中国金融监管体制改革的趋势

陶玲琴 高 蕾

在世界主要国家金融业从分业逐渐走向混业经营、分业监管体制逐渐转变为混业监管体制的国际趋势下,金融混业经营将有可能成为我国金融业的发展方向。20世纪80年代后期,以放松利率管制、取消金融业经营领域和业务范围限制、允许资本自由流动为主要特征的世界范围内的金融自由化改革风起云涌,全球金融并购案件此起彼伏,产生了一大批超大规模的“金融集团”和“金融混合体”。我国当前实行的是金融分业监管体制,这种监管体制有其自身的优点。然而,我国的金融监管体制还存在着一些尚未解决的问题,降低了金融业运行的效率,因而改革现有的金融监管体制成为必要。

一、我国现阶段金融监管模式

(一)我国现行金融监管框架。

我国金融监管的发展表现出如下特点:一是金融监管组织体系伴随经济金融的发展逐步完善。证监会、银监会、保监会分别负责对证券业、银行业、保险业的监管;二是金融立法在建立社会主义市场经济体制的背景下得到加强,使金融监管由单纯的行政性监管变为依法监管;三是人民银行对商业银行监管的内容,从只进行合规性监管转变为合规性监管与风险性监管并重;四是对商业银行监管的形式,从管监合一转变为管监分离。我国金融业现在实行的是分业监管体制。

国务院派驻的金融机构监事会的监管目标是维护国有资产的保值增值,保护国家这个大股东的利益;银监会的监管目标是保护存款人的利益;证监会的监管目标是保护股东即上市银行的利益。上述监管机构都直属国务院领导,地位平等,各司其职。

(二)我国分业监管模式存在的主要问题。

1.分业监管的业务基础发生变化。一般情况下,分业监管模式是针对分业经营这一金融经营模式的。然而,金融创新促进了混业经营这一发展趋势,在增强竞争力的同时也加剧了金融风险。在我国分业监管体制下,多头监管不能及时发现风险并且有效控制风险,容易导致监管真空和监管缺位同时并存,这两点在前文有关分业监管的劣势这一部分已经作了具体的解释说明。

2.分业监管缺乏具体的风险监管措施。金融业混业经营的趋势日益明显,这对开放经济背景下金融体系的健康运行提出了更大的挑战,加上金融市场的不断发展,金融创新产品层出不穷,只注重传统银行业务的监管已经不能全面、客观地反映整个银行的风险状况。只有同时并重监管传统和创新业务,才能有效地防范和化解金融业的整体风险。我国目前监管体制还不能有效防范整体金融风险,随着金融业融合化趋势的进一步加剧,在机构性金融监管体制下,各监管机构只关注本行业的风险问题,一旦发生金融风险,将触发金融危机,影响金融稳定和国家经济安全。

3.分业监管方式和手段单一,监管内容狭窄。我国当前金融监管的方式和手段主要是外部监管,内部控制与监管流于形式,这是由银行国有化,缺乏自主权和独立性,缺乏自我约束、自我管理的机制导致的。同时,行业自律组织及社会监督更是少见,会计师事务所、审计师事务所等社会监督机构对金融业的检查只是偶尔才会有,并没有形成一种真正意义上的制度,没有真正的权限。政府审计人员限制不能随时随地监督,金融机构的内容审计独立性又太差。市场经济条件下国家金融监管的手段主要有三种:经济手段、行政手段和法律手段,我国主要采用的是落后的行政手段。监管应是依法进行,而现实中却有法不依,执法不严,操作随意性大,操作工具滞后,导致金融监管效率低下。

4.金融监管机构之间的协调合作缺乏长效机制。无论是混业监管还是分业多头监管,不同监管领域之间的协调都是很重要的。这种协调在混业监管模式下表现为同一个机构内部不同部门的沟通,而分业监管下则表现为不同机构之间的沟通。显然,在中国的特定国情下,后者的难度更大。在我国目前“三驾马车”的金融监管制度安排下,建立监管协调合作机制已是各方共识。我国已经建立银监会、证监会、保监会的“监管联席会议机制”。监管联席会议成员由三方机构的主席组成,每季度召开一次例会,由主席或其授权的副主席参加,讨论和协调有关金融监管的重要事项、已出台政策的市场反映和效果评估以及其它需要通报、协商和交流的事项。但是,这种监管协调合作机制缺乏一个完整的制度框架,比如明确的职能定位,信息收集交流和共享等的安排。而且随着我国金融业混业程度的加深对监管机构之间的协调合作将有更高的要求,三方的联席会议无法成为一个长效机制。

二、中国金融监管体制改革的模式

(一)混业监管模式的框架设计。

混业监管机构的设置更优于分业监管机构,并且还继承了分业监管机构模式的优势,这更适应于我国金融混业经营的趋势,具体体现在:专业化分工,综合性监管。基于上述原则,构建混业监管框架。

这种架构主要有以下特点:

1.精简机构,避免重复监管。各个监管分部各司其职,同时受到金融监管局的领导。

2.这种结构的适应性广泛。中国当前金融业全面混业经营的时机还不成熟,这种结构适合目前金融业的分业经营体制,也能适应分业监管体制所不能覆盖的金融混业经营业务,更能适应政府将来全面允许金融业混业经营后的金融监管。

3.有利于各个监管机构的融合协调。克服过去三套马车并驾齐驭,各自为政的局面。在监管局下设综合部、信托部、统计部、审计部等。

4.国务院提供的监管信息是全面、系统的。而不是原来各监管机构提供的分业监管,更重要的是,国务院也可从复杂繁琐的监管指挥协调中解脱出来,集中精力抓大事,科学决策。

(二)混业监管模式的进程探索。

1.监管制度改革。第一步:在分业经营格局下,要继续用好现有的法律和政策,同时着手全面整理现有涉及分业经营、分业监管的有关法律、法规。第二步:根据混业经营的实际进程,健全完善原有法律、法规,废除一些不适用、过时的法律制度,制定颁布符合混业经营取向的法律、法规。尚未出台的有关监管法规应尽快制定出台,逐步形成与混业经营推进程度相适应的较为完善的监管法律体系,预留政策调整空间,为第三步改革的最终完成奠定基础。第三步:在前两步的基础上,根据混业经营进程的需要,适时对原先的法律框架作彻底改革,建立起完整、科学的金融法律框架和监管制度体系。

2.监管机构改革。根据混业经营的实际进程,与监管法律制度变革紧密配合,应逐步对现有监管机构进行变革。其具体步骤是:

第一步,过渡期的双层金融监管体系的建立。目前由于我国银行、保险、证券等金融机构的业务基本上处于合作阶段,跨行业的金融产品比较少,因此,跨行业的监管问题较少且相对简单。当前的任务主要是对国内日益发展的金融控股公司建立相应的监管制度体系。据此,构建我国双层的金融监管体系。即将金融监管局的综合性监管和“三架马车”的专业性监管结合起来。建立国务院直属的国家金融监管局,有其独立的组织体系与行政设置,其功能主要在于加强统一监管,增进信息沟通,提高综合监管能力,防止监管漏洞。而银监会、证监会、保监会依旧按照分业监管的原则对银行业、证券业、保险业及金融控股公司各相关子公司业务实施专业化监管。国家金融监管局有权对上述分业监管机构的职责和争议予以界定和仲裁。通过建立这种双层的金融监管模式,一方面可以确保在现行分业监管体制下对金融控股公司各子公司实施有效的分业监管。另一方面在明确了金融控股公司的主要监管职能部门后,不仅能够使银行、证券、保险三个监管部门在协调金融控股公司监管上形成制度化,而且又有利于加强对金融控股公司总部的监管,尤其是对其各子公司之间的关联交易,以及财务状况实施重点监管,将金融控股公司蕴藏的风险尽可能降到最低限度。通过上述组织设计,应可有效解决我国在向混业经营转变过程中混业和分业经营行为并存而引发的监管难题。

第二步,混业监管体制的建立。当金融控股公司已经成为我国金融机构主要的组织形式时,将银监会、证监会、保监会三大监管机构成为国家金融监管局的内部分支部门,由此,国家金融监管局将成为我国惟一的金融监管机构。国家金融监管局负责对金融控股集团公司进行监控,其下设置的各个金融行业的监管部门负责对金融控股集团公司旗下各分业经营公司的监控,这样,金融监管机构的设置成本和协调成本都大大降低,提高了对金融业的监管效率。

三、结论与展望

1.混业监管是符合国情的一种探索。我国已经加入WTO,在当代全球金融一体化深入发展的大背景下,必须正确处理WTO框架下金融服务贸易自由化与金融监管的关系。金融自由化须以充分有效的监管为条件和保障。金融自由化导致的开放和更富有效率的金融市场,通过影响储蓄和投资以及改善资源配置,能够促进经济增长。然而,金融自由化实现经济增长、金融稳定的效果不是自动的,而是需要一定条件,其中主要是宏观经济的稳定和监管制度、监管机构的健全。实行混合监管,有利于与国际监管接轨,有利于与国际监管合作,有助于堵塞监管漏洞,增强本国及国际金融体系的稳定。中国必须健全金融监管体制,才能充分利用金融自由化带来的促进经济增长的利益。

监管机构模式本身并没有孰优孰劣的必然理由。实行混业经营和混业监管是大势所趋,是国际主流,其发展过程本身包含着其存在和演进的合理性,因此,我们没有理由不“拿来”为我所用。同时,我国已经全面融入国际经济,金融监管也必须与国际金融改革接轨。借鉴不是全盘照搬,是扬弃。更为重要的是,我国的金融改革已经超越了实行分业监管的阶段,但由于国内金融体系的发达程度、金融机构的多样性和监管手段、监管水平等条件限制,又不适合实行完全的混业监管。所以在比较分析的基础上,本文得出结论:分业监管和混业监管模式,在我国经济金融发展的不同时期,都有其利弊,选择实行混合金融监管的机构设置模式,“分中有合,合中有分”,既符合国际惯例,又符合国内金融改革的实际进程和监管的实际状况,是一种新的探索和尝试。

2.分业监管到混业监管的渐进演变。尽管金融业混业经营体制有取代分业经营体制的明显趋势,但就我国的现实情况来看,由分业经营转变为混业经营应该是一个逐步过渡演化的过程。不顾现实盲目去迎合“潮流”是不可取的。众所周知,美国银行制度包括二元银行制度、单一银行制度和银行控股公司制度三种类型,而且各州具有近似国家的相对独立性,实行独立的州立法和规则。在金融监管问题上,联邦和州之间存在明确的分工问题,因此具有一定的独立性和复杂性。实行两极多头体制,联邦和各州都有权对金融机构发照注册和进行监管,美国不仅是分业监管,而且是联邦与各州分权监管。从另一个观点来看是分业监管与混业监管相结合的综合监管。金融的监管体制应随着经营模式的改变而做出相应的选择,才能让我国的金融市场更适应世界经济的潮流与发展。金融监管组织机构的设置必须与金融业的经营模式相适应,二者要同步改革,协调推进。

(作者单位:西安交通大学经济金融学院)