社会主义新农村视阈下的农村基层民主建设研究

薛玲玲,王环

(山东理工大学法学院,山东淄博 255049)

社会主义新农村视阈下的农村基层民主建设研究

薛玲玲,王环

(山东理工大学法学院,山东淄博 255049)

在社会主义新农村建设的背景下,我国农村基层民主建设面临很多新的问题与矛盾,农村经济发展相对滞后、农民民主意识淡薄、法律及规章制度不完善等都制约了农村基层民主的发展,为此我们要采取相应的对策来解决这些问题,推动农村基层民主建设走向更高的层面。村民自治仍然是基本形式,此外还应在发展农村经济,提高农民素质上下功夫,探索多样化的民主模式。

新农村建设;基层民主;农村基层民主;村民自治

中国共产党十六届五中全会明确提出要加快建设社会主义新农村,实施以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为内容的新农村建设战略。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨会上,强调指出了当前及今后一个时期建设社会主义新农村的六项主要工作,其中之一就是:扩大农村基层民主,搞好村民自治,健全村务公开制度,开展普法教育,确保广大农民群众依法行使当家做主的权利。建设社会主义新农村是一个综合性的系统工程,加强农村民主政治建设,完善建设社会主义新农村的乡村治理机制,是建设社会主义新农村的重要内容。[1]55而且,从某种意义上讲,加强农村民主政治建设是充分发挥农民主体地位、协调农村利益关系,进而使新农村建设落到实处的重要保障。当然,建设社会主义新农村的战略决策又为农村民主政治建设提供了更为有利的环境。

一、新农村建设与农村基层民主的内涵及农村基层民主建设的必要性

(一)新农村建设的内涵

十六届五中全会明确提出要加快建设社会主义新农村。社会主义新农村的内涵表现在以下五个方面。

第一,生产发展。建设新农村首先要振兴农村经济,加快农村经济发展,增加农民收入,这一条是首要的。农村经济不发展,建设新农村就失去了物质基础。

第二,生活宽裕。在生产发展的基础上,使农民的财富增加,过上相对宽裕的生活。“生产发展”和“生活宽裕”这两条是要建设物质文明,“生产发展”为建设新农村提供必要的物质基础,“生活宽裕”是建设新农村的具体体现。

第三,乡风文明。精神文明也要有新进步,形成良好的社会风气,邻里之间生产上要相互帮助,生活上要相互关心。乡风文明是建设新农村的灵魂。

第四,村容整洁。通过新农村建设改变农民的生存环境,让农民有新鲜的空气、洁净的水、整洁的街道,森林覆盖率15%以上。“村容整洁”就是要建设生态文明,这是建设新农村的外在表现。

第五,管理民主。管理民主就是落实和完善村民自治、民主选举和民主监督机制,实现农民自己当家做主。不以要挟、贿赂影响民主选举,不以家族势力影响村务公开。村民自治的形式应该根据各地的不同情况而有多样性。

(二)农村基层民主的涵义以及新农村建设中农村基层民主建设的必要性

1.基层民主和农村基层民主的涵义。

基层民主是我国广大工人、农民、知识分子和各阶层人士,在城乡基层政权机关、企事业单位和基层自治组织中依法直接行使的民主权利,包括政治、经济、文化、教育等领域的民主权利,渗透到社会生活各个方面,具有全体公民广泛和直接参与的特点。它不仅是一种基层自治和民主管理制度,而且作为国家制度民主的具体化,是社会主义广泛而深刻的实践。所谓农村基层民主,就是农民在获得土地生产经营自主权的基础上,进而逐步获得了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要形式,以自我管理、自我教育、自我服务为主要内容的村民自治,广大农民有了政治上的民主权利。[2]

2.农村基层民主建设的必要性。

第一,农村基层民主建设有利于保障农村社会的和谐稳定大局。在新农村建设中,稳定是改革发展的前提,稳定压倒一切。基层稳定是社会稳定的基础和关键。随着改革的不断深化,各种利益冲突、矛盾冲突不断增多。解决这些问题的关键是要加强基层民主政治建设,尤其是在当前我国建设社会主义新农村时期,农村社会稳定的意义更是至关重要。当前,我国的农村处于一个矛盾的多发期,利益关系日趋复杂,在有些地区已经演化成较大的群体性事件;此外,农业现代化水平低、农村发展不平衡、农民增收缓慢等问题也很突出,这些严重影响了新农村建设的推进。推进基层民主建设,有利于维护农村的和谐与稳定。基层民主建设可以增强农民的自主意识,既可以调动农民推动农村经济建设与社会建设全面发展的积极性,又可以引导广大农民群众以有序规范的方式参与农村地方公共事务的选举、管理、决策等,有益于农村各种利益群体以理性、合法的方式表达自身的利益诉求,从而为矛盾的解决提供了一个重要的平台。[3]农村基层民主建设能够推动广大农村快速稳妥地发展,使农村的物质文明、精神文明和政治文明得以健康运行。

第二,农村基层民主建设对新农村建设有积极的推进作用。根据现代政府理论,政府就是为社会提供公共服务的一种组织。农村中的基层政府作为基层政权组织,其根本职能就是为广大农民群众提供公共服务。基层政府处在新农村建设的第一线,基层政府的状况直接关系到新农村建设的实效,但当前我国农村基层政府存在职能没有正确划分、权力过于集中、责权利不明确、公共服务效率低下等问题,这构成了新农村建设的一个巨大障碍。因此,要推动基层民主化建设,使基层政府由直接管理向为间接管理转变,由集权向分权转变,由“划桨”向“掌舵”转变,使其职能转变到宏观管理和公共服务上来,要按照“转变政府职能,精简机构人员,提高行政效率,建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行体制”的要求来推动基层民主建设。同时,基层民主建设有利于保障广大农民在公共事务中的参与权、知情权和监督权,有利于调动广大农民参与公共事务的积极性,使中央关于农村的各项方针、政策能够真正在农村落实,从而全面推进农村各项事业的发展,促进新农村建设。

二、目前我国农村基层民主建设存在的主要问题

(一)农村经济发展水平相对落后,制约了农村基层民主建设的发展

民主的发展水平是与社会经济发展水平相适应的。经济基础决定上层建筑,民主化的程度、方式,往往要受经济发展水平的制约。美国学者科恩曾说,使公民体力情况恶化并迫使他们主要或完全关心自己或家庭生存问题的经济条件是不可能产生有生气的民主的。[4]我国农村经济发展极不平衡,大多数地方经济发展相对落后,有的农民尚未脱贫,解决温饱仍是他们的头等大事。由于发展观念落后、资金不足等多重原因,使得农村整体上生产性投资不足,形成一种贫穷的恶性循环,大多数农民选择外出打工挣钱,成为当前流动的劳动力。他们所关心的首先是生计问题,他们既没有时间也没有精力参与政治活动。我国农村经济相对落后,且发展极不平衡的现状是农村基层民主发展的主要制约因素。

(二)民主透明度不高,个别地方存在地方利益共同体操纵基层民主选举和贿选的现象

第一,宗法势力和大家族操纵选举。由于我国特殊的农村发展历史,农村的很多农户都是一个姓氏,有着或远或近的亲缘关系,形成大的宗法势力和家族,他们仗着人多势众往往操纵村委会的选举,使得那些个体家庭无法与之竞争。

第二,利益共同体操纵选举。我国农村经济有很多是“精英经济”,早期的乡镇企业的发展就是“精英经济”的表现。正是由于这些精英带领了村民们发家致富,因而受到人们的信任,成为人们心中的“英雄”。同时,他们与地方政府也形成了某种利益共同体,政府为他们经营企业提供有利的政策环境,他们为地方政府提供财力支持。这些私营企业主在经济上有了强大的实力,转而追求政治上的满足感。部分私营企业主就利用人们对他们的这种“感恩”心理,凭借与政府的纽带关系,操纵选举。

第三,部分地区的村委会选举中存在贿选现象。一方面是精神贿选,候选人利用个人感情向与自己关系好的人拉取选票;另一方面,就是物质贿选,张家一袋米,李家一袋面,这些小恩小惠可以改变一个家庭全部成员的投票方向,这在经济文化落后的农村决不是一件值得大惊小怪的事情。

(三)制度建设不完善,选举程序不规范

第一,法规制度不完善。在农村基层民主建设过程中,虽然有《村民委员会组织法》的颁布实施作为保障,但是它的规定过于原则,在实践中难以发挥应有的规范作用。农村缺乏相应的法律法规来规范民主选举、民主监督等活动,村民议事制度和村务公开制度亟待完善。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四项民主制度发展不均衡,其中民主选举落实的比较好,而涉及人民切身利益的民主决策和民主管理仅仅流于形式,民主监督更是浮于表面。

第二,选举程序不规范。一方面,候选人的产生不符合法律规定。《村民委员会组织法》规定,选举村民委员会,由本村有选举权的村民直接提名候选人。但是多数选民对法律赋予他们的这一权利并不知情。另一方面,委托投票存在弊端。在农民外出务工占很大比例的农村,委托投票无疑是提高投票率,保证选举获得成功的重要条件。但是,受托人是否真的按照委托人的意愿填写了选票,我们无从得知。

(四)农民整体受教育水平低下,政治素养缺乏,达不到新农村建设的要求

列宁指出:“文盲是处在政治之外的,弱智者是没有民主能力的,无知者的民主能力要大打折扣”。[5]由于中国传统思想的影响和我国农村经济发展的现状,我国农村人口中文盲、半文盲和小学文化程度者占相当大的比重。农民整体受教育水平偏低,这使得一些农民一方面缺乏基本的民主政治观念,搞不清楚自身拥有的民主权利,也不能明确自身应履行的义务,对基层民主建设的重要性缺乏足够的认识;另一方面,这也造成一部分农民目光短浅,思想狭隘,出于一些利害冲突而出现一些非理性的行为。

(五)中国官本位的政治文化束缚了人民自治意识的增强

中国有极为漫长的君主专制集权的历史,缺乏民主法制的传统经验,农民习惯于被动接受“自上而下”的管理,习惯于对清官式政治的渴求,并把自己的命运寄托于清官统治上。在村民自治的实践过程中,民主观念的缺失使自治的主体——村民往往对自治感到冷漠,无参与的积极性和主动性,如根据《村民委员会组织法》规定:“村民委员会候选人由本村选民直接提名”,也就是说,有选举权的村民都可以联名提名候选人。但是在实际操作中,有些人口数千人的村,收到的村民自发候选人推荐票却寥寥无几,要么由乡镇提名推荐,要么在党支部做了动员工作后才能收到推荐票,村民往往显得很被动。部分村民对农村民主政治建设的严肃性和重要性认识不足,参与基层民主自治的积极性不高。

三、新农村建设背景下,发展农村基层民主的路径选择

(一)推动农村基层民主建设的指导方针

1.以科学发展观为指导,紧密联系实际,进行农村基层民主政治改革与实践。

党的十七大强调指出,科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针,是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻落实的重大战略思想。科学发展观,第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾。科学发展观是进一步推进社会主义基层民主政治建设向更好的方向发展的指导方针。另外,我国广大农村自然条件、人力资源等多方面因素发展极不平衡,因此,发展农村基层民主建设,在强调步调一致的基础上,着重紧密联系实际,在坚持因地制宜上下功夫。推进农村基层民主政治建设,我们既要按照上级组织的要求抓好贯彻落实,同时又要根据自身实际情况决定工作方针,将普遍性要求与特殊性乡情、村情结合起来,坚持实事求是,搞好分类指导,解决实际问题。正确处理好重点与一般、共性与个性的关系,突出区域性、针对性和操作性,充分发挥典型的示范辐射作用。

2.坚持党的领导,加强基层党组织建设,进一步完善党内民主。

党的十五届三中全会《关于农村工作若干重大问题的决定》强调:“扩大农村基层民主,必须坚持统一领导下有步骤、有秩序地进行,充分发挥乡(镇)、村基层党组织的领导核心作用。”坚持党的领导,这是宪法和党章精神的体现,也是由我们国家的性质决定的。农村基层民主建设只有在党的领导下,才能保证正确的政治方向,把亿万农村群众政治主动性和参政议政的积极性充分发挥起来,提高农村基层民主建设的质量。以村党支部为核心来指导村基层民主政治建设的进程,避免基层民主政治建设偏离正确的方向和陷入无序化。一方面村党支部要界定村两委会的职责,使村委会在党支部的领导下履行自己的职责并接受党支部的监督;另一方面村党支部要避免统揽一切,保证群众自治组织充分行使职权。同时,村党支部要做好自身的党内民主建设,以制度的形式确立党员对党员干部的民主监督,并通过党内民主来引导村基层民主政治建设的发展。加强农村基层民主政治建设本身就是党赋予农村基层党组织的一项重要职责,只有在党组织的领导、组织和监督下,农村基层民主政治建设才能获得最可靠的政治保证。因此,在推进民主政治建设的过程中,要采取可行措施,使农村基层党组织真正发挥应有的作用,使党的意志转变成人民群众的自觉行动,善于把群众的意见和建议吸收为党组织的决策依据。

3.按照依法治村的原则,以扫除制度障碍为突破口,建立健全法制法规。

党的十五届三中全会《关于农村工作若干重大问题的决定》强调:“发展农村民主,必须贯彻依法治国方略,同健全法制紧密结合。坚持有法可依,执法必严,违法必究。”要扎实推进农村基层民主建设,就必须坚持依法治村。依法治村是基层党组织领导村民治理村庄的基本方略。进一步健全有关农村基层民主的相关法律制度和政策保障,不断完善依法治理和民主管理的规章制度。加强中央对立法选举的指导,增强选举过程的可操作性,使法律、法规、政策融于一体。民主是法治的基础,法治是民主的保障,民主的完善总是伴随着法律法规的完善而得到最终确认和规范。因此我们在发展农村基层民主时,首先就是需要完善其法律规范体系,统一中央与地方法规,加强其具体程序的可操作性。同时各省、市、区人大要根据法律规定,结合各地实际情况,尽快制定具体的实施办法,对不符合《村民委员会组织法》的要加以清理和修订,乡村也要根据相关的规定制定或修订乡规民约;各级人大和执法部门要加大执法检查监督力度,对侵犯农民民主权利的行为依法查处,维护法律的权威性与严肃性,保证《村民委员会组织法》和其他相关法律法规的贯彻实施。要加强法治宣传教育,增强农村干部群众的法制观念和依法办事能力,把农村的各项事务纳入依法管理的轨道,不断提高农村的法治化管理水平。

(二)推动农村基层民主建设的对策建议

1.进一步发展农村经济,为农村基层民主建设夯实物质基础。

经济基础决定上层建筑,基层民主建设的发展完善需要经济发展作为物质保障。在农村,就是要发展农村经济。要“大力调整农业结构,积极拓宽农民增收领域。加大对农业的支持和保护力度,切实减轻农民负担,实现农民收入的持续增长。”同时,地方政府要结合本地实际,找出切实可行的办法,充分调动农民的积极性。要培育农村市场体系,活跃农村市场,鼓励农户参与市场竞争。历史的经验教训说明,社会主义民主政治发展的最雄厚的物质基础是社会主义市场经济。因此,大力繁荣农村市场,不断提高农业生产的社会化、现代化水平是推动农村基层民主建设的实际步骤。

2.努力提高村民及基层干部的文化素质和政治素养,充分发挥村民在农村基层民主建设中的主体作用。

农民是农村基层民主的主体,农民是否支持和参与直接关系到农村基层民主建设的成败与否。鉴于目前我国农民和基层干部政治素养较低的状况,我们应该努力做到以下几点。

第一,国家应增加农村教育投入,降低教育费用,广泛普及义务教育,适当发展成人教育,提高广大农村从儿童到成人整体的综合素质。

第二,强化对农村基层民主政治建设的宣传教育,统一对民主的思想认识,全面营造推进农村基层民主建设的氛围;构建社会主体参与政治生活的激励机制,不断扩大村民有序的政治参与,培养村民按制度和依法办事的能力。发挥典型引导作用,清除落后的政治思想,增强农村基层党组织和广大党员建设和谐新农村的积极性,全面加强农村基层党组织的创造力、凝聚力、战斗力。

通过树立一些适当的典型或例子来打破既有的习惯和心理定势,使农民群众清清楚楚地感受到,只有充分合法地行使自己的民主权利,才能切实保障自己的合法利益。

3.处理好乡镇政府和村委会及农村“两委”的关系,形成农村基层民主建设的合力。

第一,《村民委员会组织法》规定,乡(民族乡)、镇的政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡(民族乡)、镇的人民政府开展农村工作。这说明二者之间是指导与被指导、协助与被协助的关系,相互间不存在行政隶属关系,这种关系改变了过去人民公社对生产大队的那种行政命令的方式,有利于高效发挥村民自治组织的主动性、创造性。[6]

第二,要处理好农村“两委”的关系。通过村民自治活动的规范化运作,有效消除过去计划经济下农村基层党组织包揽一切、习惯于用行政命令方式进行管理而带来的党群、干群矛盾,使村民的意愿与党领导农村的愿望通过村民自治这一形式协调一致,融为一体,使村民自治因此成为巩固党对农村工作领导的牢固基础。一方面,村党支部对村民委员会制定的建设社会主义新农村的规划、决议、决定等进行监督、审查,看其是否符合党的方针、政策和国家的法律、法规;另一方面,村党支部不得干预依法属于村民自治范围内的事情,要切实转变职能,从过去对村务工作行政命令、发号施令的角色转换成以服务为主的指导角色,充分发挥和调动广大农民群众的积极性和创新精神,促进农村基层民主建设的发展完善。

4.探索多样化的农村基层民主模式。

(1)村民自治是农村基层民主建设的基本形式。村民自治制度是我国农民利益表达和政治参与的重要制度。20世纪80年代初,伴随着人民公社的解体和家庭联产承包责任制的推行,农民自发组织建立了村民委员会,以弥补农村公共权力的真空。[7]村民自治由此产生,因此,村民自治是农村基层民主建设的载体和开端。30多年的实践证明,村民自治制度的应有之义在于体现村民意志,尊重农民主体地位。在新农村建设背景下,在我们已经总体上进入有能力实行以工促农、以城带乡的时代背景下,农村民主的目标设定只能是服务于乡村自身的发展。所以,新形势下的农村民主政治建设的目标要更多地锁定在落实农民的民主权利上。只有健全以村委会、村民会议、村民代表会议、村民小组为主体的村民自治组织体系,做好民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,才能使农民更有效地参与农村事务的管理,使自己的权益落到实处。

(2)进一步推动协商民主的发展,加强人民群众与基层政权对基层决策的合作协商,建立村务公开制度,保证民主监督。协商民主是不同主体寻求共识、协调行为的重要途径。而就村民本身的基层事务和共同关心的问题进行讨论和协商,可较好地表现乡村机构与村民良好合作的新颖关系,进一步扩大基层民主的权力范围。召开村民会议,共同讨论和协商涉及村民利益的一切重大事项;实行村务公开,保障民主监督,注意加强建设村委会的合法性基础,充分体现透明性及责任性;通过制度化的渠道,使村民了解决策制定、决策实施、社区资源配置等相关信息,以此提高社区资源动员能力和村治绩效。

(3)在选举中广泛推行“公推直选”。“公推直选”是指把党委直接提名和委任变为在党组织领导下,通过党员个人的自我推荐、党员群众的联名推荐、党组织的推荐这三个环节产生候选人,然后由全体党员直接参与选举产生党组织领导班子。[8]公推直选主要环节是,宣传发动、公开报名、资格审查、组织考察、召开公开大会等。它是实现村民民主决策、民主管理和民主监督的前提和基础,也是实现村民自治最重要的环节。实行村民直选的意义在于它从根本上改变了我国长期以来村干部由上级指定或委派的做法,真正将村民决定村委会干部去留的权力交还到农民手中,从根本上体现了农民的愿望和要求,也提高了村民进行自治的积极性。实行民主选举要在充分的竞争机制中做到投票的民主、差额、直接和无记名,并在确定正式候选人时要做到公开、透明、具有权威性。

(4)在民主决策中推广“4+2”工作法。“4+2”即“四议两公开”,它的具体内容是:所在村组重大事项,都必须在村级党组织领导下通过“四议”、“两公开”程序。“四议”即党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表大会决议,“两公开”即决议公开、实施结果公开。

“四议两公开”工作法是通过民主决策,让党内外群众广泛参与,保障村民的知情权、参与权、决策权和监督权,使民主管理的内容具体化、程序规范化,加强了决策的合法性、合理性和可操作性。它在实践上体现了科学化、制度化、规范化的要求,效果上达到了加强党的领导、充分发扬民主、严格依法办事的有机统一,从体制机制和方式方法上破解了农村党组织在推动改革发展中遇到的新课题,探索了加强农村基层组织建设的新路子。

[1]李建新,邓一鸣,吴家淼.社会主义新农村建设探索[M].长沙:湖南师范大学出版社,2007.

[2]史佩宇.农村基层民主建设存在的问题及对策研究[J].管理与财富,2009,(3).

[3]潘立.浅析农村基层民主建设[J].法制与社会,2009, (7).

[4][美]科恩.论民主[M].聂崇信,朱秀贤译.北京:商务印书馆,1988.

[5]列宁全集(第42集)[M].北京:人民出版社,1987.

[6]李振红.社会主义新农村建设的重要保障——论农村基层民主建设[J].辽宁医学院学报(社会科学版),2009,(8).

[7]王润秋.村民自治是农村基层民主建设的基本形式[J].理论学刊,2009,(7).

[8]刘雨国.关于基层民主政治建设的思考[J].中央社会主义学院学报,2009,(4).

(责任编辑 李逢超)

Abstract:With the background of building a new socialist countryside,our democracy construction at grassroots level in rural area is facingmany new problems and contradictions.The development of democracy in rural area is conditioned by many factors such as sluggish rural economic development,farmers’weak democratic consciousness and incomplete legal and regulatory framework.We should take certain measures to solve these problems and then push forward the democracy at grass-roots level in rural area to a higher stage.Villagers’autonomy is still the basic for m.In addition,it is suggested to develop rural economy,improve farmers’quality and explore into diversified mode of democracy.

Key words:construction of a new countryside;democracy at grass-roots level;democracy at grass-roots level in rural area;Villagers’autonomy

A Study of Democracy Construction at Grass-roots
Level in Rural Area in the View of aNew Socialist Countryside

Xue Lingling,Wang Huan
(Law School,Shandong University of Technology,Zibo255049,China)

D422

A

1672-0040(2010)03-0034-05

2010-01-22

薛玲玲(1987—),女,山东聊城人,山东理工大学法学院硕士研究生,主要从事马克思主义中国化研究。