公民网络隐私权保护的政府责任探析

郑永兰,陆柳青

(南京农业大学公共管理学院,江苏南京 210095)

公民网络隐私权保护的政府责任探析

郑永兰,陆柳青

(南京农业大学公共管理学院,江苏南京 210095)

信息社会、互联网给人类带来了高效和便捷的同时,也使公民的网络隐私权面临着前所未有的威胁。网络隐私权作为传统隐私权在网络情境下的延伸,它表达了人们对内心安宁和自由的追求。加强政府对公民网络隐私权的保护,是社会进步与文明的必然要求,亦是责任型政府的体现。文章在探讨我国公民网络隐私权保护的突出问题(法律法规缺位、行业自律失范、网络道德弱化、政策环境恶劣)的基础上,提出了我国网络隐私权保护的政府责任以及政府责任兑现的途径选择(加快法律供给、积极推进行业自律、加强网络道德建设、加强政策引导与监管部门的协调),以期对公民网络隐私权保护的制度研究有所裨益。

公民,网络隐私权,政府责任

一、引言

早在19世纪末的美国,萨缪尔·D·沃伦和路易·D·布兰戴斯在其合著的《论隐私权》(The Right to Privacy)中就提出了“隐私权”的概念,并迅速引起了世界各国的广泛关注。作者指出:时至今日,生命的权利已经变得意味着生活的权利——即不受干涉的权利。不难看出,隐私权首次被提出时强调的是“个人独处的权利”(to be let alone)。随着时代的发展,隐私权的下位概念——网络隐私权应运而生。一般认为,网络隐私权是指公民在网上享有的私人生活安宁和私人信息依法受到保护,不被他人非法侵犯、知悉、搜集、复制、利用和公开的一种人格权;也指禁止在网上泄露某些个人相关的敏感信息,包括事实、图像、以及诽谤的意见等。[1]

中国互联网信息中心(CNN I C)发布的《第25次中国互联网络发展状况统计报告》指出:截至2009年12月30日,中国网民规模达到3.84亿人,年增长率为28.9%,普及率达到28.9%。其中,商务交易类应用的用户规模增长最快,平均年增幅68%,中国互联网影响显现从娱乐化向消费商务型转型的趋势。信息社会,互联网给人类带来了高效和便捷的同时,也使用户的网络隐私权面临着前所未有的威胁。如何有效地维护公民在互联网交易过程中的隐私权利,实现网络产业利益和公民网络隐私权益保护的双赢,是摆在政府面前亟须解决的问题。

二、我国公民网络隐私权保护的突出问题

(一)法律法规缺位

首先,由于我国没有将隐私权确认为一项独立的人格权,在法律实践中,我国通常将隐私权纳入名誉权的范围予以间接保护。我国对隐私权的保护主要散见于《宪法》、《民事通则》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《计算机网络国际互联网安全保护管理办法》、《最高人民法院关于审理名誉权案件若干问题的解答》等相关法律、法规、规章中。我国隐私权立法明显滞后于社会的发展,司法机关在审理侵害隐私权的案件时容易出现“真空”,作为隐私权下位概念的网络隐私权在司法实践中更是无法可依。

(二)行业自律失范

社会中介组织的建立是保护公民网络隐私权的一剂良药。2001年5月25日中国互联网协会成立,该协会由国内从事互联网行业的网络运营商、服务提供商、设备制造商、系统集成商以及科研、教育机构等70多家互联网从业者共同发起成立。中国互联网协会于2002年3月26日公布了《中国互联网行业自律公约》,公约第8条明文规定了入会网站有自觉维护消费者的合法权益,保守用户信息秘密;不利用用户提供的信息从事任何与向用户作出的承诺无关的活动的义务。作为网络业的自律组织,中国互联网协会在保护公民网络隐私权方面做出了重要贡献。但笔者认为公约条款总体上比较原则和笼统,例如只有第23条涉及到了违规惩罚,“公约成员单位违反本公约,造成不良影响,经查证属实的,由公约执行机构视不同情况给予在公约成员单位内部通报或取消公约成员资格的处理”。对于具体的惩处措施则没有细化的参照标准,而且对非公约会员没有约束力。2006年4月19日中国互联网协会发布的《文明上网自律公约》,只有短短160字,且更多的是道德层面的宣传。我国的行业自律在行规制定、行规执行的监督机制设置方面,都滞后于发达国家,这已经成为抑制行业自律发挥重要作用的瓶颈。

(三)网络道德弱化

互联网的开放性、匿名性使得网络空间的秩序有别于现实社会,这使得人们在网上常常表现出与现实世界中所不同的虚拟人格,而网络行为的“虚拟化”特点,使得侵权者获得了“心理优势”,现实社会的责任感逐渐丧失,道德约束力大大减弱。

(四)政策环境恶劣

我国关于隐私权保护的文化基础比较薄弱,受传统“君子坦荡荡、小人长戚戚”观念的影响,人们习惯于毫无保留地坦诚相待,并以“遮遮掩掩”为耻。在义务本位的专制社会,封建王权与传统文化极力抹杀个人隐私,致使我国公民的隐私权观念淡薄。从信息时代的行政实践来看,我国的行政机关经常无所适从,难以通过制度设计和政策引导对网络社会的秩序进行有效的维护;在履行管理国家和社会公共事务职能的过程中还会出现“越位”、“缺位”、“错位”的现象。

三、公民网络隐私权保护的政府责任

(一)政府责任的内涵

就政府责任的内涵而言,一般有两种理解。从广义上理解,一般都接受美国学者格罗弗·斯塔林的解释:政府责任是政府能够积极地对社会民众的需求做出回应,并采取积极的措施,公正、有效率地实现公众的需求与利益。[2]145从狭义上理解,政府责任强调法律意义上的责任,表现为国家行政机关及其工作人员应该遵守法律规定、履行义务,以及不作为、乱作为时所必然承担的否定性法律后果。广义的政府责任是一种被动的社会回应,只有出现相应问题时,以一种反馈的机制去实现社会公平的救济,而狭义的政府责任仅是一种法律评判机制的启动,具有后发性的特征。[3]

根据卢梭的社会契约论:人民与政府实际上是一种委托—代理关系,人民将权力让渡给政府,政府的责任在于对授权者要求的回应与满足。政府的根本目的是创造和保护公民或社会的公共利益,这是一个政府体系正义与否的根本标准。[4]23因此,我们认为,政府责任应该包含积极主动的行为特征与公平正义的价值内涵,政府责任是政府对人民的当然性义务,这种义务政府既不能逃避也不能转移,政府履行该义务的目的是为了实现社会公平与人民福祉。

纵观西方发达国家公共行政范式的演变历程,政府责任的核心价值导向经历了从强调“秩序与效率”到追求“公平与正义”再到倡导“服务与竞争”的变迁。在“以人为本”成为压倒一切政治和法律主题的当今社会,促使网络产业发展无碍、网络用户隐私无忧、网络社会和谐有序已经成为责任型政府不可回避的一项重要课题。

(二)政府责任兑现的途径选择

1.加快法律供给。

国外对网络隐私权的保护主要有立法规制和行业自律两种模式,“双管齐下”、“两手抓”能更好地保护公民网络隐私权的观点在学术界基本上达成了共识,但对于两种保护模式的侧重点学术界至今存在争议。中国两千多年的封建社会强调“王权至上”,以“社会秩序论”和“集体利益论”作为剥夺个人隐私权的理由,再加上当今中国隐私权的法律位阶较低、公民隐私意识淡薄,所以我们认为应该建立以立法规制为根本、行业自律为补充的网络隐私权保护模式。

在未来的民法典中将隐私权确立为一项独立的人格权,改间接保护为直接保护。明确隐私权的法律地位,对于进一步完善中国的民事法律制度也具有重要意义。1995年欧盟议会通过了《欧盟个人资料保护指令》,1996年欧盟理事会通过了《电子通讯数据保护指令》,1998年10月,《私有数据保护法》开始生效,这一系列的法律法规对欧盟国家公民网络隐私权的保护起到了极大的促进作用。借鉴国外的经验,我国也应该加快制定保护网络隐私权的专门法律,为网络服务商和用户提供清晰可循的网络隐私权保护准则,为司法实践提供法律依据。

按照萨维尼的法律历史学派的观点:一个民族的法律制度,像艺术和音乐一样,都是他们的文化的自然体现,不能从外部强加给他们。因此,考察一国的立法,必须结合该国的现有法律情况和法律文化基础。[5]369互联网的发展日新月异,网络立法具有滞后性和僵化性。我国在网络隐私权的立法过程中应该注意两个方面:一是注重立法适度的超前性,保持规则一定的柔润性,这是互联网的基本特征在法律规范上的反应;[6]二是加强行政立法。我国是大陆法系国家,没有判例的传统,而行政立法能够提供一个清晰的、有法律约束力的契约,并能经受互联网的迅猛发展的考验,较灵活地对各网络民事主体关系进行规范和约束。

2.积极推进行业自律。

为了减少对网络业发展造成的束缚,再加上立法一般都具有一定的滞后性,保护公民的网络隐私必须依靠行业自律的密切配合。行业协会是集民间性、自治性、非营利性、行业利益代表性等特征于一体的社会中介组织。行业协会是政府和企业之间的纽带与桥梁,行业管理是介于公共管理与企业管理之间、以行业协会为主体对同一性的企业进行规范的一种中观管理。

如果说国家法律是一种“公序”,那么自律秩序就是一种“私序”。一种成熟的“私序”可以有效地节省立法资源与行政资源,在法律缺位之时,“私序”将成为“公序”的重要补充。政府应积极推进行业协会制定与完善行业职业道德规范、惩罚规则、争端解决机制等规章制度,给协会成员提供清晰可循、细化的行业标准。特别值得借鉴的是美国的网络隐私认证计划:由行业协会根据各网站保护网络隐私的效果张贴相应的认证标志,认证标志实际上起到了商业信誉和品牌的作用,这可以给网络用户提供一个直观的参考标准。良好的“私序”能够有力地、低成本地保护公民网络隐私权。

行业协会是行业利益的代表者,互联网从业者的利益与网络用户的利益从长远看是一致的,但目前存在着网络服务商侵害公民网络隐私的现象。为平衡互联网从业者的利益与用户的隐私权益,政府是否有必要引进监督机构、评估机构是一个值得探讨的问题。我们认为权威的、有公信力的行业自身监督能够有效节约行政资源,可以考虑构建一种监督主体与监督利益挂钩的激励机制,通过市场机制避免监督失效。这种激励机制可以有效地减少监督主体因为没有利益而监督懈怠的现象。

3.加强网络道德建设。

“网络比大多数环境拥有较少的普遍规则,也较少需要这样的规则,它更多地信赖于每个公民良好的判断与积极参与”。[7]347的确,提高网络用户的道德修养十分重要。政府应该积极推进社会主义精神文明建设,大力弘扬社会主义传统美德,切实提高从业者和网民的道德素质。通过开展网络道德教育、完善网络伦理规范、弘扬网络社会的伦理价值,提高公民自我规范、自我约束的涵养,营造良好的网络环境,这对于减少公民网络隐私权的侵害至关重要。

尽管大多数研究者都认识到了网络空间用户自律的重要性,但我们认为,要构筑保护公民网络隐私权的坚固壁垒还需要重塑政府行政伦理。孟德斯鸠在《论法的精神》中谈到,一切拥有权力的人都有滥用权力为自己谋求私利的倾向。的确,政府公职人员“公仆”与“公民”角色的冲突必然导致在行政实践中公共利益最大化与个人利益最大化的双重价值取向。在公共领域,由于政府机构和官员的工作性质具有较强的垄断性,他们在追求个人目标时所受到的制度约束要远远少于经济市场上的企业和个人,可以更自由地追求个人的利益最大化,而不管这种行为是否符合公共利益。[8]139-162政府作为我国个人数据的最大收集者,如果不能正确使用人民赋予的权力履行公共管理的职能,交易、泄露、利用公民个人数据,其将成为侵害公民网络隐私权的最大威胁。所以,政府应该积极主动地重塑行政伦理,使行政人员的品格、责任、尊严、信念、伦理意识转换成高尚的行政行为,促使其从“权力型政府”的观念向“责任型政府”观念的转变。

4.加强政策引导与监管部门的协调。

从国外网络隐私保护的实践来看,行政机关的介入程度一直是个争论不休的话题,因为过分干预会影响信息资源的流通与共享,最后阻碍信息产业发展。我们认为,政府要加强行政管理,遵循“适度”原则,制定切实可行的政策引导网络世界向健康的方向发展,应从以下几方面着手。

一是要培育、扶持有利于保护公民网络隐私的产业与组织。比如生产保护用户网络隐私软件的企业、对用户网络隐私权的保护有口皆碑的网络服务商、第三方认证与评估机构。

二是要加强对青少年、病人、罪犯、银行客户等弱势群体的网络隐私权的保护。正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样。和谐社会应该坚持公平正义,建立弱势补偿机制。为了平等地对待所有的人,社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们。这个观念就是要按平等的方向补偿由偶然因素造成的倾斜。[9]23政府应该制定政策规章对律师、警察、医生、银行工作人员进行重点监督与规范管理,防止他们利用、泄露个人数据。

三是政府要加快培养兼具网络与法律知识的复合型人才。可以考虑在高校开设计算机、法律综合性的专业,加大政府的支持力度、推进高校的技术研发,通过制度设计引导复合型人才向司法部门等国家机关的流动。

四是加强网络监管部门的协调与合作。我国对网络产业的监管机构较多,监管权比较分散,公安、安全、文化、新闻、电信各部门对于网络业都具有一定的监管权。职权的模糊必然导致监管缺失或者多头管理、政出多门,监管能力受到制约。所以必须厘清各部门的职能,建立一个权威的网络产业监管机构,这样才能有效地统一、协调各部门对公民网络隐私权的保护。

四、结语

隐私权的终极价值是自由与尊严。加强政府对公民网络隐私权的保护,是一项基本的社会伦理要求,是顺应国际人权保护的发展趋势。构建以立法规制为根本、以行业自律与伦理约束为补充、以政策引导与部门监管为保障的网络隐私权保护格局,不仅可以保护公民的网络隐私权利,而且能够促进网络经济的发展,最后实现社会的和谐安宁。

[1]殷丽娟.专家谈履行网上合同及保护网上隐私权[N].检察日报,1999-05-26.

[2][美]格罗弗·斯塔林.公共部门管理[M].陈宪,等译.上海:上海译文出版社,2003.

[3]崔卓兰,王立峰.行政法治视域下的教育公平与政府责任[J].华南师范大学学报(社会科学版),2009,(5).

[4]施雪华.政府权能理论[M].杭州:浙江人民出版社, 1998.

[5]张宏生.西方法律思想史[M].北京:北京大学出版社, 1983.

[6]赵秋雁.网络隐私权保护模式的构建[J].求是学刊, 2005,(3).

[7][美]埃瑟·戴森.2.0版数字化时代的生活设计[M].胡泳,范海燕译.海口:海南出版社,1998.

[8]张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

[9][美]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏,等译.北京:中国社会科学出版社,1988.

(责任编辑 郑 东)

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1672-0040(2010)03-0053-04

2010-03-18

郑永兰(1973—),女,江苏兴化人,南京农业大学公共管理学院副教授、硕士生导师、政治学博士,主要从事政府管理、政府体制研究。