助学贷款信用制度的国际比较与借鉴①

于溯源

(东北财经大学 金融学院,辽宁 大连 116025)

助学贷款信用制度的国际比较与借鉴①

于溯源

(东北财经大学 金融学院,辽宁 大连 116025)

我国助学贷款工作自 2004年 6月实施国家助学贷款新机制以来,取得了较大的进展,但由于助学贷款市场中存在严重的信息不对称、商业银行信用制度缺陷,以及激励约束机制和风险补偿机制缺失等原因,致使我国的助学贷款在运行中存在很高的信用风险,从而影响了助学贷款的可持续发展。因此,积极借鉴国外助学贷款信用制度的先进经验和成熟做法,对后金融危机时代的我国具有重要参考价值和现实意义。

助学贷款;信用制度;制度缺陷

一、美国的助学贷款信用制度

美国作为世界上大学生资助体系最为发达的国家,在实行大学生助学贷款方面尤为典型和成功。该国性质各异、不计其数的 “混合资助模式”构成了大学生资助政策的主体,大大提高了大学生的受助机会,为高等教育发展提供了强大的推动力。全美有 65.7%[1]的在校大学生依靠国家助学贷款接受高等教育,平均联邦学生债务为 16 888美元,如果将父母贷款也包含在内,则平均债务约为 19 785美元 (2002年数据)。[2]美国助学贷款的成功运作,让政府、银行和学生三方都从其中获得了益处,实现了三方共赢。

1.美国主要的助学贷款项目

目前,美国主要贷款项目包括三类:一是联邦家庭教育贷款计划 (简称 FFELP),又名“担保学生贷款”,贷款方是银行、信用联盟和学校。作为一项有政府担保的资助,其实施范围最广,影响也较大。包括联邦斯泰福贷款 (FFEL Stanford loan)、联邦学生补贴贷款 (FFEL Subsidized loan)和联邦父母贷款 (FFEL Plus loan)三种。FFELP最大的特点是贷款的回收与管理由私营金融机构 (如银行、信托单位以及储蓄和信贷机构)实施。在 2006年,这项贷款基金已达到 280亿美元。二是 “联邦帕金斯贷学金”方案 (简称 FPL)这是一种向有特殊经济需要的本科生和研究生提供的低利率 (利率一般为 5%)长期贷款。贷款资金由联邦政府按比例直接拨付给各所学校,由学校充任贷款机构,负责管理贷款的发放和归还。借款人在毕业离校或中途辍学后有 9个月还款宽限期,宽限期结束后必须在 10年内还清贷款。三是联邦直接贷款计划 (简称 FDLP),美国教育部是贷款方,这是 1994年 7月才实施的贷款方案,是联邦教育部为减少学生贷款的中间环节和降低运行费用而进行的一项新改革,联邦教育部是这一贷学金的借贷人,借款学生毕业后直接将还款交给联邦教育部。由此可以看出,无论哪一种贷款,承担贷款风险的总是政府,而非银行。若遇贷款人违约、发生意外,或无力偿还,那么政府会向银行偿还贷款人 95%的贷款。这一机制基本解除了银行对可能造成死贷的后顾之忧。

2.美国助学贷款信用制度建设中的政府担保和二级市场机制

源于完善的担保机制和有效的二级市场,美国的助学贷款项目日益兴旺。在担保机制方面,联邦助学贷款由三个层次的担保框架构成:一是通过学校、学生及家长 (PLUS贷款)签署的承诺书,是学生贷款偿还的首要保证。二是担保机构的配合支持。美国的每个州都建有本州的担保或类似机构,通过签约来支持教育贷款方面的信用需求。三是联邦政府的再保险支持。美国的各种助学贷款最终都将由联邦政府来提供再保险支持。当担保人的营运业务或者财务状况出现严重问题时,教育部将采取措施转移担保责任或向发放贷款银行直接偿付。通过三个层次的控制,需政府承担的最终风险已降至非常低的水平。在二级市场方面,美国依托高度发达的资本市场,开创性地建立了学生贷款的二级市场。由此,银行将贷款交给学生后,可以在贷款还款期到来之前的二级学生贷款市场中自由出售。这一方面为参与学生贷款的银行提供了流动资金,还鼓励了专门经营学生贷款回收的 “追债公司”的设立。“学生贷款营销协会” (Sallie Mae)作为最大的美国学生贷款二级市场,于 1972年由联邦授权设立,并已在纽约证券市场发行股票,仅 1991年买卖学生贷款的总额已达 156亿美元[3],为“联邦家庭教育贷款”提供一个全国性的二级流通市场。

3.美国助学贷款信用制度的激励约束机制

由于政府承担对贷款的补贴及 “最终担保”,因而也曾遭遇过 22.4%的助学贷款拖欠率,[4]从而使拖欠偿还资金成为美国教育部财政预算中增长最快的项目。为此,联邦政府针对违约拖欠问题制定了针对借款学生、高校及担保机构等各方的信用激励约束体系,有效地控制了助学贷款信用风险。进入 21世纪以来,联邦政府学生贷款拖欠率被控制在 5.4%的范围之内。[5]

(1)美国联邦助学贷款信用制度中对个人的激励约束

首先,美国助学贷款机制中对当事人采取的“人性化”激励措施,在为学生制定多种还款方案的同时,还就还款时间的推迟与延期以及助学贷款的减免等问题做出了具体的规定。

①精心设计的多样化还款方案。在贷款学生的还贷期,至少有以下四种还贷方案可以选择:一是标准还款计划,即在已确定的最长为 10年的还款期内,每月偿还固定的金额,直到还清为止;二是收入型还款计划,即根据学生就业后的年收入状况、贷款数额等因素,采用收入的某一比例作为还款数额;三是递增型还款计划,考虑到毕业初期的还款压力,采取以一定水平还款为起点、每两年再增加一次的还款方式;四是延期还款计划,延期还款的时间通常达到 12—30年,在此期间,每月需偿还固定数额的贷款。

②还款时间的推迟与延期。申请推迟与延期还贷除了具备不是已拖欠条件外,通常包括继续上学、失业、家庭变故等意外情况。申请人员要提供延期证明的相关材料,并提前联系借款者或机构,在申请批准之前要严格按时还款,否则有可能被视为拖欠。

③贷款减免。在美国联邦政府贷款偿还管理中,还明确规定如果学生中途死亡、患严重疾病或毕业后收入太低,参军或从事国家急需的社会公益事业,就可以获得部分或全部贷款的减免。例如,大学生毕业后志愿加入维和部队,到一些发展中国家提供义务服务,就可以免去高达70%的帕金斯贷款,即便只服务一年,也可以免去 15%的贷款。[6]

④贷款追偿。在美国公民的个人信息档案内有两个最重要的记录,即逃税记录和助学贷款违纪记录。若长时间拖欠助学贷款,就会将其拖欠行为报告信用当局,甚至被起诉到法院,由法院裁定贷款偿还计划,并强制执行。此外,美国各州设立担保机构的职责主要是回收银行转来的被拖欠贷款,通过劝告拖欠者、分析拖欠成本及后果等措施,阻止拖欠行为的持续。对于拖欠 270天仍不能回收的贷款,担保机构还可向教育部申请补偿,转而让联邦政府来履行最后的担保责任。

(2)美国联邦助学贷款信用制度中对高校的激励与约束措施

为加强对高校的助学贷款管理,美国还规定高校要对本校学生拖欠行为负责。比如,美国《1998年高教法修正案》明确规定,如果高校学生贷款的拖欠率 1年达到 40%或连续 3年达到25%,那么,教育管理部门将会对该高校进行审查,并暂停该高校学生的助学金及贷学金申请资格,甚至受到起诉,这将严重影响到学校的生存与发展,情节严重的将被勒令关门。因此,在这种政策监控之下,学校也会积极参与助学贷款偿还工作。

二、英国助学贷款信用制度

19世纪中期到 20世纪上半叶,以伦敦大学为代表的现代大学的出现打破了古典大学牛津和剑桥只收纳上流社会富家子弟的传统,大学开始招收社会各阶层的优秀青年,随着生源的日趋多样化,政府开始介入高等教育的发展。

1.英国助学贷款的开展情况

英国政府关注贫困大学生的学费和生活费问题,并向其提供助学金的政策是以《1902年教育法》为开端的。直至 1990年,作为资助学生惟一形式的助学金,大约惠及了英国 75%的大学生。同欧洲其它国家一样,英国在 20世纪 90年代末开始提高大学学费,数额远远超过象征性和名义上的收费。为此,1990年,英国开始实行学生贷款项目。目前学生贷款占学生资助的比例约为 50%,学生中获得学生贷款的比例也从1990年的 20%左右上升到如今的 72%。[7]

为估计和掌握政府未来的负担与责任,估算并落实助学贷款所需的专项资金,并使全社会(尤其是学生和家长)深知政府在学生贷款方面所作出的不懈努力,向来以“保守、稳健”著称的英国政府,在 1988年的学生贷款白皮书中对 1990—2008年学生贷款制度所需助学金和贷学金总额进行了估算,见表 1所示。

表1 1990—2008年英国贷学金资金需求预测 单位:百万英镑 (1990年价格)

2.英国助学贷款的信用制度建设情况

英国的助学贷款工作主要通过专门的助学信贷公司办理。由政府运营的许多助学贷款公司从1990年成立之初至今,一直专门为英国的在校学生提供低息贷款。

(1)还款时间及运作。英国学生在完成学业的次年 4月开始偿还贷款,通常以分期付款的方式每月归还一定数目的贷款,偿还的金额要依据学生的具体收入而定,也可提前还款。其运作主要是由学生贷款公司通过英国完整的税收系统,直接从学生当年的工作薪水中扣除应该还款的部分。整个过程虽然参与的主体比较多,分别是学生工作单位、皇家税务海关总署和英国学生贷款公司,但已经形成了一个良好的运行体系,各个主体都有明确的职责,有条不紊地开展贷款回收工作。这使得英国的贷款回收率大大增加,整个助学贷款系统运行顺畅。

(2)收入型还款方案。英国自 1997年起开始实施收入型还款方案,并放弃了传统的抵押型贷款方案。每年一月,皇家税务海关总署会向各学生工作部门发送一份简要文件,内容是关于如何计算学生当年的贷款扣除额的,并且会通知工作部门扣除工作的开始和截止时间。工作部门则在每个债务预期偿还期到来时,按照学生当年的工资,对超出 15 000英镑的部分依据 9%进行计算并扣除。皇家税务海关总署通过所得税系统将贷款回收。学生贷款公司的工作则是向皇家税务海关总署提供信息,如学生贷款到期时间等,以便回收贷款工作可以准时、有序地进行。

(3)违约处置。和单纯依靠贷款银行不同,英国通过税务系统回收的好处在于在机制设计上使学生无法逃避偿还责任,因为偿还与学生工资挂钩,并且在工资打入学生银行账户前已经被税务部门直接扣除,学生根本接触不到这笔还款。税务系统分支机构遍布全国,近年来在个人所得税的征收上采取了很多配套措施,在全国范围内查找贷款学生要比贷款银行方便很多,这样就从机制上迫使那些还款意愿不强的贷款学生按时、足额归还贷款,也在很大程度上改善了助学贷款回收不理想的局面。

三、助学贷款信用制度的国际比较与启示

各国在助学贷款信用风险的控制及信用制度建设方面颇具特色、各有千秋,因此,借鉴国外在完善助学贷款信用制度、控制助学贷款风险、降低助学贷款违约率方面的成功经验,可以少走不必要的弯路,并对建立健全我国的助学贷款信用制度具有良好的参考价值和导向作用。

1.助学贷款信用制度的国际比较

与美国和英国相比,我国助学贷款信用制度在还款方案设计、利率、信用征询与评价机制、失信惩戒机制、风险分散与补偿机制以及相关法制建设等方面还存在许多欠缺和不尽人意之处。

表2 美、英、中三国助学贷款信用制度建设的比较

从表 2可以看出,我国助学贷款主要存在还款方式单调、还款期限短、贷款利率单一、助学贷款担保机制缺失、失信惩戒机制不健全、个人信用评价机制和相关法律制度保障缺乏等问题,致使学生还贷压力大、高等院校态度不积极、相关风险补偿基金办法推行无保障等不良现象,严重阻碍了我国助学贷款信用制度的健康发展。

2.国外助学贷款信用制度对我国的启示

通过以上比较和分析,深刻反省我国助学贷款信用制度的缺陷和不足,汲取西方发达国家尤其是美、英两国助学贷款信用制度建设的成功经验,推进我国助学贷款信用制度建设的进程,是当前和今后一项紧迫而艰巨的任务。具体来说,有以下几点值得我们反思与参考:

(1)多样化的还款方案及还款期限

实践证明,设计不合理的还款方案及还款期限将增大学生的还款压力,甚至会直接导致违约还款行为的发生。美国灵活多样的助学贷款还款方案,给还款学生提供了选择的自由度。英国较为人性化的助学贷款还款方案,不仅明确了收入型的还款方案,还专门规定毕业学生可在达到一定经济收入水平后才开始还款。2004年我国出台的《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》延长了还贷年限,改变了原有的自学生毕业之日起即开始偿还贷款本金、4年内还清的做法,实行借款学生毕业后视就业情况,在 1至 2年后开始还贷、6年内还清的新规定。但与日美等发达国家相比,我国助学贷款的还款期限仍较短,还款方式较为单一。助学贷款的偿还取决于学生的还款意愿和还款能力。与国外较低的负担率 (2002年加拿大借款学生的最高负担率12.90%其余都在 10%以下)相比,我国 2004年毕业的高校学生的还款最大负担率高达31.05% (以最高限额 8 000元计),为毕业后造成一定比例的还款拖欠和违约埋下了隐患,一定程度上加大了助学贷款违约的概率。因此,助学贷款还款方式多样化,根据学生的具体情况分类考虑还款方式,将有助于提高助学贷款的回收率。

(2)差别化和浮动化的助学贷款利率

利率设计的因素主要分为固定利率与浮动利率的选择与搭配、计息期或宽限期安排以及利率的特殊安排。目前大多数国家都采用浮动利率的助学贷款方式,以规避贷款的利率风险,而英国的学生贷款利率还实现了与当年的通货膨胀率挂钩。在美国,由于学费昂贵,申请助学贷款已经成为许多大学生的选择,这让他们尚未毕业便背上了沉重的债务,曾让许多人不堪重负,而且也限制了大学生对人生道路的选择。面对由此带来的社会问题,美国政府开始考虑有针对性地学习英国等其他国家的助学贷款举措,与收入和通货膨胀率挂钩。与此同时,还应建立按期还款的激励机制。从经济学角度而言,按期还款带来的利益对于违约而言意味着增加了机会成本。因此,按期还款激励机制的建立有助于提高学生还款的积极性。对于恶意拖欠贷款的学生要采取严厉的措施惩治,而对于按期还款、信用记录良好的学生也要建立相应的激励机制。例如,在同等条件下给予优先贷款的权利、增加贷款额度或是给予优惠贷款利率。

(3)健全的助学贷款信用担保体系

助学贷款引入信用担保机制,不仅有利于保障银行债权的实现,分散和规避银行面临的风险,还可提高银行放贷的积极性。从美国联邦中央到地方各州建立的助学贷款担保机构,就在促进助学贷款的发放与回收方面发挥了积极作用。我国由于市场经济发展起步晚,时间短,配套的法律法规不完善,缺乏对个人信用进行有效监督的机制。具体到国家助学贷款这一业务上,以现有的条件来看,助学贷款在很大程度上是依赖大学生的自觉主动性,而作为高素质人群,大学生的道德水准和信用观念与其所受教育程度并不完全成正比,这也使得大学生违约率居高不下。再加上大学生毕业以后流动性很大,助学贷款的笔数多、数额又较小,致使银行的监控成本大为增加和贷款风险不断扩大,根据我国 2004年发布的《助学贷款暂行办法》,我国实行的仍然为信用担保,由财政和普通高校按年度发放额的一定比例支付风险补偿金,坏账只能由商业银行自己承担。因此,建立健全我国的助学贷款信用担保制度势在必行。

(4)完善的个人信用体系

纵观发达国家助学贷款制度的低违约率,与其比较完善的个人信用体系以及相对严厉的惩罚措施是分不开的。因而,建立一套包括个人信用征询、评价、预警及失信惩戒机制的个人信用体系,是提高贷款的回收率的一项有效措施。我国个人征信系统自 2006年正式运行以来还不够完善。从国外的成熟经验看,国家助学贷款的有序运行必须建立在完善的个人征信体系上,才能避免贷款交易前的 “逆向选择”和交易后的“道德风险”问题。2006年,河南省教育厅与中国人民银行郑州中心支行、国家开发银行河南省分行合作尝试进行国家助学贷款数据采集,并将其纳入全国个人信用信息基础数据库已取得一定成果,相信经过一定时间的探索,将有利于促进我国个人信用体系的建立和完善。

(5)健全的助学贷款法规体系

以立法闻名于世的西方发达国家在助学贷款方面也不例外,随着时代的变更不断推陈出新,如美国的《1998年高教法修正案》规定、英国的 1990年教育 (学生贷款)法等等,为该国助学贷款的顺利开展以及风险分散机制的有效运行提供了良好的法律保障。目前,我国《关于国家助学贷款的管理规定 <试行 >》的出台为我国助学贷款的健康发展提供良好的开端。但在贷款工作考评机制,违约信息反馈、披露机制等方面还尤为欠缺。因此,国家相关部门应联合制定一套适合我国国情的与助学贷款相关的法律法规体系,才能在对个人信用行为进行监督和约束的同时,提高高校、银行和国家相关部门执行工作的积极性和主动性,从而推进我国助学贷款事业不断向前迈进。

[1] 冯涛,吴玥 .英国大学生资助政策及启示 [J].教育评论,2009,(4):163-165.

[2] 李红桃,沈红 .美国降低国家担保学生贷款拖欠率的经验及其启示[J].比较教育研究,2006:27-31.

[3] 胡茂波,袁飞 .中美英日学生贷款回收机制比较分析及启示[J].复旦教育论坛,2004.

[4] 陶红 .美国联邦学生贷款制度、偿还机制及违约处理[J].教育与经济,2005,(1):59-62.

[5] 吕士伟 .供给约束与制度重构:国家助学贷款案例分析[J].金融研究,2004,(3):136-142.

[6] 图门吉日嘎勒 .美国大学生助学贷款机制解析[J].内蒙古民族大学学报 (社会科学版),2009, (3):80-82.

[7] 王萌 .美国学生贷款拖欠风险规避措施及启示[J].外国教育研究,2008,(2):55-58.

(责任编辑:王秀中)

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2010-10-08

于溯源 (1988-),女,辽宁沈阳人,主要从事金融学研究。