和层次在一定意义上是衡量一个国家文明进程的尺度,参加社会组织的多寡和层次也是衡量个人文明进程的尺度。改革开放前,我国实施的是计划经济、政社合一,社会组织数量极其有限、且官方色彩浓厚。党的十一届三中全会后,我国相继进行经济体制改革、政治体制改革和社会改革,有意识地培育了“社会”,将原来属于国家的一些职能交给“社会”。邓小平曾于1980年指出:“我们的各级领导机关,都管了很多不该管、管不好、管不了的事,这些事只要有一定的规章,放在下面、放在企业、事业、社会单位……本来可以办好。”③《邓小平文选》第2卷,第328页。邓小平在这里明白地表示,要将不该管、管不好、管不了的事交给政府以外的“社会”去管,“社会”因此而得到了较大的发展,不仅有了一定的政治话语权,也有了某些参与管理经济事物的权利,而且有了一定的经济实力。从表一④刘求实,王名:《改革开放以来我国民间组织的发展及其社会基础》,《公共行政评论》2009年第3期。可以看到,从1979年至2007年,根据社会生活和经济发展的需要,社会组织纷纷成立。“中国儿童基金会”、“宋庆龄基金会”等都是在1981至1982年成立的。1983年还成立了“中国残疾人福利基金会”。这些社会组织在扶贫帮困中起到了很好的作用。基于社会组织的发展以及一些社会组织本身就是慈善性质,又有能力履行责任,1982年宪法改变了以往几部宪法由国家独立承担扶贫帮困责任的规定,改为公民“有从国家和社会获得物质帮助的权利”,“国家和社会保障残废军人的生活,抚恤烈士家属,优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”。

表一 1979年至2007年我国社会组织情况表

宪法如此规定,意味着社会在“扶贫帮困”方面应该要有所作为。与此相适应的是,我国的社会组织在2003年以后又进入了一个新的高潮(见表二)。2003年、2004年、2005年、2006年、2007年社会团体分别以6.8%、7.7%、11.8%、12.3%、10.4%的速度增长。截至2007年,我国的社会组织达到了38.6万个,还不包括1340个基金会。

众多的社会组织在我国“扶贫帮困”工作中发挥了重要的作用。如中华慈善总会2006年共募集款物总计6.05亿元人民币。2007年共募集款物折合人民币14.66亿元。2008年募集款物折合人民币共计40.88亿元。中国扶贫基金会2006年投入扶贫资金、物资约1.79亿元,受益人口达53万多人。2007年投入扶贫资金和物资2.287亿元,受益人口达62.79万人。2008年募集资金物资总额6.61亿元,全年共完成扶贫救灾资金和物资投入4.21亿元,受益人口达到221.67万人。

表二①《统计资料》,中国社会组织网ttp://www.chinanpo. gov.cn/web/。2000年至2007年我国社会组织情况表单位:万个、%

这一切都表明,“社会”在“扶贫帮困”中起到了重要的作用,而随着党的十七大“社会建设”目标的提出,“社会”在“扶贫帮困”中也将发挥更重要的作用。国家和“社会”共同携手社会保障事业,我国的“扶贫帮困”前景辉煌。

(四)市场经济是社会保障制度发展的经济体制基础

胡锦涛在党的十七大报告中有多处提到了建设或完善社会主义市场经济。这说明,社会主义市场经济在我国今后的发展中具有重要的意义,它对社会保障事业的影响是巨大的。随着我国社会主义市场经济的发展和完善,社会保障制度会不断的进步。

社会保障制度是市场经济发展的产物,现代工业社会的衍生物。市场机制同计划机制相比,在资源配置方面具有运行成本低、效率高的优点。“如果没有市场机制,一个复杂的现代经济就不能有效地满足消费者各种不同的偏好,当然也无法创造出富有意义的物质文明”②〔美〕理查德·布隆克:《质疑自由市场经济》,江苏人民出版社,1999年,第116页。。因此,现代的社会保障制度无法同高度集中的计划经济相容。1992年10月,党的十四大提出了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,深化社会保障制度改革是其重要内容之一。1993年11月,党的十四届三中全会明确了社会保障制度是中国市场经济体系的五大支柱之一。1993年3月29日通过的宪法修正案,将“八二”宪法原有的“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用,保证国民经济按比例地协调发展”修改为“国家实行社会主义市场经济”。1999年宪法修正案在分配原则方面增加规定“国家在社会主义初级阶段,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”。经过这两次修订,社会主义市场经济体制在我国得到了确认,社会保障制度的发展有了经济体制的基础③崔凤,孙启泮:《从历次制宪与修宪看中国社会保障的发展》,《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2005年第4期。。

四、结束语

扶贫帮困是中华民族的美德,也是中国共产党坚持不懈的主张,从新中国成立时起,党就领导人民将这种美德和主张写入了宪法中。受到经济的、政治的、文化的多种因素的影响,宪法中扶贫帮困的规定发生了一些变化,尽管其中有倒退,但物质帮助权的权利主体不断扩大、义务主体增加、权利内容得到扩展。扶贫帮困从“八二”宪法,尤其是2004年宪法修订到现在取得了很大的成绩。党的十七大为宪法“国家尊重和保障人权”、“建立保障制度”的规定描绘了新的蓝图,可以预见,随着科学发展观的不断实践,随着经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的不断推进,我国的社会保障制度将会得到进一步的发展和完善。

(本文作者 湖南师范大学法学院副教授长沙 410081)

(责任编辑 薛 承)

From Material Assistance Right to Social Security System:HistoricalDevelopment in the Stipulations About“Helping the Poor”in the Constitution of New Ch ina

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1003-3815(2010)-03-019-09