农业可持续发展与政府责任

张 博

(吉林大学行政学院,长春 130012)

农业可持续发展与政府责任

张 博

(吉林大学行政学院,长春 130012)

我国是一个农业大国,农业的可持续发展是整个社会可持续发展的基础。因此,如何保障实现农业的可持续发展,是一个极其紧迫的现实情况。在实现农业可持续发展的过程中,政府负有怎样的责任以及政府责任如何实现成为一个亟待解决的问题。

农业;可持续发展;政府责任

一、实现我国农业的可持续发展政府责无旁贷

(一)政府负有保障人民生存权的责任

政治责任是政府责任的第一层要义,其核心是明确向谁负责的问题。现代意义上的政治责任是和民主政治联系在一起的,民主政治视野下的政治责任要求国家机关及其工作人员的所作所为必须合理、合目的性 (合乎政府为人民服务的宗旨),其决策(体现为政策与法规、规章、行政命令等等)必须符合人民的意志与利益[1]。

生存权是人按其本质在一个社会和国家中享有的维持自己和生命的最起码的权利。生存权是公民应当享有的一项基本人权,它不是来自国家和政府的恩赐,而是人之为人应享有的权利,对于任何人而言,生存权都是至关重要的,人类的生存权是人类的生命安全及生存条件获得基本保障的权利,没有人的生存权,其他一切人权均无从谈起,没有生存权,人就无法享有人世间的其他快乐。生存权的重要性不仅在于它的不可侵犯性与不可剥夺性,也在于它的基础性。生存权是人幸福生活的基础。而农业作为人类衣食之源,也正是人类的生存之本。人类要生存和发展,就要解决吃饭、穿衣、住房等问题,也就是说必须获得必要的物质生活资料。而这一问题的解决,必须依赖于农业。或者说,人类所需要的基本生活资料,如粮食、蔬菜、油料、棉花、水果、肉类木材,几乎全部来自农产品及其加工品。所以,在人类社会发展中,农业 (包括采集、种植、狩猎、捕鱼、畜牧等)是最先出现的物质生产部门。农业是人类社会赖以存在和发展的基础,是一切生产活动得以进行的起点。没有农业生产,人类就不能生存,社会再生产就无法进行下去。也正是在这个意义上,马克思指出:“食物的生产是直接生产者的生存和一切生产的首要的条件。”[2]

我国宪法第 33条明文规定,国家尊重和保障人权。1991年我国政府发表《我国的人权状况》白皮书,强调“生存权是我国人民的首要人权”,把生存权列在了我国人权体系之首。这种法律和制度上的保障是政府基于人民意志与利益的遵从和执行,也是政府将人民的生存看做一种权利,并将这种权利的保障纳入了政府基本的政治责任之中。

(二)政府负有为社会提供公共产品和公共服务的责任

国家产生的根本原因就在于社会公共事务的存在,需要政府履行一定的公共职能。而提供公共物品作为政府的基本职能早已成为当代西方经济学家的共识。

马克思对政府职能的分析也是以公共需要作为起点的。满足社会公共需要能维持一定的政治生活秩序,使社会再生产正常运转,是人类社会存在和发展的最基础要求。

斯蒂格利茨在其所著《经济学》中对公共物品是这样描述的:“公共物品是这样一种物品,在增加一个人对它分享时,并不导致成本的增长(它们的消费是非竞争性的),而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本(它们是非排他性的)。”[3]根据现代公共管理理论,私人产品由于效用边界清楚,市场因此就成为了提供此类物品的最佳方式;而公共产品由于具有消费上的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征使得私人企业或市场不愿意提供、难以提供或提供难以做到有效益,因而,公共物品一般由政府或其他公共部门提供[4]。根据非竞争性和非排他性这一标准划分,作为农业的主要产出物粮食商品本身应该属于典型的私人产品;但粮食安全体系这一无形产品却是具有明显的公共产品属性,并且可以说是纯公共产品:粮食安全关系国计民生,粮食安全体系是国家安全体系的重要组成部分。一般情况下的粮食生产、流通、加工、储藏、消费,都可以由私人部门按照市场经济的要求来提供;但战略储备、救灾救济、平抑市场、供应部队等方面的调控任务所构成的国家粮食安全体系属于典型的纯公共产品,政府对这一纯公共产品的提供负有不可推卸的责任。

(三)政府负有维持社会稳定、关注社会公平的责任

农业生产周期长,投资规模大,资金周转慢,而农产品的国内需求量一般稳定在一定水平并随着人口的增加、人们生活水平的提高、消费结构的改善保持一定幅度的增加,但增幅缓慢。如果生产量过大,则必然导致过剩,造成农产品价格下跌,农业生产者增产未必增收。同时投资农业的比较利益低,容易造成农业中的资金、耕地、劳动力等要素资源向效益好、见效快的非农产品生产、非农产业转移,使农业在各产业发展中明显处于弱势,最终导致农业的萎缩。世界许多国家经验证明,如果农业长期得不到发展,将会使整个国民经济处于不良循环之中,其代价是惨痛的。为解决这些问题,一些国家的政府又不得不回过头来重新重视农业,大量增加对农业的财政投入,给予农业发展许多优惠政策。但这一过程的代价是沉重的。因此从协调效率与公平关系,关注社会公平的角度出发,政府应该承担相应的责任。

二、我国农业可持续发展的问题分析

(一)耕地资源恶化

耕地是农业生产中最基本的生产资料,我国人均耕地拥有量少,人地关系一直处于紧张状态,而随着我国经济快速发展和人口增长,耕地资源的稀缺性日益突现出来,耕地资源持续减少使粮食生产的自然资源基础减弱,降低粮食的有效供给能力,直接影响中国粮食安全乃至国家的经济安全。然而,即使在这种紧张状况下,我国的耕地资源却依然没有得到很好的保护:一是大量耕地为非农部门占用,导致耕地大量减少。根据土地利用变更调查数据,1997—2005年九年间,我国耕地总量由 1996年的 19.51亿亩,减少到 2005年的 18.31亿亩,人均耕地仅有 1.40亩。另一方面,又存在对耕地资源的滥用行为,耕地质量总体上也呈现下降趋势。建设用地占用耕地较多的地区集中在水热条件和土壤条件好的东中部地区,而补充的耕地主要是通过开发后备资源和结构调整,总体质量较差。以上两方面都对我国农业可持续发展产生了极为不利的影响。

(二)农业生态环境恶化

1.资源破坏问题进一步扩大。主要表现在:第一,水土流失问题严重。2009年水利部部长陈雷在全国水土保持工作会议上表示,目前全国有 180多万平方公里水土流失面积亟待治理,多年平均年土壤侵蚀量高达 45亿吨左右,损失耕地约 100万亩,有3.6亿亩坡耕地和44.2万条侵蚀沟亟待治理。第二,土地盐渍化、荒漠化形势严峻。据 2008年中国环境状况公报统计,我国土壤盐渍化面积为99.1万平方公里,受盐碱影响的耕地面积达9.3万平方公里。在我国北方,盐渍化问题已成为农业生产的一大障碍。据国家林业局第三次中国荒漠化和沙化状况公报:2004年,全国荒漠化土地总面积为263.62万平方公里,占国土总面积的27.46%。据中科院兰州沙漠研究所的资料,我国土地荒漠化速度扩展至每年增加2 460平方公里。目前,我国约有6 000万亩农田处在荒漠化威胁之中。虽然有些局部地区的土地荒漠化得到有效的遏制或改善,但从总体上看,我国土地荒漠化仍在加速扩展和蔓延。第三,水资源过度利用且浪费严重。由于中国是农业大国,农业用水占全国用水总量的绝大部分。而在我们可利用的淡水资源中,有 70%来自于地下,许多地区,地下水正在被过度汲取,有些地区更是变本加厉,其后果就是引起水位降低,造成土地塌陷,盐水被引入淡水水源以及生态的严重破坏。除了过度超采地下水,我国农业还存在着水资源利用方式粗放、用水浪费严重的现象。目前,我国大部分地区仍然采取传统的大水漫灌方式,我国平均单方灌溉水粮食产量约为 1公斤,而世界上先进水平的国家平均单方灌溉水粮食产量达到2.5～3.0公斤。农业节水灌溉面积占有效灌溉面积的 35%,在一些农业发达国家,节水灌溉面积比例基本都达到了 80%以上。

2.农业产地环境污染问题进一步加剧。据统计,我国重金属污染的土壤面积达2 000万公顷,占总耕地面积的1/6。据全国农业环境质量状况调查估算,我国因污水灌溉引起的耕地污染面积为 3 250万亩,占耕地总面积的2.3%;大气污染农田面积8 000万亩,占全国总耕地面积的5.6%;固体废弃物堆存占地和毁田 200万亩。全国有8 200多公里河段鱼虾基本绝迹,2.5万公里的河流水质不符合渔业水质标准[5]。

化肥和农药是我国用量最大的农用化学物质,但在农业生产过程中,农药的长期大量使用,超量施肥,特别是片面、大量使用无机氮肥,使我国目前遭受农药污染的农田面积达1.4亿亩[5],而过量施肥又致使农产品中硝酸盐含量严重超标,氮富营养化,不但危害人体健康,还严重污染地下水。在农业耕地亟待保护的同时,农业生态环境又面临进一步恶化,这对我国农业可持续发展显然是又一个不利因素。

三、政策建议,政府实现农业可持续发展应承担的责任内容

(一)强化农业可持续发展理念

“我们所要建设的社会主义和谐社会应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”[6]所以政府在农业发展中应该科学考量生态环境的承载力,在保证农业生产安全的同时,还要保证生态的平衡与协调发展。因此,政府必须尽最大力量来宣传农业可持续发展理念,强调在维持自然生态系统基础上发展农业经济的重要性;强调应该把环境保护作为农业经济系统与农业经济发展的重要组成部分;强调应当克服人类自我中心主义”及掠夺式开发资源,在全社会营造农业可持续发展功在当代利在千秋的氛围,让农业可持续发展的理念深入人心。

(二)完善农业可持续发展政策

根据新时期农业的特点,我国必须持续完善可持续农业政策体系。第一,是否有利于改善农业生产基础条件和生态环境,从经济、生态、技术三个方面探索生产—经济—生态—社会复合系统中的良性循环,使生态与经济两个持续性同步发展;第二,是否有利于形成卓有成效的保护农民利益的规范,能够充分调动并始终保持农民按照可持续发展原则发展生产积极性。第三,是否有利于农业资源高效可持续利用的新技术的应用与实现农业资源要素的优化配置。

(三)破除农业可持续发展屏障

农业投资方式单一、投资长期不足始终都是我国农业发展的主要屏障,农业总投资偏少,限制了对农业可持续发展的投入比重和范围。因此提高国家基本建设投资用于农业的比重,强化政府农业投资的导向职能,创新投资方式是实现农业可持续发展,应对经济全球化和我国加入世贸组织后中国农业可持续发展新形势的基本措施。

如何建立适应新时期农业可持续发展要求的投入机制,是实现中国农业可持续发展的现实的重大关键措施。现阶段我国应按照农业发展的实际情况,遵照WTO对农业支持政策的规定,尽快出台《农业支持法》,以法律的形式保证支农资金的持续性与稳定性。

(四)完善政府责任实现的监督机制

政府责任的追究机制中的追究主体一般包括立法权监督、行政权监督和司法权监督。结合我国的实际情况,在现阶段应尽快完善农业可持续发展中政府责任监督的实体规则和程序规则,通过法律明确规定监督主体及他们各自的权利、义务和行为规则,监督客体、监督内容、监督形式和监督程序等,保障监督主体在事前、事中和事后的全程监督有法可依、畅通无阻。还要加快政府问责制度建设,促使行政人员在工作中尽职尽责,为我国农业可持续发展的顺利推进保驾护航。

[1]郭道晖.法的时代精神 [M].长沙:湖南出版社,1997: 468.

[2]邓小平文选:第 2卷[M].北京:人民出版社,1994:164.

[3]斯蒂格利茨.经济学 [M].北京:中国人民大学出版社, 1997:147.

[4]陈振明.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径[M].北京:中国人民大学出版社,2003:7.

[5]邵文杰,等.农业生态环境污染治理迫在眉睫[N].光明日报,2000-06-13.

[6]胡锦涛.在中共中央党校省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班式上的讲话[Z].2005-02-19.

Abstract:China is a large agricultural nation and the sustainable developmentof agriculture is the foundation for sustainable development of the whole society.Therefore,how to guarantee the sustainable development of agriculture in China,is an extremely urgent realistic problem.In the process of realizing the sustainable development of agriculture,what kind of responsibility the government should have aswell as how to realize it becomes the question which urgently awaits to be solved.

Key words:agriculture;sustainable development;government responsibility

(责任编辑:孙大力)

Agricultural Susta inable Development and Government Responsibility

ZHANGBo

(College ofAdministration,Jilin University,Changchun 130012,China)

F320.3;D63

A

1001-7836(2010)09-0001-03

10.3969/j.issn.1001-7836.2010.09.001

2010-06-13

张博(1980-),男,黑龙江哈尔滨人,博士研究生,从事中外政府改革理论与实践研究。