我国森林火灾应急预案存在缺点及对策研究

常 玮，周 梅

（1.内蒙古巴彦淖尔市森林草原防火指挥部办公室，内蒙古 巴彦淖尔 015000；2.内蒙古农业大学生态环境学院，内蒙古 呼和浩特 010019）

失去人为控制的火烧，在森林内自由蔓延，并对森林生态系统和人类带来一定危害和损失，就成为森林火灾[1]。全世界每年发生的森林火灾达几十万起，受灾面积约占森林总面积的0.1%，给森林资源、森林生态系统和人类的生命财产带来严重危害和损失。特别是20世纪80年代以来，随着全球气候的持续变暖，森林火灾的发生有明显的上升趋势，每年都给世界各国造成巨大的经济损失[2]。1994年，美国发生了8万多起森林火灾，烧毁森林180×104hm2。俄罗斯1995年发生森林火灾2.2×104起，过火森林面积达321×104hm2。1994年澳大利亚新威尔士州烧毁100多万公顷珍贵原始森林，1996年蒙古国森林火灾烧毁了780×104hm2草地、230×104hm2森林。1998 年印尼特大森林火灾，烧毁森林200×104hm2[3]。据不完全统计，自1950～1996年，我国共发生森林火灾67.6×104起，累计受灾面积3645.6×104hm2，占全国现有森林面积的29.4%。平均每年发生火灾14.3×104起，年均受害面积82.2×104hm2，年均森林受害率为0.63%，高居世界首位[4]。特别是1987年5月6日发生在大兴安岭林区的特大森林火灾，其过火面积达114×104hm2，烧毁了三个林业局所在的城镇，9个林场，211人丧生，5万人无家可归[5]。因此，如何有效预防和扑救森林火灾是广大森林防火工作者长期探索的课题。

凡事预则立，不预则废。预案明确了在突发事件发生前、发生过程中以及结束后,谁或哪个机构负责做什么,何时做,如何做,以及相应的策略和资源准备等。通过在森林火灾发生前编制预案，进行事先预警防范，对有可能发生的火灾做到超前思考、超前谋划、超前化解，把政府对森林火灾扑救的应急管理工作纳入经常化、制度化、法制化的轨道，从而化应急管理为常规管理，化危机为转机,最大限度地减少森林火灾造成的损失[6]。所以说编制应急预案是森林防火工作的核心内容。世界各国都很重视应急预案研究和编制工作，例如：美国的《联邦应急计划（FRP）》,日本的《防灾基本计划》等。

1 我国森林火灾应急预案现状

应急预案又称应急计划，是针对可能发生的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制订的有关计划或方案。它是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急机构与职责、人员、技术、装备、设施（备）、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。

森林火灾应急预案即预先制订针对扑救森林火灾的行动方案,指的是根据国家和地方的法律、法规和各项规章制度,结合本部门、本单位的经验、实践和当地特殊的交通、通信和队伍等实际情况,事先制订的一套能切实迅速、有效、有序解决问题的行动计划或方案,旨在使得政府对森林火灾的应急管理更为程序化、制度化,做到有法可依、有据可查[6]。

2006年1月8日，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，作为我国第一份预防和处置各类突发公共事件的规范性文件，总体预案的发布受到了国内各界和国际社会的普遍关注。同年1月14日，《国家处置重、特大森林火灾应急预案》也正式发布，标志着我国森林火灾应急预案框架体系初步建立。

在国务院发布《国家处置重、特大森林火灾应急预案》之前，各省、市、县及乡（镇）也都制订了相应的扑火预案。在东北及南方部分省（区)，由于经常组织扑火，预案的不足之处能够在实践中被及时发现,预案也会不断得到修改、补充和完善,从而更趋合理；但一些较少发生森林火灾的地区,往往只是根据上级要求，简单地制订扑火预案,满足于预案表面的合理化，而一旦发生火灾，预案缺乏科学性和可操作性的问题就暴露出来[7]。

2 对我国森林火灾应急预案存在缺点的研究

现有森林火灾应急预案本身以及制订和实施过程都存在着各种缺点，总的来说就是制订过程不科学，缺乏可操作性。

2.1 重纸上谈兵，轻实际演练

（1）预案不符合当地实际情况。很多地方政府把制订预案简单地看成是应付上级检查的一项工作，参照上级的预案依葫芦画瓢，不进行实地勘察和调研，制订的预案只具有文字上的表述作用，很大程度上忽视了预案的实际功能，导致预案根本不符合当地实际。

（2）相当一部分领导对森林火灾的发生抱有侥幸心理，对制订的预案不宣传、不培训、不演练。教育培训是对所有应急管理的参与者基本管理技能（如沟通、协作等）的训练；情景演练是检验应急预案的各部分是否能有效地付诸实施，检验应急预案在紧急情况下的应急适应性，对不足的地方进行改善，建立可靠的通信渠道，保持应急人员的协同性，确保所有的应急组织熟悉并能够在应急处置中履行他们的职责，进而提高参与人员的综合应急能力。

（3）预案缺乏后勤保障。由于认识上的差距，加上投入的不足，我国不少森林火灾应急预案还仅仅限于纸上的预案，缺乏思想上、技术上、物质上的准备。预案中涉及的通信、装备、医疗、交通等后勤保障工作是一项跨岗位、单位甚至跨部门的工作，有些预案在制订时就没有与后勤保障部门（单位）进行沟通，了解这些部门到底能保障到什么程度，制订后又没有及时把预案转发给这些部门，结果导致现场的后勤保障达不到预案的要求。

2.2 重领导经验，轻专家理论

我国专家参与政府决策的机制很不健全，专家的参与带有很大的随意性，易受人为因素的影响。不少森林火灾应急预案没有经过专家论证和评审，导致预案缺乏科学性和可操作性，在实践中起不到作用。此外，我国在突发事件应急管理中普遍存在决策者结构单一、知识片面，缺乏综合型、复合型、高技能的应急决策人才。当前对于森林火灾的应急处理，主要是凭借决策者个人的素质和经验，受责任心、心理素质、扑救火灾知识等因素的影响。

2.3 重火灾扑救，轻疏散撤离

对资源管理与人员撤离的研究是预案编制的基础工作之一，所谓人员撤离[8]就是指人员从突发事件现场转移到安全地区的过程。应急管理的主要目标之一就是使人的生命安全得到最大限度地保证，所以突发公共事件爆发时的人员撤离问题，同样是应急管理中的重要部分。这也是以人为本原则的体现。我国现有的很大一部分森林火灾应急预案有扑救内容，无疏散计划；有扑火路线，无疏散撤离路线。在救援力量的部署上也不尽合理，没有充分考虑到受灾群众的疏散和撤离问题，结果是火灾虽然扑灭了，人员伤亡情况却非常严重，有悖以人为本的原则。

2.4 重即时应急，轻前防后思

森林防火的方针是“预防为主，积极消灭”，可见，预防是重点，消灭是补救措施。森林火灾的发生有一定的规律性，掌握这一规律，采取有效措施，就能够预防火灾的发生。因此，森林防火工作的首要任务是预防，积极消灭就是“打早、打小、打了”，就是把火灾消灭在萌芽状态，防止小火酿成大灾。但是我国应急管理中有一个普遍现象就是“重中间，轻两头”，即过分重视事件发生后的即时应急管理，而忽视事前预防和事后的反思。我国现有的森林火灾应急预案大多是关于火灾发生后应急响应以及扑救部分，森林火灾预防，例如防火宣传、演练、森林火灾预测预报等内容很少，有的甚至只字不提，其结果往往事倍功半。

2.5 重临时组织，轻常设机构

学者赵红和汪亮[9]通过对“美国联邦应急计划”的研究，对我国提出了建立常设的国家、省、地区三级突发事件应对机构的建议。我国政府普遍缺乏专门的、常设的、权威的突发事件应急管理部门和专业人员，现行的政府应急管理体系，主要依赖于各级政府现有的行政设置。一旦爆发重大突发公共事件，各个部门往往各行其是，各自为政，对突发公共事件应急反应迟缓，事件控制办法单一；缺乏一个将政府各个相关部门组织起来共同行动、共同面对危机和解决危机的协调机构；缺乏专业技术人员和应急运行规则，跨部门协调能力不足。

2.6 重表面完整，轻实际操作

有些预案表面上看起来内容和结构相对完整，实际上存在着需求分析不足，框架结构与层次不尽合理，目标、责任与功能不够清晰准确，分级响应和应急指挥等运作程序缺乏标准化规定等问题；应急预案中的分级有些也不切实际，例如按死亡人数、财产损失进行分级，有些不切实际[10]；死亡人数、财产损失的统计，应是事后至少是在事中做的事情，不应该作为事前预案启动条件；应急预案中没有根据实际情况及时对预案加以完善，当人员、装备发生变化时，没有及时对预案进行更新修订；对预案没有进行定期评审或评估，特别是在进行演练和实战后没有对预案实施的效果进行评价，从而也就没有及时对预案进行修改。这些情况造成预案在客观因素的变化过程中慢慢“贬值”。

2.7 重应急响应，轻危机防范

现代文明带来的负效应是人们对突发事件缺少警觉，面对意外事故的发生往往惊慌失措，导致并不大的灾情扩大化。2006年5月8日，清华大学公共管理学院应急管理课题组公布了《中国城市居民危机意识网络调查报告》，被调查者中，超过60%的人没有接受过任何形式的危机应对及生存急救方面的培训[11]。包括政府官员在内的大部分公民缺少危机教育，导致危机意识缺乏，安全意识差，社会、组织、个人的自救与互救意识和能力弱。表现在：缺乏足够的危机预防意识，无论是政府，还是公众，都不肯在危机预防上下工夫，而是等到危机爆发时再匆忙应战，效果当然不好。危机教育严重缺失，几乎处于空白状态。我国危机教育缺失的后果是极其严重的。例如，2003年11月25日莫斯科友谊大学学生宿舍发生火灾，中国留学生死亡11人，失踪6人（已经无法辨认尸体），而邻室的日本留学生却无一人死亡，是很好的证明[12]。

3 解决我国森林火灾应急预案存在问题应采取的主要措施

3.1 用科学的态度和方法编制预案

制订森林火灾应急预案前要进行实地勘察和调研。要坚持要实不要虚、要真不要假、要细不要粗的原则，提前组织专人对所属林区进行实地勘察，了解民情、山情、社情、火情，多方征集、听取有关部门和单位的意见，确保扑火预案具有较强的科学性和合理性[7]。包括查清重点地区的山情、林情和社情，确定重点火险区；确定本地区内威胁最大的火源情况，集中与分散情况，经常发生火灾的地点；了解林区的气象条件，特别是防火期的主要风向以及现有的防火设施现状。

此外，为了提高预案的可操作性和科学性，必须切实搞好调查研究工作。要对法律法规和现有预案进行分析，如《中华人民共和国森林法》、《森林防火条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》和《国家处置重、特大森林火灾应急预案》等。需要调研的现有预案主要有地方政府制订的疏散预案、环境保护预案安全评价程序、风险管理预案、资金投入方案、互助协议等。同时，要进行内、外部资源和扑救能力分析、脆弱性分析和应急预案发布前的评审。

3.2 森林火灾应急结束后要总结经验、完善预案

每一次森林火灾的发生，既包含导致失败的根源，又孕育着获得成功的种子。应急结束后，政府除了处理善后外，还必须注意总结经验，因势利导，以反思促改进，变危机为机遇。对火灾发生的原因和相关预防、处理的全部措施进行彻底、系统的调查；对应急管理全过程进行全面的评估，包括对预防预警、应急处理、灾后恢复等各方面的评价，并要深刻剖析应急管理工作中存在的问题，及时对应急预案进行修改和完善，使其更具可操作性；对应急管理中存在的各种问题进行综合分类，分别提出整改措施，并责成有关部门逐项落实，从而提高今后对森林火灾的应急管理能力。

3.3 加强宣传教育，组织应急培训和预案演练，提高公众危机意识和防灾意识

大力开展森林防火应急宣传、教育、培训，推进森林火灾应急预案的社会化。通过社区、单位、新闻媒体等各种组织和手段，开展以预防、避险、自救、互救、减灾等为主要内容的常识类、技能类、处置类的宣传、教育和培训工作，不断增强公众的危机意识；开展森林防火指挥人员技术培训，以充分发挥森林火灾预测、预报或辅助决策系统的作用，实施林火管理，经济有效地使用扑火技术和装备；开展预案演练，预案演练是完善预案、提高预案的科学性和可操作性的重要环节，可以根据本地区本单位的具体情况，既组织综合型演练，又分别组织针对指挥机关和扑火队伍的演练，也可以就通信、保障、运输等方面组织一些专项演练。

3.4 坚持以人为本、安全第一的原则

森林火灾之所以引起人类的重视，归根到底是因为它危及人类的生存和发展。所以无论预防与扑救，都要坚持以人为本、安全第一的原则。因此，在扑救森林火灾中要坚持“救人先于救火”的原则和“三不打”原则，即深夜天黑不打、地形特别复杂的不打、老弱病残和妇女儿童不参加打火。

3.5 有效落实预案

我国一直推行的森林防火行政领导负责制，由政府主要领导任森林防火指挥部总指挥。但在实际当中，有的地区在发生火灾后，到场指导的上级领导却代替下级领导成了火场总指挥，处处发号施令，使真正了解情况的下级领导只能靠边站、盲目服从，这种现象在一定程度上制约了当地在扑火指挥上的主观能动性。根据这些实际情况，我们认为，各地在森林防火工作中要从严格执行扑火预案的角度出发，切实理顺指挥关系，建立良好的扑救工作机制。

3.6 要根据预案要求做好基础工作

制订和落实预案是一项全面、系统性的工作，涉及多部门、多层次、多方面，能否按照预案要求，打牢各项基础，是全面检验火灾处置能力的重要标准。个别地区在扑火时曾出现过前指机构不健全、任务区分不明确、指挥工作混乱，已经成立的指挥组、通信保障组、信息收集组、后勤保障组、宣传报道组等机构形同虚设，发挥不出应有的作用。究其原因，一方面是由于不能有效落实预案；另一方面就是不能根据预案要求，扎实做好有关基础性工作。为此，在预案制订后，要根据预案要求，全面落实软、硬件建设。从加强业务训练入手，全面提高指挥员、战斗员的能力，不断加强森林防火队伍；从加大资金投入入手，进一步完善基础设施设备和器材，打牢森林防火的物质基础；从加强制度建设入手，建立健全各项工作机制，进一步规范森林防火工作秩序，提高工作水平；从加强预警预测入手，提高应急反应能力，努力实现“打早、打小、打了”。另外还应加强森林火灾统计、分析和汇总工作。

3.7 加强公共信息的共享与沟通

促进公共信息系统畅通需要对所有的信息进行一元化的管理，配置信息官员，向媒体发布持续的信息，使公众通过媒体了解政府信息，避免接受虚假或误导性信息，树立政府的形象。同时要做好通信系统的技术支撑和设备更新工作，促进机构间的协作和信息沟通。当发生森林火灾时，及时、公开、透明地披露灾情信息，有助于公众对政府的监督，提高各级政府的灾害管理能力。同时，公众了解森林火灾发生的过程，掌握一定的自我保护技能，也有利于增强全社会对于预防灾害的心理、行动和物质方面的应对能力。

3.8 强化政府的责任，建立应对危机的常设机构

学者万军和王军[13]从政府的职能和社会角色出发认为应急管理是政府的行政活动，政府在应急管理中应当起到领导者的作用。虽然政府对历次重大事故进行了直接指挥，但由于没有一个常设机构，临时建立的机构或领导小组缺乏思想上和物质方面的准备，也缺少临阵的经验，使事故预防工作缺乏统一协调性、科学性、连续性和长远性。历史的教训证明，临时机构不仅投资巨大且极易造成混乱。因此，政府有必要成立应急救援的专门机构，并充分考虑与平时组织管理体制及与平时城市运转调度各指令系统的一致性[14]。

3.9 加快建立林火预测预报系统

森林火险预报，就是根据天气的变化、可燃物的干湿度及火源情况，预报林火发生的可能。林火预报一般可分为火险天气预报、林火发生预报（可燃物、火源）和火行为预报。适时预测森林火险程度，对火灾发生和发展提前作出准确的预报，不仅对及时采取有针对性的防范措施具有重要的指导意义，也是减少林火发生和火灾损失的有效途径。目前我国仅仅开始了森林火险天气预报，要尽快建立林火预测预报系统，在森林防火期内，定时发布全国重点林区森林火险预报，发布区域性重大或特大森林火灾警报，每周和每月发布一次全国森林火险趋势预报，发布重点林区林火发生和火行为预报，尽早实现森林防火工作由经验型向科学型的转变[15]。

3.10 健全森林火灾扑救指挥辅助决策系统

（1）地理信息系统。综合收集地形、水源、地表、道路、居民及建筑等与森林防火有关的地理信息，逐步建立地理信息数据库，提高网管程度和利用率。

（2）气象信息系统。及时掌握火灾发生地区现时和今后一段时期与森林火灾有关的云图、风向、湿度和温度等气象信息。

（3）森林资源信息系统。森林资源信息主要包括对火场、火势有影响的信息和森林资源价值信息，包括森林种类、地表可燃物及森林资源价值。

（4）物资资源信息系统。用于森林防火的扑火设备、防护设备、通信设施、交通工具、后勤补给等物资、设备、后勤储备情况，根据各地实际需要和财力状况进行装备配置，加强管理和维护，以备战时急需。

（5）人力资源信息系统。系统收集掌握人力资源相关的信息，发挥人的主观能动作用，用好“人”这一最主要的因素。主要包括：指挥人员、专业队员、应急力量、专家库。

（6）计算机网络系统。综合处理所有与森林防火有关信息，及时录入、传送、处理各类图像和数据，做到数据处理数字化、业务办公自动化、信息使用最大化，实现各级森林防火指挥机构之间的信息互访、共享和交流。主要包括：中央处理控制中心、视频指挥系统、定位跟踪系统、林区瞭望监测、火场分析预测。

3.11 完善支持附件

应急预案或标准程序中可能列举的支持附件和附图表包括：通信系统，信息网络系统，警报系统分布及覆盖范围，技术参考（手册、后果预测和评估模型及有关支持软件等），专家名录，重点火险区登记表、分布图，重、特大森林火灾影响范围预测图，重要防护目标一览表、分布图，应急机构、人员通信联络一览表，应急装备、设备（施）、物资一览表，外部机构通信联络一览表，地形图，战术指挥图，疏散路线图，敝护及安置场所一览表、分布图，电视台、广播电台等新闻媒体联络一览表。

4 结束语

应急预案是森林火灾应急管理体系的重要组成部分，针对各种不同的紧急情况制订有效的应急预案不仅可以指导应急人员的日常培训和演练,保证各种应急资源处于良好的战备状态,而且可以指导森林火灾救灾行动按计划有序进行,防止因行动组织不力或现场扑救工作的混乱而延误救灾应急响应行动,实现降低损失的目的。因此，制订科学的具有可操作性的森林火灾应急预案，为政府和防火部门制定森林火灾防治政策及采取相应技术措施提供借鉴和决策参考，促进我国森林防火工作走向科学化、正规化和现代化，有效地保护我国森林资源，实现林业的可持续发展。

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