蒲县封山禁牧实践与思考

张 强

（山西省蒲县林业局， 山西 蒲县 041200）

蒲县位于山西省西南部、吕梁山南端西麓，南北山环，东西川绕，属典型的山区县。无霜期较长，适宜发展农、林、牧业。全县土地总面积15.11万 hm2，其中林地 7.13 万 hm2，森林覆盖率42.50%。境内地下矿产资源丰富，以煤为最，全县含煤面积1 360 km2，占全县国土面积的91%，地质储量182亿t，大多属低灰、低硫、高热值的世界稀有优质煤种。2007年年产煤炭1 800万t，产值达180亿元，财政收入6.10亿元。在工业经济快速发展的同时，生态环境恶化、水土流失严重制约着县域经济社会的均衡、和谐发展。经济高增长造成森林资源的巨大消耗，并对环境保护形成更大的压力，因此，生态建设被提上了重要议事日程。蒲县作为工业大县，造林资金来源不是问题，但是长期以来，投入的人力财力不少，却年年栽树不见树。究其原因，主要是管护不到位，经过认真调查分析和研究，封山禁牧被推向生态建设的最前沿。

1 封山禁牧的目的和意义

1.1 为什么要封山禁牧

蒲县是黄河一级支流——昕水河的发源地，大部分地区属黄土残塬沟壑区，水土流失严重，生态环境脆弱。1999年、2000年连续干旱少雨、气温偏高的天气状况越来越严重，全县境内大部分河流、泉水断流，主要原因是森林植被稀少，涵养水源能力过小造成的。为此，植树造林，加快生态林业建设在蒲县尤为重要和紧迫。蒲县近20年连续不断的植树造林，所取得的实际成效却不够理想。除个别地块造林成活率不高外，造林保存不下来的最主要原因是大片大片的幼林被散养的山羊啃食，不少地块几经反复造林，保存率仍然极低，曾经投入大量人力、物力所营造的近3.33万hm2人工林，如今保存下来的面积不足6 667 hm2，只占造林面积20%。如果不实行封山禁牧，造林种草成果无法保存，这方面的教训是惨重的。

2000年，蒲县迎来了改善生态环境的历史性机遇，退耕还林项目和天然林保护工程立项实施。如果再错过这一次，就再没有改善生态环境的机会。然而，在全县1 500 km2的面积上散养着近30万只山羊，这是生态的死敌。几百年的放牧的确是部分农民赖以谋生的手段，但是国家退耕还林及天然林保护工程的投入是这些山羊价值的几十倍，甚至是几百倍，而且它所创造的价值更是成倍地增长。无节制放牧将使这些项目的功能和作用化为乌有。惨痛教训和严酷的现实终于使决策者们形成了共识：要从根本上管护好造林成果，恢复林草植被，必须在全县实行封山禁牧。

1.2 封山禁牧手段和措施

退耕还林项目和天然林保护工程的启动，把封山禁牧推向了各级领导的议事日程。在退耕还林项目及天然林保护工程立项实施后，县林业局于2000年6月把一份关于项目区实施封山禁牧的报告提交给县人民政府，一时禁牧成为人们议论的话题。

为了进一步了解广大干部群众对封山禁牧的态度，县政府组织人员进行了一次关于禁牧的大调查。调查人数达200余人，结果表明，90%以上的广大干部群众一致同意立即实行封山禁牧，因为生态环境的恶化已成为全县经济发展的滞约因素，退耕还林项目的启动实施将为蒲县带来更好更多的收益。但是出于对农民负责的态度，禁牧必须考虑放羊户的利益，而且必须要分步骤地进行。

调查报告印发给县人大常委会所有成员，在广泛征求意见的基础上，由县人民政府提出的《关于县西地区实行封山禁牧的决定》，于2000年9月28日经县十二届人民代表大会常务委员会第十八次会议审议通过。《决定》认为，要从根本上管护好造林成果，恢复林草植被，必须在县西地区实行封山禁牧。至此，封山禁牧以地方性法规的形式确立了下来，轰轰烈烈的封山禁牧在县西地区全面展开。这在山西省还是少见的。

在县西地区实行封山禁牧分为3个阶段：2000年10月1日～2000年10月31日，是宣传发动阶段；2000年11月1日～2001年2月底，是农民销售转移羊群阶段；2001年3月起是强制禁牧阶段。

在第一个阶段，县林业局把县人民政府作出的封山禁牧决定及封山禁牧布告下发给全县各乡镇、村委，并组织宣传车深入到各村委广泛宣传，使禁牧工作家喻户晓、人人皆知。这就为禁牧工作整体开展做好了前期的准备工作。

在第二个阶段，县林业局与各乡镇配合，再一次加大了宣传力度，利用三级干部会议的机会印发了禁牧宣传资料，同时加大了对林区散牧羊群的稽查力度。在这期间，县林业局采取的办法是劝说动员，没有进行处罚，主要目的是使羊群迁移。

第三阶段，是强制执行阶段，也是禁牧工作最为关键的阶段。在2001年3月21日召开的全县生态林业工作会议上，县委领导再一次对禁牧工作提出了新的要求，指出要充实禁牧执法队伍，加大林业执法力度，确保封山禁牧措施落到实处。严厉查处毁林案件，如若有羊群进入禁牧区，发现一起，处理一起，决不手软。为了打好打胜禁牧攻坚战，县政府在全县生态林业工作会议上与县林业局分管副局长签订了禁牧目标责任书，明确了禁牧的最后期限，县林业局当场作了关于禁牧的表态发言。这一切，为禁牧工作的开展注入了强心剂，使强行禁牧工作得到顺利开展。在县领导的大力支持下，在县公安局干警的大力配合下，共强制执行羊群254群，迁移羊3万只以上，为总体禁牧任务的完成打下了坚实的基础。

在强行禁牧工作中，林政执法人员严格依照程序办案，秉公执法，没有给有侥幸心理的羊农留下任何空子可钻，确保了县西地区近20万只山羊的成功变卖或转移。

1.3 封山禁牧在生态建设中的作用

经过9年的封山禁牧，换来全县山川满目春，山区又呈现出了山清水秀的景观，境内山体草、乔、灌立体覆盖，县城水荒解除。如今，走进蒲县，最先入眼的是满坡鳞次栉比的石坑，漫山郁郁葱葱的树苗，层层叠叠，错落有致，绿树成荫，绿满山坡，仿佛是一幅亮丽的青山画卷。

禁牧使蒲县的生态环境有效改善，造林苗木得以成活，生态自我恢复能力明显增强，禁牧取得了阶段性成果。现在的蒲县，山清了，水绿了，到处呈现出勃勃生机。据统计，蒲县自2000年以来，完成造林面积2.67万hm2，石头山垒石坑39万个，栽植的树种有侧柏、油松、刺槐、核桃、杨、柳等，森林覆盖率由当年的32.50%提高到现在的42.50%。造林成活率和保存率均达到了85%以上。

2 封山禁牧中存在的问题

2.1 基层干部和农民群众思想认识上的不足

蒲县是一个工业大县，在后山工矿区，人多地少，发展养殖业是传统的农业产业。长期以来，牛羊散养的养殖模式在当地老百姓心中根深蒂固，所以封山禁牧在一开始遇到的压力和抵触可想而知。刚开始习惯于满山放牧的群众认为断了自己的财路，抵触情绪很大。部分农民对禁牧封育政策置若罔闻，存在逆反情绪，甚至出现围攻工作人员的情况。究其原因，一是思想认识不够，部分基层干部和农民群众对封山禁牧政策缺乏足够的了解，还存在一些模糊的认识，禁牧的主动性、积极性不高，存在“上热下冷”的现象。二是有些农民群众认为发展养殖业是农村经济的支柱，禁牧是畜牧业的“大敌”和“死对头”，因而禁牧的自觉性不够；少数乡镇、村干部为了应付检查，不惜弄虚作假、阳奉阴违。三是在禁牧过程中，由于工作繁琐、群众矛盾多等因素，部分基层干部心里有“三怕”思想，即怕难、怕烦、怕出乱子，因而有的乡村干部对推进该项工作积极性不高。四是受自身利益的驱动，群众对封山禁牧尽管表面上认同，但不彻底解决问题、不寻找出路，而是采取躲避风头、转移羊群，待风声松下来时又卷土重来。

2.2 执法难的问题

蒲县的封山禁牧执法是由县林业局林政执法队具体承担、各乡镇和村委配合的。由于县森林公安派出所一直没有真正建立起来，所以在林政执法中，光靠林业行政机关一家往往感到力不从心。县林政执法队更多的是讲解政策，对一些难缠的“钉子户”缺少必要的司法强制手段，造成执法不力，甚至在老百姓中产生政策执行软、流于形式的负面影响。虽然在几次大的行动中，由县人民政府协调和当地公安、法院共同建立联合禁牧执法机构，以强化禁牧执法力度，但禁牧是一项长期、艰巨的任务，日常监管主体还应是林业行政部门。

执法难的另一个因素是，由于林业行政主管部门本来是行政执法，却被赋予行政监察的职责，但又没有也不可能有行政监察职权，却要肩负监督检查乡村两级干部在禁牧工作中不作为的职责。在具体办理禁牧案件中，追究当事人责任，动辄要没收、罚款，否则就难以处理到位或难以发挥惩戒效果。林政执法在禁牧过程中所产生的效益，要从全局和长远的生态建设角度才能得到显现，而禁牧执法个案都是在具体的小区域对具体的个人实行执法行为。加之，蒲县是山区小县，人口少、民间人情交往多，具体执法中托关系、说情也在一定程度上影响了执法效果、增加了执法难度。

2.3 封山禁牧对当地养殖业的影响

实践表明，实施封山禁牧，短时期对当地养殖业会有一定的影响，因为当地的土种山羊不适宜圈养，圈养经济效益和可操作性也较差。合理地淘汰土种山羊，可以起到优化种群结构和提高效益的作用，但大量地减少羊只饲养量却不利于山区农民实现增收。封山禁牧可以说是机遇与挑战并存，困难和压力同在。封山禁牧是农民调整产业结构，加强生态建设及长期的经济社会全面发展的根本出路，势在必行。

2.4 封山禁牧对森林防火影响不容忽视

蒲县林木资源除了五鹿山国家级自然保护区和几个国有林场外，大多是乔、灌、草结合的人工林和次生林。一方面封山可以有效地减少森林火灾隐患，对森林防火有着积极的作用，但另一方面禁牧对森林防火是一把“双刃剑”。由于禁牧的实施，林下杂草和可燃物剧增，且有光增不减趋势，长期的可燃物蓄积，会给森林防火带来前所未有的压力和挑战。

3 破解封山禁牧难题对策

如何破解封山禁牧对发展养殖业产生影响的难题，考验着地方政府的执政能力和林政执法部门的智慧。要构建和谐社会，必须大力增加农民收入。生态建设是人类生存的前题，实施封山禁牧是生态建设的一个重要举措。蒲县封山禁牧是在不断考察学习、反复研究论证基础上出台的。全县封山禁牧从解放思想入手，以严格执法和为农民寻找出路为手段，彻底改变多年来以牺牲生态获取农民收入的陈腐生产方式，使林、畜业从粗放经营向集约化经营转变。

3.1 思想转变是禁牧成功的基石

在禁牧的同时，蒲县退耕还林项目和天然林保护工程项目也轰轰烈烈地开始实施，当年造林达5 334 hm2，第二年造林达 3 700 hm2，第三年造林6 500 hm2，而且苗木成活率达到90%以上，这一切更坚定了全县人民禁牧的信心和决心。广大农民亲眼见到了这种实实在在的变化，从大局出发，牺牲个人利益，确保了封山禁牧、退耕还林等工程项目的顺利实施。

3.2 严格执法是禁牧取得成功的保证

封山禁牧开始以后，林政工作人员对进入林区的羊农严格执法、依法处罚，深入到各林区及新造林地带，坚持数年，保证了项目造林工作的有效进行，也使有侥幸心理的有羊户彻底放弃了散养山羊的想法，自觉参与到封山禁牧的工作中来。

3.3 多项并举，破解封山禁牧和农民增收难题

首先，封山禁牧前给羊农留下了足够的售羊时间。蒲县发布封山禁牧的决定时间是2000年10月1日，这时已到了山羊出售的最佳时期，而且为了不造成羊农的损失，禁牧分为三个阶段进行。这样就给羊农留有充足的时间，用于思想转变和山羊的出售。其次，2000年县政府拨出100万元专项资金，用于发展适宜圈养的小尾寒羊，鼓励农民大力养殖；2001年又拨出150万元专项资金，用于引进种羊，采取技术人员全方位服务的方式，从小尾寒羊的引进、饲养、防疫等方面，给予了大力扶持，使出售山羊的农民发展新的产业。如今，全县小尾寒羊养殖达1万余只，分布于6个乡（镇）的72个村委。

封山禁牧后，蒲县形成一批小尾寒羊专业村。古县乡上刘村就是具有典型意义的村子。原先村里有两群山羊、约300只，每年收入只有3万余元。禁牧后，出现了28户小尾寒羊养殖户，起步时每户只有7只小尾寒羊，但一年后，户均出售小尾寒羊20只，而且存栏15只以上，户均年收入超过1万元。可以说，蒲县封山禁牧实现了双赢，20万只山羊下山，区域内生态环境得到改善，退耕还林成果得到保护，而且发展起了高效的小尾寒羊养殖，使产业结构得到了调整。随着配套服务的健全，小尾寒羊将成为山羊的替代产业，终于走出了一条既改善生态又增加农民收入的新路子。

3.4 封山禁牧和森林防火有机结合

面对封山禁牧圈养工作面临的新形势，蒲县上下提高认识，加大力度，明确责任，抓好落实，确保禁牧不反弹。并采取一系列有效措施，切实帮助群众解决实际困难。着力调整畜牧业产业结构，大力发展特色养殖业，积极推行品种改良和科学圈养。抓住有利时机，继续组织实施好退耕还林、封山育林、人工种草等项目建设，让农民从政策中得到实惠，对群众的补贴不折不扣地及时到位。积极开展产业开发扶贫，实施好养殖基地建设，变“输血”扶贫为“造血”扶贫。对生存条件恶劣和在封育治理区域内的农户，有计划地进行生态移民。

随着封山禁牧的有效实施，森林防火任务逐年加重。由于农民群众对森林防火的认识还存在一定不足，放火烧荒、烧秸秆现象屡禁不止。蒲县在封山的同时，严格野外用火审批制度。同时，积极寻求科学有效的方法，将林下杂草在每年秋季有计划地收集青贮，既消除了火灾隐患，也为圈养牲畜提供了饲料，将森林防火与封山禁牧有机地结合起来，实现了经济社会和生态环境的协调发展。