对我国金融监管的审视

□文/沈英姿

一、回顾美国次贷危机

2007年美国次贷危机爆发并愈演愈烈，不断向其他主要发达国家和一些发展中国家蔓延扩散，进而演变为全球性金融危机。这场金融危机所展现出的现代金融系统风险的深度、大小及影响范围让我们需要重新来认识金融风险。

“9.11”恐怖事件以及美国的对外战争，对美国经济的持续增长产生了严重的负面影响，为防止衰退，美联储连续十余次大幅降息，联邦基金利率降至半个世纪以来的最低水平，长期的低利率刺激了美国居民的信贷消费，在政府“居者有其屋”的政策导向下，美国的房地产市场在2001～2005年期间飞速发展。政府大力提倡居民购买住房，并为那些不具备购房能力的购买者提供次级贷款，使房地产泡沫愈演愈烈，为危机的爆发埋下了伏笔。

然而，为了抑制国内通货膨胀，美国的货币政策发生了转变，美联储从2004年6月至2006年6月的两年时间内连续17次上调联邦基金利率，购房者月供金额不断上升，还款压力增大。同时，住房市场的持续降温也使购房者出售住房或者通过抵押住房再融资变得困难。这种局面直接导致大批次级抵押贷款的借款人不能按期偿还贷款，阻碍了其流动资金的传导，进而引发了次贷危机。

究其根源，这次危机爆发是由于在投资者风险偏好增加的情况下金融监管的缺失。房地产市场过度膨胀带来的资产价格泡沫增加了市场投资者的风险偏好，与此同时，金融机构却在利益的驱使下放松了信用风险的管理，监管与投机之间的巨大空隙使得次级贷款经证券化流通于市场时，监管机构未能及时发现，最终酿成了这次蔓延全球的金融危机。虽然这次金融危机没有对我国金融市场造成重大创伤，但随着金融市场的不断发展，我们不得不思考我国金融监管体系的改革之路。

二、我国金融监管体系现状

我国金融监管采取的是分业经营、分业监管的体制，货币监管职能由中国人民银行行使，机构监管职能由银监会、证监会、保监会行使。与分业经营模式相匹配的监管体制的最大好处是有利于提高监管的专业化水平以及“机构监管”的效率，具有专业性强、分工细的优势。但这种分业经营、分业监管的体制已不适应国际金融全球化的现实。在金融市场日益全球化及金融创新产品日益复杂的今天，传统金融市场之间的界限已经淡化，跨市场金融产品日益普遍，跨部门的监管协调和监管合作显得日趋重要。我国金融机构间的相互持股，证券公司、基金管理公司进入银行间同业市场，储蓄保险、股票抵押等业务的开展，商业银行中间业务的大力推进，使混业经营趋向在我国日益显现出来。面对金融开放、金融创新、金融混业经营等金融市场发展的趋势，我国金融监管体系的弊端不断显露出来:

1、金融监管存在真空和重复的现象。随着混业经营的发展，金融控股公司会涉及到银行、证券和保险等金融行业，这使得监管的划分变得模糊。三大监管部门自成系统、各有分工，其各自的监管对象仅限于各自行业内的金融机构和金融业务，对跨行业金融机构和金融业务的监管，由于缺乏权责的明确界定和职能的严格定位，监管部门之间不是争夺权限就是相互推诿责任，极易导致监管重复、交叉和监管真空的现象，这不仅会降低监管效率，甚至监管真空还可能会带来很大的风险隐患。

2、缺乏有效的协调决策机制。目前，我国监管部门间主要的协调机制是“监管联席会议机制”，“一行三会”可以根据各自履行职责的需要进行沟通与协商，但这种沟通与协商是平等的、自愿的，没有任何强制约束力，导致联席会议的效果微弱。因此，这种缺乏决策机制、缺乏法律约束力的制度性规定，在监管机构无法达成共识时难以发挥其作用，只能诉诸道德谴责或者向上级部门投诉。

3、内控管理机制不完善。金融机构内部的自我控制对金融机构的管理有重大意义，它能有效地防范由于金融机构内部的原因而导致的金融风险，也有利于配合金融监管机构的外部监管。但我国金融监管由于其所处的垄断性地位，在监管实施过程中缺乏市场机制中自我纠错的约束性和竞争性，使监管者很难发现其监管中的负面影响并主动予以纠正，因此不具备自我约束的内在动力机制。

4、法律法规体系不健全。目前，我国虽然颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法》、《证券法》、《信托法》等基本法以及一系列有关金融监管的行政法规和规章，对金融监管提供了法律依据。但是，这些立法中存在着诸多原则性规定，缺乏实际可操作性，而且监管内容简单化，滞后于金融业发展现状，并且随着金融创新的不断推进，对一些新兴的金融业务、金融产品还缺乏相应的法律规制，在金融机构的市场退出方面也缺乏法律规范。

三、我国金融监管体系改革方向

1、处理好金融创新与金融监管的关系。金融创新是一把双刃剑，新的金融产品的出现可以提高金融市场的运行效率，但金融创新意味着打破常规，开拓新领域，而这些领域往往是以前金融监管未涉及的全新领域，形成了金融监管盲区。因此，必须随着金融市场的变化来对金融监管进行动态调整，以适应金融创新提出新的监管水平要求。

2、将监管理念从功能监管向目标监管转变。美国财政部《蓝皮书》设计了一个目标监管模型。在这个模型下，金融监管机构有三个，分别是市场稳定监管机关、审慎金融监管机关和商业行为监管机关。审慎监督关注风险监测和风险管理，而商业行为监督则重在营销行为的披露，相得益彰，形成天然的合作，从而促进整个金融系统稳健和谐发展。因此，我们可以借鉴美国经验，采用目标监管，这样可以克服功能监管所造成监管分立及协调困难的问题，堵塞监管漏洞，更好地实现监管职能。

3、加强金融机构内部监管。金融机构内部管理控制制度是防范金融风险与危机的基础性制度，外部监管手段只是作为金融机构内控不足的补充，控制风险的根本措施还要靠内控制度。我国现行金融机构公司治理结构导致金融机构在内部风险控制方面还无法满足金融混业经营发展趋势的内在要求。因此，可以通过建立科学的风险管理流程和良好的信息披露制度，将全面风险管理覆盖业务流程的每一个环节，从而达到强化健全内部全面风险管理体系和内控制度的目的；并通过加强对自身各分支机构、各职能部门以及经营决策者的约束，从制度上控制风险发生的概率。

4、建立完善的金融监管法制体系。现代金融是法制金融，政府权力对金融市场的监管是通过金融监管法制的调整和规范作用实现的。金融监管的绩效与金融监管立法的完善与否以及质量好坏有着直接的关系。我国应在加强基础性金融监管法制建设的基础上，顺应我国金融市场发展的趋势性要求，有前瞻性地建立、完善我国的金融监管法制体系。及时完善金融监管的主体性法律制度，制定与其相配套的法律实施细则，增强其可操作性，并对相关法律制度进行清理，对不适应的条款进行废除或修订；根据我国金融市场的发展程度、监管需求及国际金融市场发展的趋势适时建立相关法律法规，弥补我国金融监管立法空白；顺应金融全球化的发展趋势，立足我国金融市场安全和市场发展的需要制定兼顾有效性、可操作性和一定程度的前瞻性的金融监管法律制度，实现对我国金融机构的境外业务以及外国金融机构在我国的金融业务的有效监管，促进国际间的金融交流与发展。

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