山西森林采伐限额执行存在问题与建议

魏清华

（山西省林业调查规划院， 山西 太原 030012）

森林采伐限额制度是《中华人民共和国森林法》明确规定的一项基本制度，是保护发展森林资源的一项根本性措施。其目地是在森林资源恢复、发展时期在坚持生长量大于消耗量的原则下，限量采伐利用森林资源，以实现森林资源的不断增长。这项制度自1987年实施以来，对保护和发展山西森林资源，控制森林过量消耗，正确处理在利用森林资源过程中眼前利益与长远利益、经济利益与生态利益之间的关系，促进森林资源走向面积和蓄积双增长方面发挥了不可替代的作用。由国家林业局审核、国务院下达执行的“十一五”期间山西森林资源采伐限额，基本符合全省森林资源实际情况和经济社会发展的现实要求，较好地解决了森林采伐中存在的问题，使限额指标的编制更为科学合理，又为执行限额采伐打下了良好的基础。

1 采伐限额执行情况

1.1 采伐限额指标情况

山西省“十一五”期间年森林采伐限额总量70万m3。按采伐类型分：主伐4.50万m3，抚育采伐37.60万m3，更新采伐2.40万m3，低产林、低效林改造9.20万m3，其他采伐16.30万m3。按消耗结构分：商品材40.90万 m3、出材量 23.20万 m3，非商品材29.10万m3。全省共分解下达各编限单位“十一五”期间年森林采伐限额64.40万m3，省级预留总限额5.60万m3，占全省总限额的8%。

1.2 限额执行效果

1）从2008年山西省林业厅组织的森林资源采伐限额检查结果看：全省受检单位2007年度共核发林木采伐许可证257张，发证采伐量12 506 m3，林木采伐许可证发证合格率为100%，伐区凭证采伐率平均95.60%，未发现受检单位超限额采伐。这一情况表明，全省森林资源采伐限额制度执行基本到位，林木采伐许可证管理和伐区作业质量管理工作渐趋规范，凭证采伐情况良好，林木采伐管理水平得到了提高。随着全民生态保护意识的继续增强、各地经济快速发展对林木采伐收入依赖减少及采伐限额管理力度进一步加强，全省的森林资源采伐限额执行水平已经得到了稳步提升。

2）省林业厅下达给受检单位2007年度木材生产计划总量52 532 m3，发证商品材采伐量8 948 m3，发证商品材生产比计划减少43 584 m3，仅占17%，不存在超计划生产问题。全省实际木材生产与木材生产计划之间存在较大空间，究其原因，主要有：一是由于部分采伐类型指标难以落实，如抚育采伐就因采伐成本高、资金缺乏而难以完成计划；二是与当前有些地方消极机械地保护森林资源，不敢开展正常的森林经营采伐有很大关系；三是和省级林业主管部门把各地的木材生产严格控制在国家下达的木材生产计划之内有关。

2 存在问题

从全省近几年执行“十一五”期间森林资源采伐限额效果来看，总体表现良好。但是还应当看到，有些单位虽然未超限额采伐，可是无证采伐、超过采伐证规定数量采伐等乱砍滥伐情况在一定程度上还存在。客观上暴露出了部分单位在林木采伐管理中存在认识不足、伐区作业设计滞后、审批不严格、管理松懈等问题。

2.1 普遍存在“重管理、轻经营”思想

从2008年山西省林业厅组织的全省森林资源采伐限额检查结果看，全省总限额使用率不足20%，还存在较大余额。这与当前在森林资源的保护利用上消极机械地保护，不敢开展正常的森林经营有很大的关系。在天然林工程保护区，有的县宣布一棵树也不砍伐；还有些地方对立地条件很好的低价林、低效林却不敢改造，投鼠忌器；甚至有些地方还以“严管”为名，对法律没有明确禁止采伐利用的，也以行政命令的方式，不允许对森林特别是生态公益林进行抚育、更新等，这既不符合森林生长的客观规律，也不符合森林经营利用的客观规律。

2.2 无证采伐问题还比较突出

检查结果表明，全省2007年度有近54%的受检单位在一定程度上存在无证采伐现象，虽采伐量不大，但却暴露出一些问题。究其原因：一是农民自用材和烧柴零星采伐未纳入发证管理，客观上导致农民零星砍伐树木；二是当地百姓法律意识不强，认为靠山吃山，砍些树木自用天经地义，从而使得这类毁林事件屡禁不止；三是有些县（区）由于林政资源管理人员少、业务素质参差不齐，遇事临时抓差，没有一支稳定的资源管理队伍作保障。加之经费短缺，使得无证采伐在一些地方时有发生。

2.3 林木采伐管理制度有待加强

全省受检单位2007年度伐区调查设计率为85.60%。其中国有伐区调查设计率为97.90%，集体伐区调查设计率为78.10%，这表明，全省还有许多单位或伐区未搞伐区作业设计，结果造成了在伐区拨交、采伐作业及检查验收时的工作难度。在检查中还发现，有些单位缺少伐区拨交单和检查验收资料，说明其对伐区的监管不到位。

3 对策与建议

3.1 正确处理好森林资源保护和利用的关系

要实现山西森林资源的持续增长、质量的稳步提高、功能的不断增强，完成林业在改善生态环境、保障国土生态安全和满足经济社会发展对林产品日益增长的要求，必须牢牢坚持“严格保护、积极培育、科学经营、持续利用”的方针，真正做到在保护中合理利用，在利用中积极保护，实现越保护越多、越利用越好的局面。这就要求，必须统一思想、端正认识，在工作实践中纠正“重管理、轻经营”的错误思想，正确处理好森林资源保护和利用的关系。要通过出台相关资金投入、税费减免扶持政策，充分调动各类森林经营主体发展林业的积极性，真正把相应的采伐指标用到需要抚育、更新、改造的林分上，把该采的采好、用足，进一步提升森林经营管理水平，实现森林采伐管理由单纯的指标管理、控制森林资源消耗向森林的可持续经营管理、全面提高森林功能和效益转变。逐步建立起以森林分类经营为指导、县级森林经营规划为依据、森林经营方案为载体、小班经营为单元、多种经营模式并存的森林可持续经营管理体系。

3.2 加大林木采伐管理执行力度

各编制单位要在审批程序、伐区拨交、施工作业、检查验收等方面加强管理，努力执行伐前认真审核、伐中全程监管、伐后验收不放松的制度。坚决推行林木采伐“阳光作业”管理，继续加大《中华人民共和国森林法》和相关林业法律法规的宣传力度，要让林木所有者知法守规，切实减少和杜绝超面积、超蓄积滥伐树木情况的发生，真正做到依法凭证采伐；对没有搞伐区调查设计，或者采伐设计质量不高的单位，林业主管部门要坚决做到不审批、不盖章、不发证；对无证采伐的现象，应加大对辖区的巡查力度，实行派驻护林员、签定管护状和建立管护责任追究制度等办法，同时广泛发动群众进行监督，从而避免毁坏、偷盗树木的情况发生。

3.3 积极探索森林资源采伐管理制度改革

集体林权制度改革完成以后，林业的生产关系将发生重大变化。要真正确立林农在森林资源经营中的主体地位，保障广大林农的合法权益，让广大林农从林权制度改革中真正得到实惠，就必须加快森林资源采伐制度改革，确保集体林权制度改革“放活经营权、落实处置权和保障收益权”目标的实现。建议山西应在坚持森林资源采伐限额制度和基本原则的前提下，先行试点、循序渐进，积极探索不同地区、不同类型森林的经营措施和管理模式，进一步优化森林资源采伐限额管理机制。根据当前的实际情况，改革试点应着重突出“两个重点”：一是放活非规划林地的林木采伐管理，允许非规划林地林木采伐不纳入采伐限额管理；二是抓好森林经营方案的编制，对于编制森林经营方案的经营主体，在森林资源消耗量低于年生长量的前提下，严格按照森林经营方案安排森林资源采伐指标。

4 结语

只要政策、措施得力，管理到位，严格执行森林资源采伐限额，山西的森林资源将在继续保持面积和蓄积双增长的同时，达到森林质量的整体好转。并在促进森林可持续经营方面，发挥不可替代的作用，从而为推进全省现代林业建设、促进林业又好又快发展做出更大的贡献。